新時代黨內請示報告制度：成就、突出問題與提升路徑

摘 要：黨的十八大以來，黨內請示報告制度在提升治黨效能、提高黨的執政能力和水平等方面發揮了舉足輕重的作用，為黨內民主決策提供了規范的科學程序和流程，促進了黨內民主決策的深度發展。新時代，在推進全面從嚴治黨的進程中，需注重解決請示報告制度法規不完善、請示報告制度執行偏差、黨員干部制度意識不強等制約性因素，從而促進黨內請示報告制度的科學化和規范化。

關鍵詞：黨內請示報告制度；制約性因素；提升路徑

中圖分類號：D262.6" 文獻標識碼：A" 文章編號：

1672-1101（2024）04-0001-06

Inner-party" Request and Report System in the New Era：Achievements，Prominent Problems and Promotion Paths

YU Niansheng1，SUN Mengya2

（1.School of Marxism，Chizhou University，Chizhou，Anhui" 247000，China;2.School of Marxism，Huaibei Normal University，Huaibei，Anhui" 235000，Chima）

Abstract： Since the 18th National Congress of the CPC，the inner-Party request and report system has Played a crucial role"" in improving the effectiveness of party governance and the Party's governing ability and level，providing standardized scientific procedures and processes for democratic decision-making and promoting the in-depth development of democratic decision-making within the party.In the new era，in the process of promoting comprehensive and strict party governance，it is necessary to pay attention to solving the restrictive factors such as the imperfect laws and regulations of the request and report system，the deviation of the implementation of the request and report system，and the weak consciousness of the party members and cadre system，so as to promote the scientific and standardization of the request and report system within the Party.

Key words：Inner-party request and report system;restrictive factors; promotion paths

中國共產黨自建黨伊始就非常重視黨內重要情況的請示與報告，并由此形成了對請示報告的理論認知和制度建設。早在黨的一大通過的中國共產黨第一個決議中就強調“黨中央委員會應每月向第三國際報告工作”［1］。雖然此時并沒有形成系統的報告制度，但是已經表現出黨內對于上下級請示報告的重視。解放戰爭時期，毛澤東同志親自起草了《關于建立報告制度》，明確了請示報告的主體、方式、內容和時間等，特別強調要重視請示報告制度在戰爭時期的重要性和必要性。在革命、建設和改革時期，黨內請示報告制度也隨著時間的推移不斷完善。進入新時代，黨中央高度重視黨內請示報告制度建設，出臺了系列黨內法規，從2015年印發《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，到2019年印發《中國共產黨重大事項請示報告條例》（以下簡稱《條例》），諸多黨內法規的出臺促進了請示報告制度建設的深化發展，使請示報告制度呈現出制度化、科學化和規范化樣態。

一、新時代黨內請示報告制度建設的成就

新時代，黨面臨的形勢嚴峻復雜，肩負的任務艱巨繁重，加強黨內紀律和制度建設就顯得愈加重要。習近平總書記指出，請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是組織紀律的一個重要方面［2］。黨的十八大以來，在推進中國式現代化的進程中，在實現中華民族偉大復興的道路上，需要保證黨內決策的科學化、民主化。黨內請示報告制度的建設加強了黨內民主決策，規范了決策流程，保證了黨內決策的科學性和可行性。在這樣的背景下，黨內請示報告制度建設，為黨內民主決策提供了更為規范、科學的程序和流程，實現了黨內民主決策的深度發展。

（一）提升治黨效能

中國共產黨自誕生之日起，就深知民主決策對于黨的隊伍發展壯大的重要性，并一直在落實加強民主決策，民主決策已成為中國共產黨加強自身建設的關鍵環節。通過有效實施請示報告制度，治黨管黨水平不斷得到提高。

一是增強了各級黨組織之間的聯系。請示報告制度的建設，一定程度上增進了各級黨組織對上級、同級和下級黨組織各項事務以及工作的了解。黨的十八大以來，全黨對適用于黨的請示報告制度進行了系統性具體性的完善。請示報告制度的不斷完善，使得黨的上級組織能夠更多接觸和了解下一級黨組織以及群眾的意見，及時解決下級黨組織和群眾遇到的各種問題。同時，在請示報告制度下，各級黨組織之間可以形成雙向互動、相互溝通的良性格局。黨內各級領導和干部在作出決策之前，需要向上級請示和征求意見。下級黨組織需要將群眾對于決策、工作的意見和建議集中呈現給上級黨組織，確保上級黨組織決策的科學性、可行性、有效性。這樣的雙向互動過程，不僅有利于國家政策的落實執行，而且極大地促進了上下級之間的溝通。請示報告制度的發展，也成為基層黨組織和群眾相互聯系的重要紐帶。

二是提升了黨內決策的民主性和科學性。民主集中制絕不是一個抽象的概念，從某種意義上說它是協調各類黨組織、規范各級黨組織黨內政治生活關鍵的具體制度。黨內各組織嚴格按照請示報告制度規定的原則和程序開展請示匯報、決策議事、執行監督等工作，一定程度上保障了全體黨員享有的民主權力，提高了黨內民主決策的質量。通過實施請示報告制度，各級黨組織可以更加深入地了解有關決策的背景和情況，從而進行更加科學合理的決策；各級黨組織和黨員干部必須征求上級領導的意見，遵從黨的方針政策，以規范黨內決策的流程，提高黨內決策的透明度和公開性，更好地保證黨內民主決策的民主性、科學性。

（二）提高執政能力和水平

請示報告制度的建設，提高了黨在執政方面的效率和執行力，增強了黨的執政能力。在過去的一段時間里，黨內請示報告制度已經成功地推動了一系列關鍵決策的實施，如扶貧與脫貧攻堅決策等。新時代，中國共產黨的歷史使命是實現中華民族偉大復興，這需要黨具有更加強大的執政能力以推動工作走深走實。通過不斷完善請示報告制度，黨在保證決策質量和準確性的同時，充分發揮了各級黨組織和干部的智慧和創造力，不斷增強黨的執政能力。

一是確保了黨對重大工作的領導。新時代堅持和加強黨的全面領導，首先要加強黨中央對重大工作的領導。黨的十八大以來，中央政治局及其常委會連續聽取各國家機關黨組工作報告和中央書記處工作報告，并將這一要求寫入《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》。為了更有效地領導重大工作，黨中央還建立領導小組、領導委員會等一批領導重大工作的決策、審議、協調機構。《條例》也將這些部門作為請示報告的主體，規范其請示報告的實施。

二是維護了黨中央權威和集中統一領導。縱觀黨的歷程，自建黨以來請示報告制度一直是團結全黨的重要抓手。習近平總書記曾指出：“對不請示報告的干部，黨組織要格外注意，可能就是要出問題的前兆。”［3］768請示報告制度的完善強化了黨內的政治紀律，規范了黨員干部的行為，減少了違反紀律的情況，同時增強了黨的團結統一，并為黨的紀律監督提供了有效的手段。

二、新時代黨內請示報告制度建設的突出問題

黨內請示報告制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分。嚴格執行請示報告制度，有助于黨員干部增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。黨的十八大以來，全面從嚴治黨取得了顯著成效，請示報告制度也得到了進一步的健全和完善。2019年2月，中共中央印發的《條例》對請示報告工作作出了新規定，提出了新要求，對請示報告制度的實施進行了新部署。然而，不可忽視的是，黨內請示報告制度在執行過程中仍存在著一些問題，這些問題的出現在一定程度上影響了請示報告制度的落實。

（一）部分黨組織、黨員干部請示報告意識不強

黨的二十大報告提出“要推進黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”［4］。這表明黨和國家在建設中國特色社會主義現代化國家的征程上，對黨員干部提出了更高、更為迫切的要求。但當前仍有部分黨組織與黨員干部請示報告制度意識不強，不能正確認清和擺正黨組織與個人的各種關系。這些黨組織與黨員干部請示報告制度意識薄弱的根本原因是缺乏黨章意識，這也是制約請示報告制度得到有效實施的重要原因。

習近平總書記強調：“建立健全黨內制度體系，要以黨章為根本依據。”［5］換言之，想要請示報告制度能夠得到嚴格的執行落實，全體黨員需要自覺認真學習黨章、遵守黨章、增強黨章意識。思想認識上的不到位，有可能會直接導致政治行動上出現大問題。各級黨組織、黨員干部如請示報告意識不強，行為上就會不主動請示報告，無法做到“該請示的必須請示，該報告的必須報告”。從查處的腐敗案件來看，個別黨組織、黨員干部尤其在重大事項決策、重要工作開展方面，對請示報告工作存在對上敷衍情況，或者不經實地考察調研了解真實情況，僅憑個人經驗就向上級報告，且報告內容有時存在華而不實、虛假浮夸等問題。有些黨組織和黨員干部在向上報告中仍抱有僥幸心理，以為自身能夠解決好群眾的問題，不主動請示報告或在請示報告中隱瞞群眾實際問題，未能較好地遵守請示報告制度的相關規定，導致問題越拖越嚴重，錯過了問題的最佳解決時間。

黨的十八大以來，黨的建設工作取得了豐碩的實踐成果、理論成果和制度成果，但不可否認的是，黨內思想不純、組織不純、作風不純等突出問題仍然存在，組織觀念薄弱、組織紀律散漫、組織生活虛化等現象仍然存在。習近平總書記強調：“該請示報告的不請示報告，或者不如實請示報告，那就是違紀。”［6］通過近些年查處的違紀違法的案件來看，個別黨組織、黨員干部請示報告意識不強是不按要求報告、不如實報告的重要原因。這些黨組織和黨員干部沒有主動向上級黨組織請示報告，多數是因為自身的理想信念、家庭家風、工作作風出現了問題。

部分黨員干部仍然沒有真正重視請示報告工作的重要性和必須性，認為請示報告只是可有可無的一般性工作。黨員干部既是黨組織的一員，又承擔著代表黨組織執行權力和履行職責的責任。然而，黨員干部的個人身份與黨組織不可等同，因此正確處理組織和個人、組織意愿和個人意愿之間的關系，是嚴格遵守請示報告制度的組織原則和根本要求。對于這一關系問題，習近平總書記指出，領導干部包括主要負責同志，要準確表達組織意圖和個人意圖。不能把個人意見強加給集體、強加給組織，不能用個人決定代替組織決定［3］769。而現實情況中，仍有部分黨員干部存在“官本位”思想，認為權力都集中在自己手里，自己則是凌駕于組織之上，對黨組織不老實、不講真話、不如實請示報告，嚴重制約了請示報告制度的貫徹落實。

（二）請示報告制度配套實施法規不足

盡管出臺的黨內法規已經對請示報告的主體、事項、程序和方式等作出了明確規定，為開展請示報告工作提供了基本的指導，但由于請示報告主體的不確定性，相關事項的表達存在模糊性，請示報告程序和方式的規范采用還需改進，加之還有一些未經考慮的實際情況需要解決，制度的解釋工作仍需要進一步完善。從請示報告制度的規定來看，缺少具有權威性的法規解釋，缺乏與實際工作相結合的具體措施以及配套實施法規，這在很大程度上制約了請示報告制度的執行。同時，請示報告制度的相關解釋工作也缺乏權威性的法規條例支持，這就影響了各級黨組織和黨員干部對于請示報告內容的準確把握，在一定程度上影響了開展請示報告工作時對于程序和方式的正確選擇。此外，請示報告制度的抽查核實機制還亟需健全，需要加強對于請示報告制度執行情況的監督力度，需要完善請示報告制度的實施法規。

《條例》在高效推進請示報告工作方面作出了新規定。梳理《條例》可以看出，《條例》規定了黨組織請示報告和報備的事項共計二十四項，黨員應當向所在黨組織請示報告的事項共計十項，領導干部應當就行使權力、擔負責任向所屬黨組織請示報告的事項共計十三項。此外，《條例》還制定了完整的具體請示報告內容清單，既為各級黨組織和黨員干部準確把握請示報告內容提供了便利，也對各級黨組織和黨員干部請示報告制度執行情況提出了更高要求。

然而，盡管現有的黨內法規已經對請示報告內容作出了明確性、條理性、整體性規定，但在請示報告工作實際操作過程中，有的黨組織和黨員干部仍然對于哪些事項應該請示報告、哪些事項不用請示報告缺乏準確把握。一方面，請示報告的內容有時并不是孤立的，可能會與多個部門和多個黨組織都存在關聯，所以黨組織與黨員干部在請示報告中要準確指出屬于自身職權范圍內的內容，同時還要考慮報告內容會不會存在重復或者是上級黨組織在幾個黨組織關聯問題上已做出批復，但事實上個別黨組織與黨員干部在這方面把握的并不精準。另一方面，有的黨組織和黨員干部沒有正確區分請示和報告兩者的不同，將日常事務呈報、情況反映與請求獲得上次黨組織的批準或是工作指導混為一體。另外，黨員干部在向黨組織請示報告個人相關事項時，也會存在把握不準的情況。在請示報告實施過程中，黨員干部如何去報告、報告內容具體到何種程度不明晰，以及是否涉及個人利益和他人利益，成為影響報告內容的重要因素。隨著全面深化改革的持續推動，在就業、投資、經商等多個方面，請示報告個人有關事項中的規定已經不能準確適用當前的實際情況，這也導致黨員干部在請示報告時出現對個人事項內容把握不準確的情況。

一個政黨的正常運轉和發展離不開黨內法規制度的支持。任何黨內法規制度都是根據實際需要和現實問題制定的，必然要追求制度在實踐過程中的合理性、科學性和系統性，杜絕和防止所有能考慮到的制度漏洞和執行偏差。只不過，這只是制度設計時的最理想化狀態，在制度的實踐過程中，會出現特定的、可控的和變量的、不可控的內部和外部環境影響。那些特定的、可控的因素事前有些是可以預料和預案到的，而那些不可控的因素則是難以預料的、無法克服的，是會導致制度執行發生偏差的，這也是任何制度從設計到實踐過程中都必然經歷的情況。因此，在制定黨內法規制度過程中，需要結合現有的實踐反饋不斷完善制度設計，降低在執行過程中出現無法避免的客觀性偏差。此外，制度的執行除了會出現客觀性執行偏差，還存在制度執行主體所引起的主觀性偏差，這同樣也會影響請示報告制度的貫徹執行。

（三）請示報告制度執行力不強

習近平總書記曾強調：“民主集中制、黨內組織生活制度等黨的組織制度都非常重要，必須嚴格執行。這里，我強調一下請示報告制度問題。”［3］767請示報告制度作為中國共產黨推進黨的紀律建設和作風建設的重要保障，核心是提升制度執行力。制度執行力強弱與否以及制度執行徹底與否，都將直接影響著制度在實踐中的效果。制度執行不力或者制度執行偏差，不僅會難以實施制度設計所要達到的預期目標，而且還會損害制度主體。因此，制度執行的偏差往往是制約請示報告制度貫徹落實的重要因素之一。

嚴格遵守請示報告制度既是全面從嚴治黨的重要要求，也是各級黨組織和黨員干部嚴守黨內政治紀律、組織紀律、工作紀律的生動體現。黨內明令禁止在請示報告過程中進行隱瞞、打折扣、搞變通的行為。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在印發的《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》中對領導干部漏報行為和隱瞞不報行為的具體情形進行了區分，并規定須按照漏報行為和隱瞞不報行為情節的輕重程度進行不同的懲罰。尤其是對后者作了更為嚴格的要求，對于隱瞞不報行為，依據情節輕重，給予誡勉、取消考察對象（后備干部人選）資格、調離職位、改任非領導職務、免職、降職等處理。可以明顯看出，當前黨內在請示報告問題處理上更加趨于嚴格化，不再僅停留在原先的批評、教育和談話等形式上，而是直接轉變為實際的紀律處分，甚至影響到黨員干部今后的任用及職位的變動。各級黨組織和黨員干部在執行請示報告制度時要清醒地認識到，絕不可存有隱瞞、打折扣、搞變通等心思，要按照要求如實、全面向上級黨組織匯報。

嚴肅和規范請示報告的程序和方式，是嚴格貫徹落實請示報告制度的關鍵環節，這不僅能夠減少請示報告過程中出現一些不必要的錯誤和失誤，而且還可以保證各級黨組織和黨員干部嚴格按照請示報告制度的程序開展相關工作，真正實現對黨的路線方針政策不折不扣的落實。但是，受報告主體各種主客觀因素和一些外部因素影響，請示報告制度在執行過程中有時會出現程序不規范、方式不恰當問題。

在請示報告程序方面，首先，黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合制度，重大事項請示報告應當經過黨組織領導班子集體研究決定，并由主要負責同志簽發。然而，某些請示報告的內容存在未經過集體研究決定就報告請示的不規范現象。其次，根據“事前請示、事后報告”原則，請示報告工作有著十分嚴格的時間要求。但在實際情況中，存在有些黨組織和黨員干部“突擊式”請示報告或者是超出規定時間的請示報告，前者存在工作流程不規范、急功近利問題，后者超出請示報告的最佳時間則是對請示報告工作的拖延。這兩種情況都是請示報告過程中程序不規范的重要表現。根據請示報告程序要求，各級黨組織在收到下級黨組織的請示報告后，一般是由本級黨組織的綜合部門報送黨組織負責同志，但是有些黨組織卻繞過綜合部門直接報送給黨組織負責同志，跳過了一些程序，但這些看似簡化了請示報告工作程序的行為是不被允許的。同時，各級黨組織也要根據請示報告制度的相關要求，及時回復下級黨組織的請示報告，做到程序規范。

在請示報告方式上，存在的問題主要表現為在請示報告過程中不能根據事情的輕重緩急恰當的運用口頭和書面這兩個報告方式。口頭報告具有及時性、靈活性，尤其是在一些突發事件的請示報告上具有獨特優勢；書面報告則在情況復雜、需要進行保密的請示報告上更加有效。根據規定，不論是口頭報告還是書面報告，都要做好相關記錄。但在請示報告制度執行過程中，口頭報告的相關記錄往往存在記錄簡單、缺乏材料、不夠完整等問題，導致在請示報告后無法進行核實。書面報告與口頭報告相比更為詳細、完整，但也會出現一些問題，比較突出的就是對書面報告的文種把握不準確，無法運用好報告、信息、簡報這三種公文形式。而且對于一些涉密的書面請示報告，還應該對密級的設置有更加細致合理的把握，以避免請示報告的內容存在泄露的風險。實際操作中，因書面請示報告密級設置不嚴謹導致泄密的事件很多。“我們黨既要政治過硬，也要本領高強。”［7］黨員干部作為請示報告的執行主體，既要不斷提升自身政治素養，更要持續提高業務素養，精準把握請示報制度程序與方式，努力避免出現制度執行偏差。

三、新時代黨內請示報告制度建設的提升路徑

新時代，黨內請示報告制度需要完善相關配套法規，加強思想教育，推進請示報告制度的執行力，推動請示報告制度化、規范化、科學化。

（一）完善請示報告制度相關配套法規

請示報告制度的相關配套法規是否完善是該制度能否全部發揮其效用的前提條件。首先，必須結合《中國共產黨黨組工作條例》《條例》等黨內法規和各個地方的具體情況制定請示報告的地方性法規和規定，做好地方對重大事項的正確劃分，充分發揮民主集中制的優勢。其次，要擴大請示報告核查工作的廣度和深度。2017年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在印發的《領導干部報告個人有關事項的規定》中指出，每年要按一定比例對領導干部的個人事項進行隨機抽查，但無論是比例還是頻率都略顯不足。因此，需擴大核查比例和頻率，完善請示報告制度相關配套法規，以杜絕領導干部的僥幸心理，引導他們嚴格執行請示報告制度。

（二）推進請示報告制度的執行力

制度的生命力在于執行，請示報告制度更是如此。只有不斷加強對黨員干部的思想政治教育和宣傳，才能讓制度得到更好的貫徹和落實。首先，要通過“三會一課”、組織生活會、黨員活動日等黨內政治生活制度對黨員干部開展專項教育。思想上的堅定來自理論上的清醒，一些黨員干部不能很好地開展請示報告工作的根本原因就是缺乏對請示報告工作內容、方式和程序的清晰認知。其次，要發揮領導干部的帶頭作用。只有領導干部帶頭學習并嚴格貫徹執行請示報告制度，才能樹立制度意識，推進執行力。領導干部是關鍵少數，只有領導干部以身作則，嚴格按照請示報告的程序和方式開展請示報告工作，請示報告制度才能得到很好的運轉。

（三）加快請示報告制度化、規范化、科學化進程

《條例》明確了請示報告制度在黨內法規體系中的定位，是請示報告工作制度化、規范化、科學化建設的關鍵一步，但請示報告工作制度化、規范化、科學化建設是一個系統工程，還需要諸多下位法的補充和完善，將原則性的規定細化為具體的行為規范。各省、市以及相關單位在具體工作落實中應及時結合實際情況制定請示報告工作的有關規定和實施辦法。領導干部或黨組織要嚴格落實請示報告責任制，嚴格遵循根據《條例》劃分的主體責任對自己開展的請示報告工作負責；開展請示報告寫作規范培訓，杜絕日期、署名等一些低級格式錯誤的出現；明確各類請示報告事項的報告時間和批復時間，規范請示報告工作流程，精簡程序，提高效率；正確把握重大事項請示報告的方式，劃清哪些事項屬于口頭報告，哪些事項屬于書面報告。

請示報告制度是堅持和加強黨的全面領導，堅持制度治黨、依規治黨的關鍵所在。中國特色社會主義進入新時代，在全面建成社會主義現代化強國的新征程上，各級黨組織、廣大黨員領導干部要進一步提高踐行請示報告制度的自覺和堅定，不斷提高請示報告制度的科學化，為深入推進黨的建設新的偉大工程提供堅強的組織保證。全黨應始終堅決貫徹落實請示報告制度，探索請示報告工作在現實執行中所遇到的實際問題，積累經驗，推動重大事項請示報告及其配套法規的完善，從而推動全面從嚴治黨取得更大的成績。

參考文獻：

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［2］ 中共中央紀律檢查委員會.習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2016：40-43.

［3］ 中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編：上［M］.北京：中央文獻出版社，2014.

［4］ 習近平.習近平著作選讀：第1卷［M］.北京：人民出版社，2023：52.

［5］ 中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于依規治黨論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2022：53.

［6］ 中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于全面從嚴治黨論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2021：316.

［7］ 習近平.習近平談治國理政：第3卷［M］.北京：外文出版社，2020：53.

［責任編輯：吳曉紅］