職業院校差異化生均撥款制度優化研究

李小鳳

摘 要：職業教育前途廣闊，大有可為，而經費投入不足是制約職業教育發展的短板。職業教育差異化生均撥款存在制度不健全、標準較低、指標單一、落實力度不足等問題。因此，推進現代職業教育體系構建，落實差異化生均撥款，必須健全經費投入機制，加快制定職業院校學校生均經費標準。

關鍵詞：職業教育；差異化生均撥款；制度優化

Research on the Optimization of the Differentiated Allocation System

in Vocational Colleges

Li Xiaofeng

（Inner Mongolia Electronic Information Vocational Technical College，Hohhot 010070）

Abstract：Vocational education has a broad and promising future，but the insufficient funding is the biggest shortcoming that restricts the development of vocational education.There are some problems such as imperfect system，low standards，single index，and different implementation.Therefore，promoting the construction of a modern vocational education system and implementing differentiated allocation system must improve the mechanism for allocating funds and accelerate the establishment of standards for funding per students in vocational colleges.

Key words：vocational education;differentiated allocation system;system optimization

建立職業院校生均撥款制度，是穩定財政性教育投入的重要機制，是保障職業教育健康發展的治本之策。2022年5月1日新施行的《職業教育法》中，共有22次出現“經費”兩字，從法律上為差異化生均撥款制度的落實奠定了宏觀政策法規基礎。然而從近五年的落實情況上來看，目前不僅全國差異化生均撥款政策落實的覆蓋面小，且該項制度在多個省市仍處于初級試點階段，表現為體系單一、標準較低、制度不完善。其中，內蒙古自治區職業教育的生均撥款制度落實問題尤顯嚴峻。截止到目前，內蒙古僅出臺了有關中職院校差異化生均撥款方案，高職院校差異化生均撥款方案尚未制定，亟需深入研究落實。

一、職業院校生均撥款制度的政策與實踐

1991年，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》中首次提到職業教育生均經費標準；1996年《職業教育法》進一步明確“省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校學生人數平均經費標準”。生均撥款是大力發展職業教育制度的核心，即按照職業院校學生數和生均撥款標準進行的資金定額撥付。生均撥款制度不僅體現著每一個受教育者都可以享受同等的財政性教育經費撥款，同時也為學校正常運轉提供了制度性保障，因此，建立落實生均撥款制度本質上是實現教育公平的過程。

（一）生均撥款制度的相關政策

1991年，國務院發布的《關于大力發展職業技術教育的決定》中首次提到“生均經費標準”，經過幾十年的發展，職業教育實現了規模不斷擴大，結構不斷優化，質量不斷提高的發展轉變，進入了提質培優、增值賦能的新發展階段，在此期間，國務院和教育部等相關部門先后出臺了18份文件規定各省市根據自身財力狀況制定職業教育生均經費標準。建立生均撥款制度是保障職業教育經費投入的長效機制，只要牽住“生均撥款標準”這個“牛鼻子”，職業教育投入才能從根本上得到保障。

（二）各省市生均撥款政策實踐

1.中職教育生均撥款實踐

中職教育免學費政策實施后，財政撥款成為中職院校經費的主要來源，2020年財政經費占中職教育經費總收入的89%。據統計，全國50%以上的省市已開始探索中職院校差異化生均撥款制度，其中生均公用經費定額和生均綜合定額這兩種方式最為常見。

2007年上海市發布的《關于調整本市中等職業學校生均公用經費定額標準的通知》中，將辦學專業分為七大類并賦予差異化生均公用經費定額，經費定額標準在2250～6750元之間。在此基礎上，根據學校規模采用分段定額級差撥款方法，具體分為四個梯度：在校生規模2000人（包括）以下、2000～2600人（包括）、2600～3200人（包括）和3200人以上。

2015年福建省發布的《關于建立完善市縣（區）中等職業學校生均撥款制度的指導意見》中，將專業分為五大類并確定生均公用經費定額，經費定額標準在4200～7000元之間。

2016年浙江省發布《關于印發中等職業學校生均公用經費標準的通知》，確定了中職院校生均公用經費撥款標準為2500元/生/年，專業分為三大類，折算系數分別為1，1.3和1.5；地區差異系數分為兩類，折算系數分別為1和1.2。

2016年四川省發布的《四川省省屬公辦中職學校財政生均經費撥款辦法》中，規定生均撥款實施范圍為省屬公辦中職院校，生均撥款經費標準為6000元，分三大專業類別賦予不同折算系數，分別為0.9，1.0和1.1。

2018年內蒙古自治區發布的《關于在全區公辦中等職業學校實行生均公用經費財政撥款制度的通知》中，確定中職院校公用經費實行生均撥款制度，將專業分為三大類，定額標準在3500～4500元之間。

2.高職教育生均撥款實踐

2014年教育部公布的《關于建立完善以改革和績效為導向的高職院校生均撥款制度 加快發展現代高等職業教育的意見》中，提出各地高職院校生均財政撥款標準應當不低于12000元。截至2015年12月，全國31個省市均已建立高職院校生均撥款制度，但只有少數省市明確給出了差異化生均撥款的具體方案。

2015年重慶市《關于完善提高重慶市市屬公辦高等職業院校生均撥款水平實施方案的通知》中規定，到2017年，市屬普通全日制高職院校學生生均撥款標準達到12000元。生均定額經費由專業大類系數和學校辦學層次系數共同決定，其中專業大類系數分為1.0，1.05和1.1，學校辦學層次系數分別為1.0，1.05和1.1。

2018年河南省發布的《河南省深化省屬本科高校和職業院校生均撥款制度改革實施方案》中，規定生均撥款基于專業大類差異化撥款，將專業分為七大類，生均基本支出標準在5955～8355元之間。

2019年福建省發布《關于改革完善省屬公辦普通本科高校和高職院校生均撥款制度的通知》中，規定在生均撥款12000元的綜合定額下分四大類專業設定生均差異折算系數，分別為0.8，1.0，1.1和1.2。同時，將學校規模因素納入到差異化考慮范圍內，對于在校生規模少于或等于5000人的高職院校，按高職生生均撥款總量增加20%。

在這波改革浪潮中，內蒙古自治區也隨之作出舉措，2020年《內蒙古自治區職業教育改革發展實施方案》中，提出嚴格落實高等職業院校年生均財政撥款水平不低于12000元的規定，并逐步提高中職生均撥款水平，保障高職院校高水平建設發展。

二、內蒙古職業院校生均撥款制度存在的問題

2021年，全區共有200所中等職業學校，在校生規模為17.86萬人，招生6.74萬人，校均規模760人，專任教師1.33萬人；高等職業學校37所，在校生規模為22.31萬人，招生8.41萬人，校均規模5826人，專任教師1.14萬人。經過改革開放以來40多年的發展，內蒙古自治區已形成較完善的職業教育體系，辦學規模不斷擴大，辦學質量顯著提升，中職和高職就業率保持在90%以上，年均為社會輸送近12萬名技術技能人才，有效地服務了自治區經濟社會發展，同時在落實與創新職業院校生均撥款制度方面，也存在較大的改進空間。

（一）中職生均撥款水平低，高職差異化生均撥款體系尚未建立

目前，自治區正在執行2019年確定的《中等職業學校生均公用經費撥款制度》，基本標準為：一是旅游服務類、財經商貿類、休閑保健類、教育類、司法服務類、公共管理與服務類專業，每生每年3500元；二是農林牧漁類、資源環境類、能源與新能源類、土木水利類、加工制造類、石油化工類、輕紡食品類、交通運輸類、信息技術類專業，每生每年4000元；三是體育與健身類、醫藥衛生類、文化藝術類專業，每生每年4500元。與福建省的4200～7000元、河南的6390～7029元以及湖南的中職生均撥款不低于10000元相比，內蒙古自治區中職生均撥款水平較低，導致職業院校大多開設成本較低的專業，不同學校間專業建設類型趨同，且與地方經濟社會發展需要結合不夠緊密，學校特色發展受限。

綜上，當前內蒙古自治區關于高職院校生均撥款僅提出不低于12000元的基本標準，尚未制定差異化生均撥款制度體系，同比處于全國落后水平。

（二）中職差異化生均撥款指標體系單一，動態調整機制不完善

內蒙古自治區雖然已出臺中職院校差異化生均撥款方案，但是僅考慮了“專業類別”這一指標，未將學校規模、學校類別、專業群建設、專業性質等因素納入到制度體系，指標體系構成單一。另外，方案中未設立動態調整機制，沒有根據辦學成本高低以及一系列其它辦學客觀情況設計折算系數，因此也很難真正達到差異化發展的目標。

（三）各盟市重視程度不夠，落實力度不一

“生均撥款制度落實力度不一”是導致各盟市職業教育發展水平存在差距的一大原因。目前，全區僅有鄂爾多斯市和烏海市落實了中職院校生均公用經費撥款制度，其他盟市未達到自治區底線標準；對于高職院校生均撥款，自治區多數盟市未達到國家底線標準。

（四）“以獎代補”機制尚不健全

“以獎代補”機制是政府引導職業教育生均撥款制度落地的有力抓手。2014年，財政部根據各地生均撥款制度落實情況、事業改革發展績效、經費投入程度等因素給予職業院校撥款標準獎補和改革績效獎補，然而目前全區只有鄂爾多斯市、赤峰市和呼倫貝爾市出臺了“以獎代補”初步方案，因此，可以看出內蒙古自治區“以獎代補”機制尚不健全，落實程度不明，由此進一步導致了職業教育生均撥款制度執行效率較低。

三、基于專業大類的內蒙古職業院校生均撥款制度優化方案

（一）綜合衡量差異化生均撥款因素

差異化生均撥款制度的落實和實施應綜合衡量辦學基本條件和辦學要素，具體而言，內蒙古職業院校實施差異化生均撥款應該首先考慮辦學規模、辦學質量、專業類別、資源配置等因素。

1.辦學規模

辦學規模是指職業院校在校生規模，主要根據校均規模和政策中規定的在校生規模標準確定。在校生規模的大小決定學校的教學成本和管理成本，因此該項指標應納入生均撥款制度的方案內。

2.辦學質量

辦學質量是職業院校通過各方面努力和提升，為受教育者提供相應的教育條件，滿足其對教育的需求。辦學質量的指標主要有學校類別、專業群建設和專業性質三部分。其中，學校類別是指學校辦學的各項條件達到國家標準后，進入“雙高雙優”、國家示范類、國家骨干類等職業院校建設名單中，可以確定這類院校在職業教育院校建設中的“雙一流”性質。學校類別越高，給學校帶來的建設成本也越高。專業群建設包括“雙高雙優”建設、國家骨干高職院校重點建設專業、國家示范院校重點建設專業等。“雙高計劃”每五年一個周期，實行總量控制、動態管理，年度評價、期滿考核，有進有出、優勝劣汰的管理機制。因此，為順利通過考核期，職業院校會加大對專業群建設投入力度。專業性質主要是指高職院校的專業性質，分為應用本科專業和未來可能升本專業。顯然，專科專業和本科專業的建設和投入成本不一。

3.專業類別

專業類別是按照教育部制定的《職業教育專業目錄（2021）》確定，并根據21類中職專業和19類高職專業辦學成本的高低和重點支持的戰略支柱產業，將其分別劃分為三類和四類。

4.資源配置

資源配置是指職業院校如何使用經費來提高學校的建設水平，經費績效評價是考核學校使用情況的重要指標，該指標關系到職業院校下一年獲得經費的多少。

（二）差異化生均撥款參考方案

綜合以上因素，結合職業院校差異化生均撥款的政策制定思維，為優化差異化生均撥款提出相應的建議舉措。

1.中職院校

2021年，內蒙古自治區有中職院校200所，在校生規模178668人，校均規模為893人。按照《中等職業學校設置標準》規定，中職學歷教育在校生數應在1200人以上。因此，中職院校生均撥款在校生規模以900人和1200人為節點，按照梯度撥款，設置900人（包括）以下、900～1200（包括）人、1200人以上三個撥款區間，超出規模的學生數再追加撥付。

由于中等職業教育發揮著基礎性作用，因此內蒙古大力開展“雙優”建設計劃。目前，內蒙古有42所區級“雙優”建設單位，“雙優”建設單位代表中職教育界的“雙一流”，應加大投入建設力度，進一步入選國家級“雙優”建設，因此，折算系數設定為1.5。

同理，“雙優”專業群建設也體現著中職教育界的“雙一流”專業。目前，內蒙古有126所區級“雙優”專業群建設單位，折算系數設定為1.3。

專業類別的不同導致辦學成本不同，例如農林牧漁大類、能源動力與材料大類、土木建筑大類、水利大類、裝備制造大類、生物與化工大類，需要更多的場地、設備和耗材。因此，需要更多的財政經費予以支持。筆者現將21類中職專業劃分為三大類，并設定1.1，1.3和1.5三個梯度折算系數。

經費績效評價是衡量職業院校是否將專項經費用到實處、滿足院校本身需求、促進學校分類特色發展的重要指標。筆者將項目驗收結果分為優秀、良好和合格，分別設定1.5，1.3，1.1折算系數。

2.高職院校

2020年，自治區有高職院校37所，在校生規模215554人，校均規模為5826人。因此，高職院校生均撥款在校生規模以6000人和8000人為節點，設置三個撥款區間：6000人（包括）以下、6000～8000（包括）人、8000人以上，經費就可以有效覆蓋到不同規模的學校，差異化管理。

高等職業教育在職業教育體系中處于主體地位，深入推進“雙高”建設，推動各盟市組建“應用型（職業）本科院校+高職院校+若干所中職學校”辦學聯盟，是加快構建現代職業教育體系的主線任務和重要方面。目前，內蒙古有1所“雙高”院校，1所職業本科院校，2所國家示范性高等職業院校，2所國家骨干高職院校，2所自治區示范性高職院校，4所自治區依法治校示范校。以上院校均需要自治區財政重點支持，分類分檔予以資金保障。對職業本科院校、未來可能升本的院校賦予1.5的折算系數；對“雙高計劃”建設、國家示范類、國家骨干高職院校，賦予1.3的折算系數；對自治區示范性高職院校、自治區依法治校示范校，賦予1.2的折算系數。

推進“雙高計劃”專業群建設是高職院校高質量發展的必由之路。目前，內蒙古有2所“雙高”專業群建設單位，諸多國家骨干高職院校重點建設、國家示范院校重點建設、國家骨干高職院校中央財政支持的重點建設專業。對“雙高”專業群建設、國家骨干高職院校重點建設專業、國家示范院校重點建設專業、國家骨干高職院校中央財政支持的重點建設專業、國家教育部教學改革試點專業、國家示范性校高等職業學校提升專業服務產業發展能力項目立項建設專業，賦予1.3的折算系數；對自治區級品牌專業、自治區重點建設專業，賦予1.2的折算系數。

立足自治區支柱產業鏈，圍繞自治區能源、冶金建材、化工、機械制造、農畜產品加工和高新技術六大支柱產業發展職業教育，是財政支持的重點，也是自治區未來高質量發展的戰略選擇，應予以重點支持。筆者現將19類高職專業按照學校規模及專業進行分類，初步設定1.2，1.3，1.4和1.5四個梯度折算系數。

推動不同層次職業教育縱向貫通，促進不同類型教育橫向融通，打通中、高、本職業教育學生上升通道，是2022版《中華人民共和國職業教育法》的一大亮點。由于本科專業的建設成本必然高于專科專業，因此，對應用本科專業設定1.3的折算系數，對未來可能升本的專業設定1.2的折算系數。

扎實開展職業教育經費績效評價工作，強化評價結果在差異化生均撥款制度、分類分檔撥款中的應用，是完善生均撥款制度的重中之重。因此，筆者將高職院校的項目驗收結果劃分為優秀、良好和合格三個檔，分別賦予1.5、1.3和1.1的折算系數。

（三）優化差異化生均撥款政策建議

一是加快建立職業院校成本核算體系，確定基于專業大類生均撥款的檔次和調節系數。按照現行政府會計準則制度和《事業單位成本核算基本指引》等相關規定，組織內蒙古各個盟市地區公辦職業院校，以權責發生制財務會計數據為基礎，進行各專業大類培養成本核算，并建立長效機制。根據職業院校辦學規模、辦學質量、專業性質、學費政策等因素，加快建立差異化生均撥款檔次。對國家鼓勵和自治區產業轉型升級亟需的專業，對能源、冶金建材、化工、機械制造、農畜產品加工和高新技術六大支柱型產業、產教深度融合的專業，對辦學成本高，資金使用效益好、艱苦行業的專業，在差異化生均撥款檔次的基礎上，給予較高的生均撥款折算系數，重點支持其發展。

二是結合各盟市自身財力水平，合理制定生均撥款標準。自治區各盟市根據自治區職業教育政策精神、本地區經濟發展情況和自身財力水平，科學合理制定中職、高職學校不同學校規模、不同學校類別、不同專業群建設、不同專業類別、不同專業性質的生均撥款標準和折算系數。各地區綜合考慮財力可承受力和可持續性，分步落實差異化生均撥款標準。

三是建立獎補機制，激勵各地加快建立和完善差異化生均撥款制度。目前，自治區僅出臺了中職院校的差異化生均撥款標準，全區只有鄂爾多斯市和烏海市落實了該項政策。因此，自治區應在基于專業大類差異化生均撥款體系試點階段，通過現代職業教育質量提升計劃資金中等、高等職業學校獎補管理創新因素，對試點盟市地區給予定額獎補。在全面推開后，綜合考慮各地中等、高等職業教育差異化生均撥款制度落實情況，分別通過中等、高等職業學校獎補管理創新因素對各地進行獎補。鼓勵各地根據本地區特色產業、支柱產業等情況健全差異化生均撥款標準動態調整機制，增強生均撥款制度的科學性和精準性。另外，將經費績效評價結果納入到差異化生均撥款指標體系內，將經費考核結果與下一年度經費掛鉤，形成激勵機制，進一步提高資金使用效益，提升職業教育辦學質量，做到財盡所用。

四是落實生均撥款制度投入要求，做好與現行職業教育生均撥款制度的銜接。調整后的中職學校年生均撥款水平不低于現行投入水平，且保證最新制定的生均撥款標準落地。高職院校年生均撥款繼續保持不低于12000元，并加快制定高職學校差異化生均撥款方案。職業本科院校生均撥款標準應當高于高職院校生均撥款標準，與當地普通本科院校生均撥款標準相銜接。

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（責任編輯 丁 嵐）