農村“三變”改革的制度創新、障礙與完善

摘 要：“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的“三變”改革在農村基本經營制度、基層治理制度和利益分配制度等方面進行了創新。實踐中，“三變”改革存在法律制度和風險預防制度方面的制約，應從加強法律制度建設和健全風險防范制度方面進行完善，即加快農村集體經濟組織立法、完善農村社會保障制度、嚴格落實農業保險、探索財政資金退出機制等，以期深入推動鄉村發展，助力鄉村振興，早日實現農民共同富裕的美好愿景。

關鍵詞：“三變”改革；鄉村振興；農村集體經濟組織；土地承包經營權

百年未有之大變局下，實施鄉村振興，加快農業農村現代化成為未來一段時期我國農村工作的重要任務。肇始于貴州六盤水的“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的“三變”改革，通過盤活農村閑置資源、激活農村生產力、整合政府和社會資源，探索出一條農民收入增加、集體資產增值的新路徑，被譽為繼家庭聯產承包制之后我國農村改革的又一次創新。

一、農村“三變”改革的內涵

資源變資產是指在不改變資源性質的前提下，將集體所有的土地、林木、水域、荒地等資源，經價值評估入股到企業、專業合作社或其他市場主體加以盤活利用，從而喚醒農村的“沉睡資源”。資金變股金是將村集體和農民的自有資金、各級財政投入項目資金等量化折股為村集體或農民持有的股金，形成合力以提高資金的使用效益，變“一次性”投入為“持續性”增收。農民變股東是指農民將個人資源、資產、勞務、技術等入股到企業、專業合作社等，成為股權投資者，讓農民成為產業鏈、資金鏈、供應鏈、價值鏈的參與者和受益人。

農村“三變”改革是以股份合作為核心、股權為紐帶，資源土地活化入股，集體資產量化入股，將村集體、農民、經營主體結合起來，形成“三位一體”“聯產聯業”“聯股聯心”的發展模式。

二、農村“三變”改革的制度創新

“三變”改革通過聚焦增加農民收入這一中心，致力于激活各類資源要素，在農村基本經營制度、基層治理制度和利益分配制度等方面進行了創新。

（一）農村基本經營制度創新

20世紀70年代末、80年代初，我國確立了家庭聯產承包責任制，實現由集體單一經營向家庭和集體統分結合的雙層經營體制轉變。經過40余年的實踐，在取得巨大成就的同時，其弊端也有所凸顯，具體表現為“分”的積極性充分體現，但“統”如何適應市場經濟、規模經濟，始終沒有得到很好的解決。在此背景下，“三變”改革通過創新經濟組織方式、開展多種形式的股份合作、培育市場承接主體，有效提高了家庭經營集約化水平、農業生產組織化程度，推動解決一家一戶干不了、干不好、干了不合算的問題，豐富和完善了統分結合的雙層經營體制。

（二）基層治理制度創新

近年來，鄉村人口加速流出，農村空心化現象有所凸顯，部分家庭與集體漸行漸遠，亟需一個新的方式將村集體和村民緊密連接起來，以提升鄉村治理效能。實踐證明，農村“三變”改革通過構建利益聯結機制將村集體和村民再次緊密聯系起來。農民變成股東之后，需要與村“兩委”、集體經濟組織、專業合作社等共同合作，參與村集體公共事務，應對存在復雜性和不確定性的市場環境。此時，黨組織—村民—合作社等“多元主體共治”的治理模式得以建立，為推進鄉村治理體系和治理能力現代化注入了新的動能。

（三）利益分配制度創新

“三變”改革在利益分配制度方面進行了創新，以滿足不同主體的利益需求，主要體現在以下兩個方面。一是對財政投入資金分配的創新。“三變”改革將財政資金作為農民的出資入股到市場主體，提高了財政資金使用的透明度。二是對資產收益分配的創新。各地的實踐往往采用“三變”+特色產業+合作社+農民、“三變”+企業+農民等“三變”+N的運行模式使資產增值。資產收入增加后，需對資產收益進行合理分配。資產收益分配模式創新之處在于不同主體根據自身所承受的風險，采取不同利益分配方式，從而獲取相應的投資回報。根據各地的實踐來看，資產收益分配主要有四種創新模式：一是資產租賃+固定分紅，此種分配模式對農民而言幾乎沒有風險，農民可以獲得保障性收入，適合抗風險能力較低的農民；二是吸收股本+按比例分紅，適合愿意共享利潤、共擔風險的投資者；三是固定分紅+按比例分紅，既避免企業經營的高風險，又能在企業低風險時共享利益，共擔風險；四是實物分紅，可以減少投資成本，降低投資風險。

三、農村“三變”改革的制度障礙

作為地方性的改革探索，“三變”改革在中央認可后，逐步在全國推廣。然而，農村“三變”改革還存在一些制度障礙，比如法律制度亟待完善，風險監管制度有待健全等。

（一）缺乏農村集體經濟組織專門立法

作為“三變”改革重要載體的農村集體經濟組織，對憲法、民法典、鄉村振興促進法均有所涉及，但尚無相關法律專門調整和規范，影響了“三變”改革的運行。

第一，農村集體經濟組織成員資格缺乏準入標準。“資源變資產”需要對農村集體資源進行確權，而確權的前提是集體經濟組織成員資格已經確定，但是目前農村集體經濟組織成員的確認沒有統一的標準，成員權行使規則、救濟機制等均有待進一步改進，農村集體組織成員所享有集體財產的自益權以及參與集體事務管理的共益權無法實現，直接影響“三變”改革的成效。

第二，農村集體經濟組織缺乏獨立性。目前，農村集體經濟組織與村“兩委”的關系沒有真正理順，雙方職能存在交叉，界限模糊不清。一是人員交叉任職。實際運行中，農村集體經濟組織中的理事長、監事長和村“兩委”干部交叉任職，未能實現“政經分離”，即本應發揮經濟功能的集體經濟組織與提供公共服務的自治組織并沒有區分開來，導致經濟決策、資源整合和市場開拓方面缺乏專業性，有礙集體經濟的長遠發展。二是農村集體經濟組織財務未獨立。農村集體經濟組織的財務大多是由村委會負責，鄉鎮政府管理。此種監管模式實際阻礙了農村集體經濟組織開展獨立自主的經濟活動，也導致其管理人員缺乏相應的收益激勵。

（二）風險預防制度有待健全

“三變”改革的實質是利用農村土地、資本等資源進行市場化運作，需要面對自然和市場多重風險。

一是經營不善時農民權益缺乏有力保障。農民專業合作社法第十三條和農村土地承包法第三十六分別規定了農民可以土地承包經營權入股專業合作社和公司。公司法第二十八條規定股東以非貨幣財產出資的，應當依法辦理其財產權的轉移手續。然而，當農民專業合作社和公司經營不善，進行破產清算時，那么入股的土地承包經營權該如何處置？若按照農民專業合作社法和公司法的規定，以入股的土地經營權承擔相應的責任。對于農民而言，土地具有社會保障功能，一旦失去土地經營權，意味著失去了最穩定、最基本的生活來源，成為社會安全隱患。如果農民股東不以入股的土地承包經營權承擔責任，那么債權人的利益將得不到保障。

二是農業保險政策未嚴格落實。農業保險是保險公司對被保險人在農業生產過程中因保險標的遭受財產損失承擔賠償保險金責任的保險活動。合作社、種植大戶通過對農作物的規模化、集約化種植，可以提高生產效率，但也面臨極端天氣、蟲害等不確定因素。農業保險則可對農業生產實施合理保護。比如，2022年夏季，我國南方地區高溫時間較長，干旱缺雨導致農作物減產嚴重。購買農業保險的農民則可以獲取保險公司的賠償。然而，部分地區農業保險落實不到位，農民保險意識較為淡薄。根據筆者2022年在重慶F縣L鄉的走訪來看，L鄉只有不到三分之一的農民對其農作物投保。部分農民投保意愿不高，認為如果沒有遇到自然災害，投保費用就成了白白支出。在種植農作物帶來的收益較低的情況下，大多數農民不愿額外支付農業保險費用。一旦遇到天氣等原因導致農作物減產甚至絕收，未投保的農業合作社、種植大戶將得不到損害賠償，經濟損失較大。

三是農業資源存在破壞風險。“三變”改革中，農民雖然是股東，但實際經營主體的話語權較大。大多數農民股東不參與公司的日常運營，只拿固定分紅。少數經營主體為了追求利潤，擅自改變土地用途，甚至對農業生產資源過度使用、不當使用，存在農業資源破壞、耕地“非糧化”的風險。

四、農村“三變”改革的制度完善

（一）加快農村集體經濟組織立法

農村集體經濟組織關系到億萬農民群眾的利益。在鄉村振興戰略的大背景下，需要通過農村集體經濟組織立法，發揮農村集體經濟組織的領導和推動作用。本文認為農村集體經濟組織立法應著重關注以下方面。

一是明確其性質和定位。在成員資格準入退出，治理機制，經營管理，集體收益分配，集體經濟組織的合并、分立和終止等方面予以明確，著重解決概念模糊、性質爭議、職能混亂等問題。

二是理順農村集體經濟組織與村“兩委”之間的關系。農村集體經濟組織是以土地等集體所有資產為紐帶，承擔包含土地承包、資源開發、資產增值在內的集體經濟事務。其功能與基層黨組織的村級黨支部，承擔公共事務、為全體村民服務的基層自治組織截然不同。此外，農村集體經濟組織的經濟職能和監管職責需要予以凸顯。

三是注重與現存農村集體經濟組織形式的銜接。我國目前現存農村集體經濟組織除（股份）經濟合作社外，有股份有限公司、有限責任公司、股份合作公司多種形式。《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確農村集體經濟組織可以稱為經濟合作社或股份經濟合作社。民法典也將農村集體經濟組織定位為特別法人。因此，新成立的農村集體經濟組織不適宜再采用股份有限公司、有限責任公司等形式。根據法不溯及既往原則，本文建議現存的農村集體經濟組織形式繼續保留。

（二）健全風險防范制度

一是進一步完善農村社會保障制度。完善農村社會保障制度，可以消除農民的后顧之憂，真正為百姓謀福利。具體而言，可以建立以政府保障為主，村集體、農民自我保障為輔，社會力量積極參與支持的多層次社會保障機制。這一機制需要多方主體協作，相互配合。此外，“三變”改革催生了集體經濟的發展，在集體經濟壯大的同時，可以拿出部分利潤，為本集體成員購買養老保險、醫療保險等，將集體經濟發展的紅利反哺給集體成員。

二是進一步嚴格落實農業保險。一方面，政府應積極引導農戶參與農業保險，逐步建立市場化的農業生產風險防范化解機制。比如，可以對參與農業保險的農戶給予一定的財政補貼，提高農戶參保的積極性。另一方面，保險公司可以通過新媒體、宣講會等多種途徑積極宣傳保險政策。面對村民多而分散、種植面積小的情況，可以采用“集體投保、分戶賠付”的方法，由村集體代為向保險公司集中投保，以提高投保效率。理賠時，保險公司應提高服務質量、保障投保農戶的合法權益。

三是探索財政資金退出機制。財政資金投入“三變”改革，目的在于增加農民收入。但對于長期無法盈利、違反經營合約、破壞自然資源、經評估后無法完成預期目標等無法保障農民利益的經濟組織，可由村集體按程序上報主管部門研究批準后，收回入股的財政資金。財政資金退出時，需提前制訂退出預案，及時告知經營主體，確保有序退出。

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[責任編輯：王 麗]

作者簡介：孫卿軒（1989—），男，河南周口人，博士，研究方向：立法法、知識產權法。