城市統籌劃定更新單元、雙重分類推進實施

宋密 王志偉 袁媛

摘要：城市尤其是大城市和超大特大城市，面臨更新改造的區域極為廣泛，如何識別優先的更新區域并有計劃地推進實施，是城市更新工作面臨的重大問題。按照更新單元分類劃定和單元內項目分類制定的“雙重分類”的推進更新，以安徽省阜陽市為例，提出以城市體檢中反映中、差的空間落位指標為基礎，構建評判“城市病”嚴重度的指標體系，并結合城市戰略發展、人口密度、土地價值等修正因子綜合判定城市更新區域優先級，從而分類劃定更新單元；單元劃定后對項目推進提出問題改善型、品質提升型、特色引導型的分類思路，優先實施問題改善型項目，通過雙重分類的推進思路明確城市近期更新范圍和時序。最后對阜陽市更新單元的分類劃定與實施進行反思，以期對其他城市的更新工作提供參考借鑒。

關鍵詞：更新單元；劃定；分類；實施

文章編號 1673-8985（2023）05-0052-05 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

根據第七次全國人口普查結果，截至2020年末，我國常住人口城鎮化率達到63.89%。根據城市發展一般規律，我國城市發展已逐步從“大規模增量建設”邁入“存量提質改造和增量結構調整并重”階段，城市單一的增量模式已經無法滿足現今社會發展的需求[1]。隨著城鎮化進程的不斷推進，越來越多的城市將面臨空間資源硬性約束的困境。目前，許多城市普遍存在交通擁擠、空氣污染、住房緊張、城市內澇、水環境污染等問題，城市更新是解決各類“城市病”的有效途徑。但當前許多城市的更新以單個項目推進為主，多關注拆除重建、功能置換等能產生較多經濟效益的更新項目，對整體城市再開發關注不足，城市整體更新效果不佳，亟需劃定更新單元（片區）統籌推進城市更新。為此，安徽省人民政府辦公廳于2021年印發《關于實施城市更新行動推動城市高質量發展實施方案的通知》，提出城市更新十大工程①，并要求全省開展城市更新工作時要以單元系統化推進。根據文件要求，安徽省大多城市在更新總體方案的頂層設計（更新專項規劃）中明確了更新單元，但更新單元的劃定思路不一，且對于劃定后如何有計劃地推動實施，并無明晰路徑，單元劃定及實施成為安徽省城市更新工作的研究重點。

1 城市更新單元的概念及相關理論研究

1.1 城市更新單元的概念

當前，學術界并未對城市更新單元概念做出明確界定。我國臺灣地區最早提出城市更新單元模式[2]，2009年《深圳市城市更新辦法》確立了深圳市以“城市更新單元”為核心的城市更新規劃與計劃管理制度，將“城市更新單元”作為管理城市更新活動的基本空間單位[3]67。《深圳市城市更新辦法》將城市更新單元定義為“在保證基礎設施和公共服務設施相對完整的前提下，按照有關技術規范，綜合考慮道路、河流等自然要素及產權邊界等因素，劃定的相對成片區域”。2015年，廣州市、上海市也分別實行城市更新實施辦法，進一步發展城市更新單元模式[4]19。

1.2 相關文獻綜述

根據從知網搜索更新單元關鍵詞所顯示論文來看，學者對于城市更新單元的研究以制度研究為主，并多以深圳為例。劉昕[3]66以深圳特色的城市更新年度計劃編制為例，介紹深圳城市更新年度計劃的編制，構建了以城市更新單元為核心、以城市更新單元規劃制定計劃為龍頭、以更新項目實施計劃為協調工具的新計劃機制；易啟泰[5]對深圳、廣州、上海三地城市更新單元劃定、規劃銜接和空間管控3個維度進行對比研究分析；喻博等[6]通過數理統計和對比分析對深圳市自城市更新單元制度建立以來“三舊”改造的實施效果進行分析評價；朱永等[7]通過對深圳市2010—2016年城市更新單元數據的整理，從城市與更新單元兩個尺度，社會、經濟和政策3個維度出發，綜合分析城市更新的空間特征。同時也有學者針對更新單元內的具體問題進行深入研究，彭小鳳等[8]提出要靶向識別城市更新單元的生態問題，從而進行修復策略研究；儲薇薇[9]提出更新單元規劃中應引入交通微循環；宋思琪[4]73-79對更新單元的開發強度進行研究并提出對策建議；陳曦[10]提出構建首都功能區以街區為更新單元的三級街區更新單元體系。從目前對城市更新單元的研究來看，討論更新單元劃定的研究甚少。

2 阜陽市更新單元的分類劃定方法

2.1 數據來源與處理

深圳的更新單元以多個拆除重建區域為基礎；上海是將現狀情況較差、民生需求迫切、近期有條件實施建設的區域作為更新單元，一般最小規模為一個街坊②；北京以街區控規定義的街區范圍為基本更新單元；重慶則以核心空間資源為導向劃定的連片區域作為更新單元③。安徽省遵循統籌城市體檢與城市更新的工作原則，因此，阜陽更新單元的劃定將城市體檢中問題集中成片區域作為劃定更新單元的基礎。

研究的數據主要以阜陽市2020年度城市體檢指標中空間落位指標為基礎。安徽省在國家規范中城市體檢指標基礎上提出宜居、綠色、韌性、智慧和人文5個方面、18個類別、78項具體指標。2020年度78項體檢指標中結果為中、差且能具體落位空間的指標包含既有房屋改造、公共服務設施完善、生態綠色設施完善、基礎設施完善、安全設施完善和城市特色塑造6個類別和老舊小區改造、棚戶區改造、城市建成區積水內澇點密度、綜合醫院覆蓋度、城市排水管網改造修復比例等23個二級指標。

以阜陽更新范圍內108個社區為基本計算單元，按照各指標計算方式進行量化打分評價（見圖1）。由于各個指標單位各不相同，在比較前，需歸一化處理（見表1），量化指標歸一化公式如下：

除體檢指標數據外，研究采用的數據還包括POI、衛星地圖、路網、建筑物相關信息等，并爬取鏈家、安居客網站中阜陽市二手房單價數據等，通過眾多數據來源構建更新單元優先級評判指標。

2.2 構建“城市病”嚴重度評判指標， 初步劃定更新區域優先級

2.2.1 建立判斷矩陣

以上述阜陽2020年度78項體檢指標中結果為中、差且能具體落位空間的6個類別一級指標和歸一化處理后的23個二級指標構建“城市病”嚴重度作為評判指標（見表1）。明確一、二層級指標元素的隸屬關系，目標層標記為A，一級評價因子標記為B1，B2，…，Bn，二級評價因子標記為C1，C2，…，Cn，建立一級評價因子與二級評價因子的兩兩比較判斷矩陣。其判斷矩陣記作A-Bi、Bi-Ci。

根據層次分析法的基本步驟，對指標體系各因素進行兩兩相互比較，采用相對尺度，盡可能減少性質不同的因素相互比較的困難，以提高精準度。該層所有的因素對上一層某個因素相對重要性的比較即為判斷矩陣，判斷矩陣的元素bij（其中i=1，2，3，…，n；j=1，2，3，…，n）運用Santy的1—9標度措施[11]。

2.2.2 指標因子權重確定

在輸入兩兩比較數據后，使用yaahp軟件構建層次結構模型。根據上述層次分析法，求一級和二級指標因子的權重。選擇20名相關專家進行群決策，得到各指標因子權重。將一級評價因子進行指標排序，安全設施完善＞既有房屋改造＞基礎設施完善＞公共服務設施完善＞生態綠色設施完善＞城市特色塑造，其中安全設施的重要度最高，城市特色塑造的重要度最低。二級指標因子中，治理城市內澇點、完善消防站覆蓋度的重要度最高達到總權重的0.1400，而普及垃圾分類的重要度最低，僅達到總權重的0.0095。

將上述23個指標，按照相應系數進行加權計算，并按照自然斷點法④，得出更新范圍內“城市病”嚴重度綜合指標得分，得分越高的代表“城市病”越嚴重區域，即最亟須更新改造區域，以此初步劃定更新區域優先級（見表2，圖2）。

2.3 綜合修正因子評價， 確定更新區域優先級

“城市病”嚴重度是評判更新區域優先級的重要指標，但區域是否面臨更新改造與其所在區位、土地價值及人口密集程度等因素息息相關。如阜陽市雙清灣地區在“城市病”嚴重度評判中為二級優先改造區域，但該地區是“十四五”規劃及總體規劃中確定的城市戰略發展和特色塑造區域，經綜合評判，雙清灣地區應納入優先改造區域。此外，地價越高，更新改造后產生的效益越好，改造的迫切性越強；同時人口密度越高，側面反映更新改造的需求也越大。因此，基于“城市病”嚴重度的綜合指標得分，綜合以總體規劃、國民經濟發展規劃等相關規劃確定的戰略、特色區域、土地價值和人口密度等為修正因子，并賦予相應的修正值，最終得出各社區基本單元的評價值（見圖3）。該評價值越大，反映該區域更新改造的優先級越高，評價值越小，優先級越低。

將前文所提的阜陽市城市病“嚴重度”綜合分析結果與3類修正數據進行疊加，得到阜陽市城市更新單元綜合修正得分分布（見圖4）。在此基礎上進一步采取自然間斷點法進行分類，選取綜合評判分數最靠前的3類區域對應重點改造類、鼓勵改造類、一般改造類等3類更新區域，以此作為更新區域優先級分類評判的基礎（見圖5）。

2.4 更新單元的分類劃定

上述評判出的重點改造類、鼓勵改造類、一般改造類3類城市更新區域是以108個社區單元為基礎，即基本單位是社區邊界。在此基礎上，結合山體、水系自然界線、用地權屬、道路邊界、設施服務范圍、單元規模（1—3 km?為宜⑤）等因素對社區基本單位進行合并與邊界調整，共劃定更新單元42個（見圖6）。其中，重點改造類更新單元6個，面積約為13.69 km?，鼓勵改造類12個，面積約為25.60 km?，一般改造類24個，面積約為60.76 km?。

3 阜陽市更新單元項目的分類實施思路

阜陽市從市級層面統籌分類劃定更新單元、判別實施時序后，在單元實施過程中依然面臨項目實施時序問題。城市更新行動的初衷是為了解決“城市病”等突出問題，補齊基礎設施和公共服務設施短板，推動城市結構調整優化和城市品質提升，讓市民在城市生活得更方便、更舒心、更美好[12]。因此，阜陽市在單元的項目編排上按輕重緩急進一步進行分類，明確實施時序：在近期實施的6個重點更新單元的項目安排上將“城市病”所反映的老舊小區改造、棚戶區改造、內澇治理等解決基本民生、韌性安全問題的項目作為“問題改善型”項目列入單元內近兩年實施計劃；生態修復、公共空間提升、風貌塑造等優化城市空間環境、塑造城市特色的“品質提升型”“特色引導型”項目列入單元后續實施計劃。即在資金有限的條件下，先開展“問題改善型”項目，有條件的再實施“品質提升型”或“特色引導型”項目。此外，“工改文”“工改商”等有利益可求的更新項目受市場偏好，較易得到市場資金支持，將這類項目與老舊小區改造等民生項目進行捆綁實施。

4 對阜陽市更新單元的劃定與實施的反思

4.1 強化城市體檢指標的空間落位

阜陽市構建的是以城市體檢中反映中、差且能空間落位的指標為基礎的評判體系，即更新區域優先級的分類劃定與城市體檢息息相關。當前各城市在落實住建部門城市體檢工作中，更多關注指標結論中優、良、中、差的評級，體檢報告中較少對指標反映的“城市病”問題進行空間落位，本文所提更新單元的分類劃定方法，對體檢為中、差的指標及其空間落位的準確性要求嚴格。識別城市特別是大城市和特大超大城市的優先更新區域對指導近期更新工作的實施尤為重要，因此，從市級層面來看，在統籌劃定并識別優先更新單元的前期，應強化城市體檢中“城市病”指標的空間落位。

4.2 評估更新單元并進行邊界修正

城市從整體層面統籌分類劃定更新單元有益于確定近期更新范圍和實施時序。阜陽市所采取的分類劃定方法即“政府引導”自上而下的劃定思路。其有弊端，未能充分預測市場需求，難以落實到實施層面，不能精確到產權邊界等實際信息，與最終實施的更新單元存在偏差。因此，筆者認為，市級頂層設計（即更新規劃）層面分類劃定的更新單元在下一步實施主體開展單元改造時，應進行單元或區域評估，經評估后可修正市級層面中統籌劃定的單元邊界，但應服從市級層面對該單元的設施配建、改造等相關更新指引要求，從而實現更新單元市級層面“政府主導”自上而下劃定、“市場主體”自下而上修正，即符合城市資源要素的公共配置，實現利益共享和責任均攤。

如阜陽古城重點更新單元，在下一步實施時，實施主體應委托相關單位對古城更新單元進行評估，評估論證單元內拆除重建區域的必要性、可行性及范圍，根據阜陽市統籌劃定的更新單元，對其提出的設施優化增補要求，評估明確設施的空間落位，以此來調整單元邊界。適當兼顧民生項目與市場資金投入需求，統籌古城更新單元范圍劃定與落位工作，單元邊界修正后進行方案設計，并謀劃更新項目。

4.3 構建清晰的更新實施傳導體系

從阜陽市市級層面統籌分類劃定的更新單元來看，更新單元承擔著承上啟下的作用，對上需要更新規劃的頂層設計劃定指引，對下依靠單元內單元項目落實。因此，筆者認為，更新單元實施需要從體系上構建一個“更新專項規劃—更新單元策劃—更新項目實施”3層級更新實施傳導體系。遵循統籌城市體檢與城市更新的工作原則，在市級層面相關更新主管部門組織編制更新規劃的頂層設計，以城市體檢發現的“城市病”為基礎構建評判指標，識別重點更新區域。在下層級更新單元實施時，優先實施上層級明確的重點更新區域，且政府部門應確定單元實施主體，可為市場主體、政府主體或權利主體。實施主體在開展更新單元策劃時，通過單元評估，修正單元邊界，編制單元策劃方案，再擬定下層級實施項目，以此從更新規劃到單元方案再到項目實施，層層傳導實施。

5 結語

城市體檢是城市更新的基礎性工作，本文提出基于城市體檢判別“城市病”嚴重度為基礎的城市更新優先區域的識別方法，并進一步明確優先更新區域內更新項目的分類實施思路，一定程度上有助于確定城市特別是大城市的更新范圍和時序。由于受數據獲取方面的限制，本文僅選取了土地價值等3個因子作為修正評判因子，影響更新優先級的因素眾多，如創新驅動、產業發展等，且修正因子的修正系數賦值也僅是利用自然斷點法簡單分成3類，因此，在指標構建體系上仍存在不足，修正因子的選取及賦值評判有待進一步深入研究。

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