文化旅游產業政策量化評價

王克嶺 段玲

摘要：產業政策對產業高質量可持續發展起到關鍵作用，政策評價則是對政策制定或實施效果的測度，是政策供給端（政府）政策制定與優化的重要依據，同時也是政策需求端（企業）制定發展規劃的有效參考。鑒于此，試圖以2009年至2021年的68項文化旅游產業政策文本為研究對象，對其進行文本定性分析，并運用PMC模型進行政策量化評價。結果發現，政策發文主體分布體現了國家統籌及文化旅游部的主導作用與主體地位，政策發文數量可劃分為探索階段的初始增長期、推動階段的穩步增長期、提升階段的快速增長期三個階段，政策文本高頻詞呈現“旅游→文化→文化+旅游”的變化；文化旅游產業政策設計較合理，充分說明政府對文化旅游產業政策頂層設計的重視；同時文化旅游產業政策尚存較大優化空間，主要體現為政策受體較窄、政策工具運用存在結構性失衡、政策激勵存在不足、市場優化的內容體現不足等。基于以上，提出以產業政策設計為核心的的政策優化構想，以合理規避文化旅游產業政策體系現存問題。

關鍵詞：文化旅游產業政策；量化評價；PMC；政策優化

作者簡介：王克嶺，云南大學工商管理與旅游管理學院教授、博士生導師，管理學博士，主要研究方向：文化產業管理（Email： 804165472@qq.com；云南 昆明 650091）。段玲，云南大學工商管理與旅游管理學院博士研究生，主要研究方向：文化產業管理。

基金項目：國家社會科學基金重點項目“滇藏茶馬古道文化資源整合與旅游活化路徑研究”（20AJY017）

中圖分類號：F592.1文獻標識碼：A文章編號：1006-1398（2023）05-0043-12

2018年文化和旅游部掛牌成立，充分說明了文化與旅游融合發展的重要性與必要性，同時標志著文化與旅游融合發展進入新時代，其融合逐步由磨合探索期向深化提升期過渡，文化旅游產業得到了較大發展。可以說，文化旅游產業的發展得益于旅游市場規模的驅動，更離不開黨中央就文化和旅游融合發展出臺一系列政策的支持。政策內容體現著國家調配資源的導向性，影響著產業發展方向、發展空間及發展環境。然而在文化旅游產業發展中，政策制定的優劣情況如何，政策實施后效果多大等仍需要進一步探討。對文化旅游產業政策制定的優劣情況進行評價與分析，并基于評價結果對政策設計進行討論，這對優化產業政策體系與促進產業發展具有一定實踐意義。

一文化旅游產業政策研究現狀

2009年8月文化部和旅游局聯合發布的《關于促進文化與旅游結合發展的指導意見》，首次提出了文化與旅游融合的相關概念，隨后二者融合問題引起學界廣泛關注，研究內容也逐漸深化，主要涉及概念界定、二者關系的辨析、融合的理論邏輯、融合水平的測度、融合環境的構建等。其中，關于文化旅游產業的概念暫無統一論述，早期學者認為文化旅游產業是旅游業中一個重要組成部分，并從文化旅游資源利用的視角，將其定義為通過人文旅游資源開發，滿足人們對文化旅游消費需求的產業。隨著研究的不斷深入，文化旅游產業的內涵不斷豐富。從產業融合視角，文化旅游產業以文化為內容、以旅游為依托，是文化產業和旅游產業的集合體，是通過產業間交叉、滲透、融合，從而實現資源整合與轉化利用，進而產生聚合效應的綜合型產業。產業融合環境主要從市場、技術、政策等領域進行構建，其中政策環境作為融合的支持條件之一，狹義為文化旅游產業相關政策。基于產業融合視角的文化旅游產業概念，文化旅游產業政策是指由國家相關部門頒布，規制對象同時包括文化企業和旅游企業，以促進文化旅游產業發展為核心的規章、制度等，其出臺與文化旅游融合發展的態勢緊密相關，對文化旅游產業發展具有推動、支持、引導、保障等作用。綜上，有必要對文化旅游產業政策研究體系，包括政策研究肇始、研究內容、研究重點等做如下梳理，試圖把握其研究脈絡、找尋研究突破點，并提出研究思路。

隨著20世紀60－70年代歐洲休閑旅游的興起，帶動了國際旅行和文化消費潮，到20世紀80年代“文化旅游”概念逐漸被運用于旅游市場領域，隨后國外學者提出了文化旅游產業政策相關研究議題，指出其產業政策對產業發展起到關鍵作用，提高了社會經濟效益，但政策制定者應把握文化價值內涵，在確保文化真實性的同時發揮政策有效性。相較國外，我國文化旅游產業起步較晚，相關政策研究由單一討論文化產業政策、旅游產業政策或二者之間的關系，到文化和旅游部正式組建后，開始關注文化旅游產業政策相關研究。其研究內容對應公共政策的“政策制定、政策執行、政策評估和政策修正”科學決策體系，形成了產業發展問題分析，政策制定必要性分析，政策執行后評估分析，政策調整與優化分析的文化旅游產業政策研究體系，包括已有研究著眼于產業發展過程中存在文化資源亟需價值轉化、資金短缺、人才匱乏等問題，分析文化旅游產業政策制定的必要性，指出應完善政策法規體系建設，增強政策制度供給；有研究則進一步對政策評估分析，其中較多研究采用文本分析法，進行政策工具、政策演化特征與邏輯等定性分析，而較少研究從經濟效益視角，采用委托代理模型、雙重差分法等進行定量評估，且缺少從政策制定視角的量化評價；有研究則更進一步基于評估分析結果，對政策調整與優化進行討論，如提出政策內容要適應產業融合發展的要求，要根據不同時期特征精準有效制定、實施政策等宏觀層優化建議，缺少中觀或微觀層的優化設計或措施。本文著眼于政策評估分析，采用定性+定量研究方法，試圖從政策制定視角進行政策演進規律分析與量化評價，并結合政策評價結果，從中觀層提出政策優化構想。

二研究設計及數據來源

（一）研究對象

2009年“文化與旅游融合”概念提出后，文化旅游產業相關政策陸續出臺，本文僅選取2009年1月1日至2021年12月31日期間的文化旅游產業政策文本。

（二）研究內容及方法

1.文化旅游產業政策演進規律分析。政策文本研究可通過分析政策文獻的內容和屬性特征，揭示政策內在邏輯和演進規律。運用文本分析法，對政策進行發文主體分布分析、發文數量分布分析、文本詞頻分布分析，從而探尋政策演化特征。

2.文化旅游產業政策評估。在演進規律定性分析基礎上，采用PMC模型（Policy Modeling Consistency Index）進行定量評價，該模型最早由Ruiz Estrada提出，以世界萬物皆重要且存在相互關聯為原則，通過構建科學客觀的評價體系對政策進行評價。一方面，通過該模型得到的PMC指數與PMC可視化多維曲面圖，可評析政策總體和各項政策的優劣勢；另一方面，該模型現主要運用于科技產業政策、房地產政策、機器人產業政策等領域，近年也運用于文化產業政策或旅游產業政策的量化評價，盡管在文化旅游產業政策評價中運用還較少，但不缺乏適用性。

（三）研究數據來源與篩選

通過中國政府網、文化和旅游部官網、國家發展改革委員會官網、中國產業政策網、北大法寶等網站或數據庫，篩選嚴格遵循以下五個原則，最終收集整理68項文化旅游產業政策文本作為研究對象，時間范圍為2009年1月1日至2021年12月31日，相關明細如表1所示。篩選原則包括：1.根據本文對文化旅游產業政策的定義，檢索關鍵詞包括“文化旅游融合”“文化旅游”“文化旅游產業”“文化旅游行業”“文化與旅游”等。2.檢索要素包括頒發時間、發文機構、政策名稱、發文號等內容。3.政策文本文體范圍包括法律、規定、意見、通知、標準、辦法等，剔除開展活動通知、復函、名單類公告、批示等。4.政策文本內容必須與文化旅游產業密切相關，文本中必須同時包含文化領域和旅游領域政策的內容。5.政策文本中僅將文化旅游產業發展作為政策目標，而無實質性內容時予以剔除該文件。

三文化旅游產業政策演進規律

研究通過對文化旅游產業政策文本進行編碼、類目歸類等處理，試圖從發文主體分布、發文數量分布、文本詞頻分布等角度進行文本分析，揭示文化旅游產業政策演進特征及本質。

（一）發文主體分布

參考翟燕霞等紅色旅游政策發文主體網絡結構圖譜，根據聯合發文時所有發文機構為發文主體的統計原則，對文化旅游產業政策發文主體分布情況統計（見圖1）。參與文化旅游產業政策發文的部門共計24個，其中文化和旅游部發文數量較多，共計發文33項，占48.5%；國務院發文13項，占19.1%；國務院辦公廳發文10項，占14.7%。發文主體分布情況體現了當下“由于各地旅游文化資源不一，難以統籌等，我國文化旅游產業政策文件主要由原國家旅游局、原文化部、國務院以及新組建的文化旅游部制定”的現實背景，同時充分說明了在文化與旅游深度融合、文化旅游產業發展過程中，國家統籌及文化旅游部的主導作用與主體地位。

（二）發文數量分布

以重要政策文件的導向特征為依據，結合發文數量分布情況，將政策出臺期分為如下三階段（見圖2）。第一階段為探索階段的初始增長期（2009—2011年），2009年《關于促進文化與旅游結合發展的指導意見》提出“文化是旅游的靈魂，旅游是文化的重要載體”，推動了文化與旅游由各自發展轉為互融互促發展，同時，在機制建設方面更強調建立文化部門與旅游部門協作配合長效工作機制，推動了文化旅游產業發展相關政策制度的制定。該階段共出臺8項政策，年均發布數量近3項，增長呈波浪起伏態勢。第二階段為推動階段的穩步增長期（2012—2017年），2012年《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》指出加快發展文化產業的同時，積極鼓勵發展依托文化遺產的旅游產業，2016年《國家“十三五”旅游業發展規劃》提出深化旅游業高質量發展、文化旅游融合新發展，推動了文化與旅游由探索發展轉向穩步融合發展，職能部門由各自為政轉為協同聯合，推動了聯合發文數量的增長，該階段共出臺16項政策，年均發布數量近3項，增長呈穩步上升態勢。第三階段為提升階段的快速增長期（2018—2021年），2018年《關于促進全域旅游發展的指導意見》提出未來文化旅游產業發展應重點著眼于全域旅游，并進一步推進融合發展，創新產品供給，2018年《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》提出加大鄉村傳統文化資源的保護與開發利用，促進鄉村旅游可持續發展，進一步推動文化旅游產業“以文促旅，以旅彰文”深層次內涵的挖掘，該階段共出臺44項政策，年均發布數量超10項，并在2021年呈劇增趨勢。

（三）文本詞頻分布

將68項文化旅游產業政策文本導入Nvivo12.0軟件，進行文本挖掘與詞頻分析。通過政策文本呈現的內容來挖掘政策內核信息，通過政策主題詞的演變特征觀察政府導向的變化趨勢，并為下一步PMC模型指標體系的構建提供參考。具體步驟為：將政策文本導入軟件進行詞頻查詢、設置“具有最小長度”為 2、分組方式為“完全匹配”、停用詞為默認詞庫以及相關無效詞。最終得到68項政策文件的詞云圖（見圖3）、前30位高頻詞（見表2）以及各階段政策文件的詞頻（見圖2）。其中，探索階段的初始增長期前四位高頻詞為“發展、旅游、建設、加強”、推動階段的穩步增長期前四位高頻詞為“文化、發展、建設、產業”、提升階段的快速增長期前四位高頻詞為“文化、旅游、發展、服務”，三個階段中高頻詞均有“發展”，主體則呈現“旅游→文化→文化+旅游”的變化，這也反映了政策制定關注點及導向的變化趨勢。

四文化旅游產業政策量化評價

采用PMC模型進行政策量化評價，基本步驟包括變量識別與指標選取、PMC指數計算、投入產出表構建、PMC曲面繪制等。

（一）變量識別與指標選取

指標體系由10個一級變量和33個二級變量構成（見表3），其中一級指標主要參照已有政策評價研究中設置的指標，并結合政策主題詞頻總體情況，共設置“政策性質”“政策效力”“政策受體”“政策視角”“政策工具”等10個變量。二級指標主要根據政策主題詞頻分析結果，共設置33個變量。將政策主題詞分析結果應用于指標設置中，提高了PMC指數模型指標體系構建的合理性。

（二）PMC指數計算

根據文化旅游產業政策PMC指標體系及二級變量評價標準，采用文本挖掘法對相關變量進行量化評價。具體的變量取值公式如式（1）（2）所示，其中二級變量服從［0，1］分布。PMC指數計算步驟為，首先根據式（3）計算一級指標值，再根據式（4）將所評政策的各一級指標值加總，計算出 PMC 指數。

X～N［0，1］（1）

X={XR：［0～1］}（2）

Xt∑nj=1XtjT（Xtj），t=1，2，3，4，…10，∞（3）

其中，t 為一級變量；j 為二級變量。

PMC=X1∑5i=1X1j6+X2∑3j=1X2j3+X3∑5k=1X3j5+X4∑3l=1X4j3+X5∑5m=1X5j5

X6∑3n=1X6j3+X7∑4p=1X7j4+X8∑2q=1X8j2+X9∑3r=1X9j3+X10（4）

圖4PMC指數分布 根據計算結果整理得68項文化旅游產業政策的多投入-產出表（見表4），同時參照Estrada的政策評價等級劃分標準，［0，4.99］為不良級（N），［5，6.99］為可接受級（A），［7，8.99］為優秀級（G），［9，10］為完美級（P），最終確定68項文化旅游產業政策的PMC指數及等級，并對指數分布及等級占比情況統計。首先，按政策發文期，對PMC指數值分布情況進行統計，結果如圖4所示，所有政策PMC指數均大于2。其中，5.97＜PMC（初始增長期）＜8.27，集中在等級A與等級G，PMC最大值對應的政策為P1/P5/P8=8.27，PMC最小值對應的政策為P5=5.97；4.97＜PMC（穩步增長期）＜8.53，集中在等級N與等級G，PMC最大值對應的政策為P23=8.53，PMC最小值對應的政策為P24=4.97；4.03＜PMC（快速增長期）＜8.33，集中在等級N與等級G，PMC最大值對應的政策為P54=8.33，PMC最小值對應的政策為P33=4.03。其次，按政策評價等級劃分標準，對PMC指數等級占比進行統計，結果如圖5所示，［0，4.99］不良級（N）的政策數占11.8%，［5，6.99］可接受級（A）的政策數占33.8%，［7，8.99］優秀級（G）的政策數占54.4%。

（三）PMC曲面繪制與分析

PMC曲面圖有助于將文化旅游產業政策指數可視化，能更直觀展示評價結果，同時也能顯示被評價政策的優勢與劣勢。具體做法是將文化旅游產業政策PMC的指數一級變量得分轉化為三階方陣如式（5），而后通過MATLAB R軟件繪制各政策相對應的曲面圖。曲面圖的凹陷指數代表了待評價政策與完美政策之間的差異，可進行政策文本的PMC曲面自身分析或對比分析。

PMC曲面=X1X2X3

X4X5X6

X7X8X9（5）

根據PMC指數結果，本文選取P23/P24（穩步增長期PMC最大值/最小值），P54/P33（快速增長期PMC最大值/最小值）四項政策進行曲面分析（見圖6）。對四項政策的曲面進行對比，可更加直觀、清晰地看出不同政策的凹陷程度，及其反映出來的優劣勢，從而提出具體優化指標或優化路徑。

1.推動階段的穩步增長期

P23的PMC指數值為8.53，在穩步增長期排名首位，等級為優秀。10個一級變量中僅有政策受體（X3）低于均值，其他變量都高于或等于均值。P23具有“加強”“支持”等政策性質，兼具宏觀、中觀、微觀政策視角，涉及人才激勵、財稅激勵、審批激勵等激勵內容，政策涉及經濟、社會、政治、生態等領域，綜合運用了人才、資金、稅收、技術、土地等多項政策工具，政策綜合作用于經濟發展、產業融合、公共服務等。若要進行政策完善，可重點考慮優化 X3指標。

P24的PMC指數值為4.97，在穩步增長期排名末位，等級為不良級。P24僅有2項（剔除X10）指標高于或等于均值，且X8=0遠小于均值0.625，這可能是由該項政策的主題所造成的。

P24為世界文化遺產保護與展示工程文化旅游特色項目意見，未涉及試點示范工程、市場優化等政策內容。同時X6=0.33遠小于均值0.69，政策激勵在人才激勵、財稅激勵、審批激勵等方面未得到較好的體現。X9=0.33遠小于均值0.73，也說明政策未綜合作用于經濟發展、產業融合、公共服務等。這3項指標的不良表現直接拉低了P24的PMC指數值。P24的參考性改進路徑為X8-X9-X6-X1-X7-X4-X5。

2.提升階段的快速增長期

P54的PMC指數為8.33，在快速增長期排名首位，等級為優秀。10個一級變量中僅有政策受體（X3）低于均值，其他變量都高于或等于均值，P54具有“加強”“完善”等政策性質，兼具宏觀、中觀、微觀政策視角，涉及人才激勵、財稅激勵等激勵內容，政策涉及經濟、社會、生態等領域，綜合運用了人才、資金、稅收、技術、土地等多項政策工具，政策綜合作用于經濟發展、產業融合、公共服務等。若要進行政策完善，可重點考慮優化 X3指標。

P33的PMC指數為4.03，在快速增長期排名末位，等級為不良級。P24僅有2項（剔除X10）指標高于或等于均值，且X8/X9=0分別遠小于均值0.58/0.72，這可能是由該項政策的主題所造成的。P33為全國中醫藥文化宣傳教辦法與準則，未涉及試點示范工程、市場優化等政策內容。政策作用未明確涉及經濟發展、產業融合以及公共服務。同時X1=0.2遠小于均值0.84，政策未明確提出“加強”“支持”“推進/推動”等目的。這3項指標的不良表現直接拉低了P33的PMC 指數值。P33的參考性改進路徑為X9-X8-X1-X7-X5-X4-X6。

五結論與討論

本文選取2009—2021年頒布的68項文化旅游產業政策文本為研究對象，采用文本分析法進行政策演進規律分析，運用PMC模型進行政策量化評價。通過上述研究分析，主要得出如下結論，并基于現存政策制定的問題，提出中觀層政策優化構想。

（一）結論

1.文化旅游產業政策設計較合理

根據PMC指數等級占比情況，68項政策中有54.4%屬優秀級（G），這充分說明了政府對文化旅游產業政策頂層設計的重視，結合PMC指數計算結果，其重視主要表現為，從“加強”“完善”等政策性質，中長期長遠效力規劃、宏觀戰略方向與中微觀具體措施的政策視角，“人才、資金、稅收、技術、土地”等政策工具，“人才、財稅、審批”等激勵手段，試點示范工程、市場優化等各維度，對政策進行了合理設計。政策設計的合理性將全面推動文化旅游產業的融合與發展，提高公共服務的質量，促進政治、經濟、社會、生態的可持續發展。

2.文化旅游產業政策尚存較大提升空間

根據各項文化旅游產業政策PMC指數結果，在文化旅游產業政策制定中，仍存在亟待改進的問題：一是政策受體較窄。68項政策中僅有2項政策（ P1、P6） 涉及較多的受體，其他政策僅從某一受體角度制定政策，而當各項政策之間存在零關聯或較小關聯時，政策體系的完整性將會降低。二是政策工具運用存在結構性失衡。68項政策主要集中使用了人才、技術、土地政策工具，且占1/3的政策僅使用其中兩項政策工具；資金、稅收工具使用明顯不足。三是政策激勵存在不足。68項政策主要運用人才、審批激勵措施，且達1/2的政策僅運用了其中一種激勵措施；較少運用財稅激勵措施。四是市場優化的內容體現不足。文化旅游產業的高質量發展離不開其市場的推動，然而超1/2的政策未體現市場優化的內容。

（二）討論

盡管關于文化旅游產業政策的設計較合理，但在政策受體、政策工具、政策激勵、市場優化等方面仍需進一步優化。基于以上維度，結合波特鉆石模型，以產業政策設計為核心，構建文化旅游產業政策優化框架（見圖7），并從中觀層面對政策的優化設計進行相關討論。產業政策設計應包括產業政策主體設計，以及支持性關鍵要素的政策設計。通過產業政策主體設計，充分帶動鉆石體系的所有關鍵要素，最終推動產業競爭優勢的形成和發展。而政策優化框架則基于政策設計合理規避現存問題，如政策工具結構性失衡問題，應注重人才政策、技術政策、土地政策、資金政策、稅收政策等生產要素政策的制定，同時加強各政策工具的綜合運用，進一步完善政策內容；政策受體窄問題，應注重國家與區域性政策、企業組織政策、關聯性產業政策等的制定，兼顧多方受體，加強多元主體參與，充分發揮整體效應；政策激勵不足及市場優化內容體現不足問題，應注重人才激勵政策、財稅激勵政策、審批激勵政策等需求條件政策的制定，采用多樣化激勵措施，提高激勵有效性，同時加強市場優化內容的體現，營造良好市場環境，促進文化旅游產業高質量發展。

Quantitative Evaluation of Cultural and Tourism Industry Policies

Based on Policy Samples from 2009 to 2021

WANG Ke-ling， DUAN Ling

Abstract： Industrial policy plays a crucial role in the high-quality and sustainable development of industries， and policy evaluation is a measure of the effectiveness of policy formulation or implementation， and also is an important basis for the policy supply side （government） to formulate and optimize policies， and also an effective reference for the policy demand side （enterprise） to formulate development plans. This paper tries to take 68 cultural tourism industry policy texts from 2009 to 2021 as the research object to conduct qualitative and quantitative analysis of texts， and use PMC model to conduct quantitative evaluation of policies. The results show that， firstly， the distribution of policy issuers reflects the leading role and status of the national overall planning and the Ministry of Culture and Tourism， and the number of policy issue can be divided into three stages： exploratory growth stage， steady growth stage and rapid growth stage. The high-frequency words in policy texts show a change of “tourism→culture→culture+tourism”. Secondly， the policy design of cultural tourism industry is reasonable， which fully shows that the government attaches great importance to the top-level design of cultural tourism industry policy. Finally， there is still much room for improvement in the policies of cultural tourism industry， mainly reflected in narrow policy receptors， structural imbalance in the use of policy tools， insufficient policy incentives， and insufficient content of market optimization and so on. Based on the above， this paper puts forward a policy optimization concept with industrial policy design as the core in order to reasonably avoid the problems existing in the policy system of cultural tourism industry.

Keywords： cultural and tourism industry policy; quantitative evaluation; PMC;the policy optimization

【責任編輯：龔桂明林舒琪】