預算績效管理發展路徑剖析

趙紅梅

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2023．24．020

【摘要】預算績效管理是國家財政管理的重要手段， 全面實施預算績效管理對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。現階段， 我國預算績效管理雖取得了一定成果， 但在預算周期拓展、 預算編制和執行、 績效評價及結果應用等環節還存在政策與實際脫節、 措施無法有效落地等亟待解決的問題。基于此， 本文通過查閱文獻、 調查分析以及實證研究， 梳理我國預算績效管理發展的歷史和現狀， 立足于已取得的成果， 聚焦當前面臨的挑戰與不足， 在績效目標管理、 反饋問責機制完善、 管理隊伍建設以及大數據技術應用等方面提出具體做法， 以期在實踐層面為預算績效管理發展提供參考。

【關鍵詞】預算績效；績效管理；一體化；提質增效

【中圖分類號】F272? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）24-0140-6

一、 引言

“財政是庶政之母， 預算乃邦國之本”。財政隨國家產生而產生， 是國家行使職能的基石， 而預算是財政管理的重要手段。從“守夜人”政府， 到宏觀調控政府， 再到服務型現代政府， 政府職能的轉變， 要求建立與其相適應的現代財政制度（孫懿，2021）， 而預算管理是現代財政制度的重要組成部分， 隨著政府職能的轉變而不斷加強并隨之變革。

從黨的十六大（2002年）到黨的二十大（2022年）， 20多年間歷屆大會報告在體制機制改革方面做出了重要部署， 從要求“轉變政府職能， 改進管理方式， 形成行為規范、 運轉協調、 公正透明、 廉潔高效的行政管理體制”到要求“加快行政管理體制改革， 建設服務型政府”再到要求“創新行政管理方式， 提高政府公信力和執行力， 推進政府績效管理”。隨著政府職能的轉變， 預算管理也在不斷加強和變革， 從“深化預算制度改革， 強化預算管理和監督”到“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”再到“加快建立現代財政制度， 建立全面規范透明、 標準科學、 約束有力的預算制度， 全面實施績效管理”“健全現代預算制度”， 這些重要部署和要求為預算績效管理改革的不斷深入奠定了政策理論基礎。

經過20多年的不斷探索和改革， 我國預算績效管理取得了一定的成果， 但在預算周期拓展、 預算編制和執行、 績效評價及結果應用等環節還存在政策與實際脫節等問題。國家和地方出臺了理論上較完善的政策， 但在實施過程中一些政策卻無法發揮其應有的作用。如何貫徹落實相關政策， 讓好的政策落地見效是當前預算績效管理過程中亟待解決的問題， 因此， 明白“為什么做， 做什么”還不夠， 還要不斷探索研究“怎么做”， “怎么做”對預算績效管理具有十分重要的實踐意義。基于對預算績效管理發展歷史和現狀的梳理， 結合預算績效管理中存在的實際問題， 本文研究提出在績效目標管理、 反饋問責機制完善、 管理隊伍建設以及大數據技術應用等方面的“怎么做”， 以期為預算績效管理實踐提供參考， 實現管理的提質增效。

二、 我國預算績效管理的發展歷程

我國在20世紀90年代后期引入績效理念， 借鑒國外學者豐富的理論研究和發達市場經濟國家成功的實踐經驗， 將績效理念和管理方法引入我國預算管理中（茍燕楠和季金城，2019）， 在理論研究和實踐探索中， 逐步建立符合我國國情、 具有中國特色的預算績效管理模式。我國的預算績效管理改革是一個逐步深化的過程， 縱觀歷史， 其發展歷程可以分為三個階段：

1. 預算績效評價階段（20世紀90年代后期 ～ 2010年）。我國預算績效管理工作是從支出績效評價工作開始的， 2001年財政部印發《中央部門項目支出預算管理試行辦法》（財預〔2001〕331號）， 其中第二十一條、 第二十二條提出“對年度預算安排的項目實施績效考評制度……”“……要將項目完成情況和績效考評結果……作為……參考依據”， 初步明確了預算績效評價的對象和評價結果的應用。財政部2002年財政課題“建立財政支出后評價方法體系研究”， 選擇湖北、 湖南、 河北、 河南、 廣東等省十幾個財政支出項目進行了財政支出績效評價試點工作， 開展相關探索研究并取得良好成果。黨的十六屆三中全會（2003年）對我國經濟發展中的若干重大問題進行了討論， 做出“建立預算績效評價體系”的決定。為貫徹落實該精神， 規范和加強預算管理， 財政部教科文及經濟建設等部門先后出臺了績效考評（評價）管理辦法或指導意見， 在中央多個部門試點開展績效考評（評價）工作， 預算績效理念逐步樹立。黨的十七屆二中全會（2008年）對深化行政管理體制改革問題進行了討論， 提出“推行政府績效管理和行政問責制度”， 黨的十七屆五中全會（2010年）通過了“十二五”規劃， 提出要“完善政府績效評估制度”， 預算績效評價工作開始規范發展。在這一階段， 主要是對資金使用效果評價的研究和探索。隨著預算改革的不斷深入， 支出預算管理辦法、 績效考評（評價）管理辦法經過多次修訂和完善， 不斷強調強化支出責任， 在理論研究和實踐探索中逐步建立科學的財政支出績效評價體系， 為進一步深化預算績效管理改革提供借鑒和思路。

2. 全過程預算績效管理階段（2011 ～ 2016年）。2011年3月， 為深化政府績效管理工作， 國務院批準成立由監察部組織的部際聯席會議， 選擇包括財政部在內的6個部門和8個地方政府展開績效管理試點工作。2011年4月， 第一次全國預算績效管理工作會議在廣州召開， 會議確定全面推進預算績效管理工作的目標是“建立覆蓋所有財政性資金， 貫穿預算編制、 執行、 監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系”， 確定了我國已進入全過程預算績效管理階段（朱安明，2011）。隨后， 財政部根據管理的實際需要， 先后制定了一系列文件， 包括績效評價管理辦法、 評價方案以及考核激勵辦法， 預算績效管理指導意見、 考核辦法以及工作規劃， 共性指標體系框架以及績效目標管理等文件， 推動指導預算績效管理工作。預算績效管理工作從中央到地方、 從試點到推廣全面展開， 作為政府績效管理重要的組成部分， 預算績效管理在財政領域發揮著至關重要的作用。在這一階段， 預算績效管理改革穩步推進， 貫穿預算管理全過程的制度建設、 措施頒布和理念確立， 為全面實施預算績效管理奠定了良好的發展基礎。

3. 預算績效管理全面推進階段（2017年至今）。2017年黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”， 將對績效管理的認識提升到一個嶄新的高度。2018年9月， 為貫徹落實黨的十九大精神， 中共中央、 國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（簡稱“2018年《意見》”）發布， 為優化財政資產資源配置， 增強政府公信力和執行力， 提出要加快建成全方位、 全過程、 全覆蓋的預算績效管理體系， 這是黨中央、 國務院為深化預算改革做出的頂層設計和重大部署， 為全面實施預算績效管理指明了方向、 規劃了路線、 明確了做法。根據管理的實際需要， 財政部先后制定和完善了一系列辦法文件， 包括國有資本和社保基金預算管理辦法、 預算執行考核辦法、 預算績效運行監控辦法、 績效評價辦法、 績效目標和指標指引等文件， 保障預算績效管理多維度全面開展。

2021年3月， 為進一步規范預算管理， 國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（簡稱“2021年《意見》”）發布， 肯定了預算改革取得的成效， 也深刻剖析了所面臨的歷史挑戰， 明確要求“推動預算績效管理提質增效”， 重點關注國家重大決策部署落實情況， 加強政策評估， 強調重點領域預算績效管理， 強化特定項目全過程績效管理， 提升資源資產效能， 擴大績效評價結果應用范圍， 提升績效信息公開質量和透明度等。2023年6月《國務院關于2022年中央決算的報告》提出要“進一步強化預算績效管理”。在這一階段， 政策措施不斷完善， 機制體制不斷創新， 預算績效管理從全面實施開始邁向提質增效階段。

三、 預算績效管理改革取得的成效

經過20多年的不斷探索和改革， 我國的預算管理方式不斷創新、 預算管理水平不斷提高， 從全方位、 全過程、 全覆蓋等多個維度全面開展預算績效管理， 已基本建成適合我國國情的預算績效管理體系。

1. 制度建設， 鞏固了預算績效管理的法理基礎。? 預算管理必須科學化、 法治化。作為經濟憲法的《預算法》是財政領域的基本法律制度， 于1994年發布， 1995年1月1日正式實施。按照國家治理體系和治理能力現代化的要求， 2014年完成第一次修訂， 修訂后的《預算法》提出全口徑預算管理； 預算審核重點由收支平衡轉向支出預算和政策， 建立跨年度預算平衡機制， 避免收“過頭稅”等， 增強“逆周期”調控政策效果； 規范轉移支付， 有利于地方統籌安排預算； 首次對“預算公開”做出全面規定， 從源頭上預防和治理腐敗； 強調各級預算支出要按功能分類和經濟分類分別編制預算， 這樣更有利于全面理解“錢用在了哪里”； 為地方債套上“緊箍咒”， 防范債務風險； “勤儉節約”入法， 加大違法違紀責任追究力度。2014年修訂的《預算法》在預算范圍及收支管理等方面實現較大突破， 為財稅改革的進一步深化指明了方向和途徑。

《預算法實施條例》于1995年發布， 在深化分稅制改革， 規范和加強預算管理、 編制和執行等方面發揮了重要作用。根據新修訂的《預算法》和黨的十九大有關精神， 2020年完成了《預算法實施條例》修訂， 于2020年10月正式實施。新《預算法實施條例》將國務院深化預算管理制度改革的有關規定法治化， 體現深化財稅體制改革的成果， 細化明確《預算法》的相關規定， 對預算收支范圍、 轉移支付、 地方債等事項作出相應規定， 提供了實際工作中的預算管理依據。新《預算法實施條例》明確績效管理職責， 強化績效結果應用， 規定在預算執行環節， 各級政府財政部門有權對本級各部門（單位）的預算管理工作進行監督， 對預算資金績效進行監控和評價， 充分利用各部門（單位）預算執行情況和績效評價結果改進預算管理。這些條例細化了《預算法》， 保證了《預算法》的實施。

新《預算法》及《預算法實施條例》作為“上位法”， 將預算改革成果法規化， 鞏固了我國預算績效管理的法理基礎。

2. 兩份《意見》的發布， 明確了預算績效管理的改革方向。中共中央、 國務院發布2018年《意見》， 作出了預算改革的頂層設計和重大部署， 明確應當全面實施預算績效管理， 加快建成多維度預算績效管理體系， 意味著預算績效管理進入一個嶄新時代。強調在預算編制、 執行、 決策等重要環節突出績效導向， 強化預算績效監控、 評價以及結果應用等， 覆蓋所有財政資金， 實現全過程跟蹤問效， 推動預算績效管理的縱深發展。

隨后， 國務院發布2021年《意見》， 明確要求“推動預算績效管理提質增效”， 提出若干條具體措施落地落實預算管理改革， 嚴格預算編制， 強化預算執行， 增強預算約束力， 深化績效管理， 推動預算績效管理的提質增效， 更好地發揮財政在國家治理中的作用， 為經濟高質量發展提供動力和保障。

兩份《意見》是預算績效管理改革的航標燈， 為改革指明了方向， 開啟了預算績效管理的新時代。

3. 政策落實， 完善了預算績效管理基礎支撐體系。為落實預算改革措施， 全面推進預算績效管理， 中央到地方從制度建設、 智庫建設、 系統建設、 隊伍建設和技術支撐等諸多方面出臺了若干政策措施， 健全完善預算績效管理基礎支撐體系。制度建設方面， 中央和地方先后發布了多項全方位、 全過程、 全覆蓋、 多維度的制度文件， 確保預算績效管理工作有序開展； 智庫建設方面， 建立和持續完善共性績效指標庫， 積極探索構建個性績效指標庫， 逐步建成動態績效指標體系， 確保績效評價工作精準開展； 系統建設方面， 持續推行預算管理一體化建設， 利用大數據技術， 促進預算系統與資產系統、 績效系統、 決算系統、 政府采購系統等數據互聯互通， 確保預算管理相關數據有效共享； 隊伍建設方面， 積極引導和規范第三方機構參與預算績效管理， 不斷壯大專業隊伍。各項政策的落地為全面實施預算績效管理提供了完備的基礎條件。

四、 預算績效管理面臨的挑戰

現階段績效管理理念正日益深入人心， 績效管理方法正被廣泛應用于實踐。相關制度建設日趨完善， 預算管理一體化正在有序推進。第三方機構積極參與預算績效管理， 大數據技術應用范圍也越來越廣， 已基本建成多維度績效管理體系。預算績效管理的“硬件設施”越來越完善， 但預算績效管理的“軟件系統”還需要進一步升級， 一些政策的全面落地見效和有效銜接還需進一步加強。當前階段要深刻認識到， 全面實施預算績效管理不是一蹴而就的， 它是一項長期的系統性工程， 在看到預算績效管理取得成效的同時， 也不能忽視預算績效管理面臨的不足和挑戰。

1. 預算周期層面： 中期財政規劃未能充分發揮預算管理作用。中期財政規劃是中期預算的過渡形態， 統籌當前和長遠。實行中期財政規劃管理， 是我國深化預算改革的一項重要舉措。通過對財政政策的深入研究和科學測算， 合理籌劃未來一段時間的財政收支， 提高預算安排的前瞻性、 有效性和可持續性， 強化財政規劃對年度預算的約束性， 促進經濟社會健康發展。2015年1月， 為改進預算管理和控制， 國務院頒布《關于實行中期財政規劃管理的意見》， 從指導思想和基本原則、 內容、 程序以及實施等方面都做出了規定， 但在實施過程中還存在一些問題： 一是我國的中期財政規劃以三年為周期向前滾動延伸， 年度預算周期為一年， 而國民經濟和社會發展規劃周期為五年， 中期財政規劃存在與年度預算脫節， 與國民經濟和社會發展規劃銜接不暢、 不相匹配的問題， 削弱了中期財政規劃的作用； 二是現階段經濟形勢多變， 對宏觀經濟的預測能力偏弱， 再加上三年滾動安排的中期財政規劃作用不一樣， 第一年規劃發揮約束性作用， 與當年的年度預算作用相當， 后兩年規劃發揮指引性作用， 法律約束性不強， 編制意義形式大于實質， 所以中期財政規劃對預算的約束和指導作用以及對跨年度預算的統籌作用均有限（馬蔡琛，2020；馬蔡琛和桂梓椋，2021）。

2. 預算編制層面： 績效目標未能充分體現資金使用的預期效果。績效目標反映資金使用的預期效果， 是預算績效管理的基礎和起點以及資金績效評價標準。績效目標和指標設置科學、 規范與否， 績效指標值合理與否， 直接影響預算績效管理工作的質量和效果。為提升績效目標編制質量， 2021年8月， 財政部制定了《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》， 文件對績效目標的概念進行了界定， 對績效指標的設置思路和設置原則以及具體編制類型和要求都做了詳盡的指引， 但是在實際編制過程中， 還存在一些問題： 一是績效目標設置不夠合理， 與預算安排脫節。在我國績效目標申報的過程中， 隨著項目庫管理的不斷深入， 績效目標的申報覆蓋面越來越廣。但是， 由于績效目標涉及的行業領域廣泛、 專業性較強， 在績效目標填報和審批過程中， 對預算資金投入的可行性、 必要性論證得不夠充分， 對可能取得的產出與效益預測得不夠科學， 導致績效目標設置過于簡單， 不夠專業、 全面和完整， 邏輯性不強， 且績效目標和預算安排連接不緊密， 容易出現目標與資金不匹配情況。二是績效指標與績效目標脫節。對績效目標和績效指標的關系認識不清， 設置指標時猶如“盲人摸象”， 分解細化的績效指標不能反映績效目標， 邏輯不對應， 指標解釋混亂， 出現操縱績效指標值的情況。績效目標是預算資金使用部門（單位）的具體工作內容以及考核評價獎勵處罰的依據， 上述因素導致績效目標不能完全體現資金使用的預期效果， 不能完全反映績效管理的評價標準， 不能充分發揮其前置作用和約束作用（肖文鋒等，2023）。

3. 預算執行層面： 績效監控未能充分反饋績效目標實現程度。預算績效運行監控是個動態糾偏過程， 在預算執行過程中， 對預算資金執行進度和績效目標實現程度進行追蹤、 督促和管理， 即對支出和績效實行“雙監控”， 以便及時發現問題并采取措施加以修正。2019年7月， 財政部發布《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》， 對相關方監控職責分工、 監控范圍和內容、 監控方式和流程、 監控結果應用作出規定， 但在實際執行時存在一些問題： 一是重支出、 輕績效的思想存在， 從而更關注預算資金的支出進度， 而忽略績效目標的完成情況， 認為錢花完就完成任務了， 未能及時了解項目實施情況和績效目標完成情況， 未能及時實施糾偏措施， 最終導致績效目標未能如期完成； 二是績效運行監控機制不夠完善， 對績效目標的實時完成程度、 目標實現趨勢等缺乏科學有效的監管路徑和衡量方法， 大大影響預算績效監控的效果。

4. 績效評價層面： 第三方機構的獨立性未能充分保證。第三方機構作為獨立的專業機構， 已廣泛參與預算績效管理的多個環節， 是對現有預算績效管理力量的重要補充。2021 年1月， 財政部發布《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》， 提出應“堅持權責清晰、 主體分離”， 同時“禁止預算部門或單位委托第三方機構對自身績效管理工作開展評價， 對于……事項， 原則上不得委托第三方機構開展， 確需第三方機構協助的……僅限于協助委托方完成部分事務性工作”， 明確各方權責， 執行回避制度， 確保主體分離。2021 年4月， 財政部發布《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》， 明確了第三方機構的業務范圍等。一方面第三方機構可以接受財政部門委托， 對預算資金使用情況進行績效評價， 預算部門（單位）作為被評價方； 另一方面第三方機構可以接受預算部門（單位）的委托， 協助預算部門（單位）完成部分事務性工作， 此時預算部門（單位）作為委托方。預算部門（單位）身份的這種可轉變性， 會影響第三方機構的獨立性， 第三方機構為了獲得預算部門（單位）的委托， 在對預算部門（單位）進行評價的過程中， 可能會作出對預算部門（單位）有利的評價或解釋， 再加上第三方機構業務水平良莠不齊、 缺乏統一監管規范等， 一定程度上影響了預算績效評價的工作質量。

5. 評價結果應用層面： 激勵與問責機制有待完善。? 績效評價結果應用是否得當， 決定著預算績效管理質量的高低。根據績效評價結果開展的事后獎懲激勵和追蹤問責， 是構建事前、 事中、 事后績效管理閉環系統中不可缺少的重要環節。

加強績效評價結果應用， 分析結果產生的原因， 作為預算決策和財政政策調整的重要考量因素， 能夠起到合理配置資源， 提高財政資金使用效率的作用。現階段， 我國預算相關的正向激勵與懲處問責機制還不完善， 績效評價結果在預算編制過程中并未受到應有的重視， 預算決策、 財政政策調整實施等與預算績效評價結果關聯性不強， 削弱了預算績效管理的作用； 在績效報告公開信息中， 大多只有評價過程和評價結果， 對績效評價結果的獎懲激勵不透明， 削弱了各預算部門（單位）加強預算績效管理的積極性（付妍雯和王思琪，2021；馬海濤和孫欣，2020）。

6. 基礎支撐體系層面： 大數據技術應用水平有待提高。依托大數據技術實施預算管理一體化， 推進數字財政， 建設信息平臺， 打破“數據孤島”， 提高預算的客觀性與準確性， 是深化預算管理制度改革的重要支撐。截至目前， 縣級及以上行政區劃和預算單位， 基本實現預算管理一體化， 將預算編制、 批復、 調整、 執行， 會計核算、 決算等業務環節進行整合規范。財政部2023年3月印發《預算管理一體化規范（2.0版）》（財辦〔2023〕12號）， 拓展了預算管理一體化的業務范圍， 涵蓋預算管理全流程各環節， 將預算數據、 決算數據、 績效數據、 資產數據、 政府債務數據等業務數據納入一體化管理平臺。在規范實施過程中， 雖然多項業務已納入一體化平臺， 但是由于大數據技術應用廣度和深度不足， 要實現真正的大數據技術管理還任重道遠： 一是對大數據技術的發展趨勢認識不到位， 被動適應現代信息化發展， 缺乏主動利用大數據技術進行預算績效管理的意識； 二是由于不同職能部門的數據管理、 規則及格式等不同， 整合利用存在很大的困難， 深度應用不夠， 再加上大數據技術復合型人才短缺， “信息孤島”“信息煙囪”現象仍然存在（李淑芳和葉劍鋒，2018）。

五、 預算績效管理發展路徑選擇

在梳理我國預算績效管理發展歷史和現狀的基礎上， 通過查閱文獻、 調查分析以及實證研究， 結合管理工作中的實際問題， 本文在實踐層面上就預算績效管理發展路徑提出以下幾點建議：

1. 加強源頭把控， 提升績效目標編制質量， 發揮中期財政規劃作用。在編制績效目標時， 確定績效目標、 分解細化指標和設置指標值是三個不可缺少的步驟， 加強績效目標管理， 使預算編制更具有針對性， 增強預算部門（單位）績效觀念和責任意識， 有利于財政部門優化支出結構。將預算績效管理的內容延伸至資源配置層面， 奠定預算“短期—中期—實施周期”的約束基礎， 形成績效目標“設立→監控→評價”的良性循環， 進一步推動預算績效管理的提質增效。

第一， 合力研究， 提高預算精準度。通過多部門（包括財政部門及其他相關部門）合力研究經濟形勢、 重點任務以及發展趨勢， 提高宏觀經濟的預測能力， 科學合理地確定績效目標和相應的資源配置。

第二， 以績效目標為紐帶關聯長短期規劃。通過對項目或財政政策年度績效目標、 中期財政規劃目標以及實施周期績效目標的設置， 將季度、 年度預算以及中長期規劃的工作進度及預算安排進行有效銜接， 拓展預算周期， 實現政策的連貫性和跨年度預算平衡， 有效限制短期經濟行為， 發揮中期財政規劃的前瞻性和約束性作用。

第三， 提高相關人員的編制水平。通過加強業務培訓， 厘清績效目標和績效指標之間的關系， 分解細化指標， 體現主要產出和核心效果， 細化量化指標， 提高預算編制的精細度和科學性。

2. 強化結果應用， 完善反饋問責激勵機制， 提高結果應用效能。預算與績效之間存在著復雜的關系， 績效不佳可能是因為經費不足或者項目本身過于復雜， 而不是因為項目設計不合理、 管理不善或者決策失誤， 所以必須探究績效不佳的原因， 從經費保障、 制度保障、 人員保障、 硬件條件保障等多方面分析原因。如果是因為經費保障不足， 就要采取增加預算資金的措施， 如果是其他原因， 也要有相應的措施應對。總之， 不能將績效評價結果與預算安排做絕對的關聯， 必須深入探究績效不達預期的原因， 提高評價結果應用的站位， 依托結果反饋、 問責和激勵等制度的設計和落地實施， 實現結果應用的提質增效。

第一， 完善動態反饋制度， 包括事中績效監控結果反饋和事后績效評價結果反饋。通過將監控（評價）結果反饋給被評價部門（單位）， 分析績效監控（評價）結果不達預期的深層次原因， 找出預算績效管理中的薄弱環節， 督促預算部門（單位）“對癥下藥”采取糾偏措施； 反饋給社會公眾， 提升公眾預算管理參與感， 強化公眾監督； 反饋給財政部門， 作為預算資源分配的重要依據， 實現預算與績效的有效銜接， 提高財政資源配置的總體效率。

第二， 完善問責機制。預算績效管理引入行政問責， 將預算績效評價結果與部門（單位）考核、 負責人考核、 領導離任審計以及預算資金調整掛鉤， 讓部門（單位）和關鍵管理者真正地對預算績效評價結果承擔實質性責任， 提升結果應用的嚴肅性和權威性。

第三， 完善激勵機制。引入競爭性分配方式， 約束并激勵部門（單位）多做事， 充分調動部門（單位）開展預算績效管理工作的積極性和主動性， 提高資金的使用效益。

3. 加強隊伍建設， 建立專家庫和第三方機構庫， 發揮團隊管理優勢。預算績效管理是一項專業性較強的工作， 財政支出范圍廣、 覆蓋面大， 支出政策類型多且背景復雜， 參加預算績效管理的人員不但要了解財政管理相關法規政策規定及其發布背景， 有一定的財政管理經驗， 還要對財政支出項目所在的行業有深入的了解， 包括項目特性和行業發展趨勢等。所以， 預算績效管理工作應該是由團隊來完成的。團隊成員因項目而異， 尤其在資金配置、 績效評價和結果應用環節必須要有行業專家參與， 專業性的意見至關重要。要創新團隊組成方式， 團隊政策水平和專業水平高， 可以有效地推動預算績效管理工作的提質增效。

第一， 探索績效評價團隊組建機制。在財政部門主導下， 整合多方力量， 如第三方機構、 行業專家等， 集各方優勢， 共同開展預算績效管理工作。預算績效管理團隊負責人應為財政部門人員， 在充分了解財政政策法規及其背景的情況下， 主導預算績效管理工作。第三方機構作為重要補充力量， 深度參與預算績效評價工作。行業專家作為不可替代的力量， 提供專業方面的評價以及預算資源配置方面的意見。

第二， 加強智庫管理， 建立行業專家庫。對于財政支出涉及的行業， 財政部門向社會公開征集行業專家入庫， 加強行業專家力量儲備。行業專家作為預算績效評審專家， 在預算績效管理中應對項目績效情況和預算安排提供專業評價和建議。

第三， 加強第三方機構管理。一是建立第三方機構庫， 明確第三方機構的“準入標準”和“退出機制”， 每年或者定期從第三方機構庫按照一定規則選擇一定數量的第三方機構參與績效評價工作， 防范不合格第三方機構執業并起到定期“輪崗”作用； 二是將第三方機構的績效評價業務與事務性業務相分離， 第三方機構在參與績效評價工作的同時不能開展事務性業務， 保證第三方機構的獨立性； 三是明確第三方機構的權利和責任， 設立“主評人”， 壓實責任； 四是績效評價工作應在財政部門主導下開展， 行業專家由財政部門通過一定規則從專家庫抽選， 不能由第三方機構選取， 防范變相外包行為發生。

4. 強化技術支撐， 提升大數技術應用水平， 優化預算管理流程。應用大數據技術的戰略意義不在于掌握龐大的數據， 而在于對龐大的數據進行專業化處理。預算管理一體化實施三年來， 一體化平臺匯集了大量不同系統的數據， 包含預算、 決算、 績效、 資產、 政府債務等相關數據信息， 依托大數據技術對這些數據進行有效分析和挖掘， 形成有用的信息， 應用到預算績效管理中， 使大數據技術在預算績效管理中真正發揮技術支撐作用， 創新預算績效管理模式和實現流程優化， 充分發揮信息優勢， 促進預算績效管理的提質增效。

第一， 預算周期拓展方面， 利用大數據分類挖掘等技術， 對各類經濟數據、 政策運行情況進行綜合分析， 對中長期經濟形勢和政策持續運行情況進行預測， 有利于預算決策形成， 發揮中期財政規劃作用， 實現預算跨年度統籌和平衡。

第二， 績效目標審核方面， 利用大數據分析及挖掘技術， 通過對同一預算歷年績效目標申報材料、 績效指標值、 時間趨勢、 預算資金額度以及物價等其他相關影響因素進行專業化分析與挖掘， 預測績效目標、 指標值以及預算資金額度的變化趨勢， 形成相對科學的評價標準， 提高績效目標審核的科學性。

第三， 預算績效監控與預警方面， 利用大數據識別與比對技術， 通過收集預算績效運行過程中各時間節點的績效標準， 形成標準數據庫， 通過自動采集或人工錄入形成監控運行實時數據庫， 將實時數據庫與標準數據庫進行比照和差異檢測， 可以有效識別績效目標完成程度和異常數據， 有利于及時發現問題并采取應對措施， 實現預算績效運行的在線監控與預警反饋。

第四， 績效評價方面， 利用大數據技術， 通過收集相關的行業標準、 歷史標準、 時間趨勢以及影響因素等信息， 建立數據模型， 創新績效評估評價方法， 對預算執行進度、 績效目標完成情況以及影響績效的因素等進行全面分析， 有效提高預算績效評價的全面性和精準性。

第五， 數據安全方面， 相比于傳統數據， 大數據在帶來更多數據價值的同時， 也帶來了更高的數據泄露風險， 大數據技術自身的局限性、 預算管理一體化平臺技術人員的高流動性等都是潛在的風險因素。要堅持數據安全與發展并重， 一方面要完善數據安全保護技術， 防范外部入侵； 另一方面要健全數據管理制度， 促進相關各方安全使用數據。

【 主 要 參 考 文 獻 】

付妍雯，王思琪．完善我國地方政府預算績效管理激勵約束機制的思考［ J］．財政監督，2021（7）：53 ～ 59．

茍燕楠，季金城．當代中國預算績效管理：理論發展與實踐探索［ J］．求索，2019（4）：174 ～ 181．

李淑芳，葉劍鋒．基于大數據的公共預算績效管理模式創新［ J］．地方財政研究，2018（12）：4 ～ 11．

馬蔡琛．2020后的預算績效管理改革前瞻［ J］．人民論壇·學術前沿，2020（14）：38 ～ 44．

馬蔡琛，桂梓椋．“十四五”時期中國預算績效管理改革的路徑選擇［ J］．學習與探索，2021（4）：104 ～ 110．

馬海濤，孫欣．預算績效評價結果應用研究［ J］．中央財經大學學報，2020（2）：3 ～ 17．

孫懿．我國地方預算績效管理改革：基于引入第三方評價視角［M］．北京：中國財政經濟出版社，2021．

肖文鋒，萬莉，李紅巖．高質量發展導向的預算績效目標管理問題研究［ J］．會計之友，2023（9）：90 ～ 95．

朱安明．財政部全面推進預算績效管理［N］．中國財經報，2011-04-25．

（責任編輯·校對： 黃艷晶? 許春玲）

【作者單位】 廣東省科學院， 廣州 510070