新時期科研橫向經費預算績效一體化管理探析

張教洪　梁軍

摘要：科研橫向經費是科學事業單位財務管理的重要對象。面對當前科研橫向經費使用管理中存在的問題及經濟發展形勢，指出科研橫向經費應全面被納入預算管理，實行預算績效一體化管理，從而提高科研橫向經費管理水平，保障經費使用效率。基于此，提出新形勢下科研橫向經費預算績效一體化管理的創新思路。

關鍵詞：科研橫向經費；預算績效；一體化管理；實踐創新

0 引言

為改善當前財政收支緊平衡狀態，提高資源配置效率和預算管理統籌水平，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）于2021年3月實施，就加強政府性資源統籌管理、規范預算支出結構做出重大決策部署，要求擁有行政權力的各級部門將依靠國有資源（資產）獲取的特定收入、經營權收入等，按規定納入預算管理。科研橫向經費屬于科研單位事業收入，是科學事業單位財務管理的重要對象，亦應被納入預算管理范圍。如何加強科研橫向經費監管，實行全面預算和績效考核，進而實現預算績效管理一體化，提升科研橫向經費的使用效率，是當前需要重點思考并加以解決的問題。

1 科研橫向經費和預算績效管理概述

1.1 科研橫向經費

長期以來，我國科研經費按來源不同大致分為縱向經費和橫向經費兩類。縱向經費是國家部委、省市各部門自上而下的撥款，用于支持科研院所、企事業單位開展科學研究、技術開發等活動[1]；橫向經費是指科研單位通過技術服務、技術咨詢、技術轉讓、成果轉化等形式，與社會企業或政府單位合作獲得的項目活動經費，是科研事業單位經費的重要來源之一[2]。

縱向經費是財政撥款，實行全額預算管理，統收統支；橫向經費是非財政撥款，通過科研橫向項目取得，以收定支，按合同約定進行管理使用。科研橫向項目通常合作單位多、合作情況復雜，管理上與縱向科研經費有所區別，遵循合同約定、激發活力、加強服務、注重實效等基本原則[3]。科研橫向項目兼顧經濟效益和社會效益，具有拓展經費來源渠道、激發科研創新活力、服務社會和提升社會形象等積極作用。

1.2 預算績效管理

預算是經法定程序審核批準的國家機關、團體、事業單位年度集中性財政收支計劃。預算作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，既能夠體現國家的戰略和政策，反映政府的活動范圍和方向，又是宏觀調控的重要手段。非財政撥款資金預算管理遵循以下原則：明確責任、加強統籌、強化約束、講求績效。

績效是指組織或個人在社會經濟管理活動中一定時期內的投入產出情況，即結果和成效。產出和成本是績效目標的主要內容。預算績效管理還將經濟效益、社會效益、生態效益等指標納入考量范圍，同時兼顧服務對象滿意度、可持續性影響等因素，維度呈現多元化。

預算績效管理以支出結果為導向，以績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理為主，輔以績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理的綜合系統。預算績效評價的內容包括經濟性、效率性、效益性、公平性。

預算績效管理與傳統預算管理的區別是：預算績效管理注重結果導向；傳統預算管理強調合法依規。預算績效管理與審計監督的區別是：預算績效管理貫穿預算管理的全過程，以內部管理為重；審計監督則將重點放在外部監督和事后檢查上。

2 科研橫向經費實行預算績效一體化管理的現實意義及迫切性

2.1 科研橫向項目已成為科學事業單位科技活動的重要組成部分

科研橫向項目是高校、科研院所和企業之間開展“產學研”合作的重要途徑，有助于拓寬科研單位研發經費來源渠道，調動科研人員科技創新能動性，有效促進科技成果轉化，實現科研成果與社會需求緊密對接，對服務經濟社會發展、提升科研人員社會形象具有巨大作用。

隨著科技體制改革和科技創新的深入，在高校、科研院所等科創“主陣地”中，科研橫向項目的分量越來越重，成為科研單位科技活動不可忽視的組成部分。一些差額管理單位及大部分自收自支管理單位更是把橫向項目作為科研重中之重。為激發科研人員創新活力，破除制約科研人員創新創業的機制障礙，地方政府及科研院所紛紛出臺橫向項目管理辦法，全面放開科研橫向項目管理。2018年下半年，南京工業大學對專業技術職務評聘辦法進行修訂，新增了科研人員普遍關注的社會服務型系列職稱，職稱評定與縱向科研同等對待。為加大對科技成果轉化的支持力度，江蘇省出臺了“科技改革30條”，明確提出可將職務發明成果轉化獲得的收益高比例用于獎勵研發團隊。2023年初，內蒙古自治區印發的《關于進一步強化科技激勵的若干措施》提出，科研院校接受企業等外部單位委托的橫向經費，按成果轉化收入管理，可納入績效工資，不受核定的績效總量限制。2022年12月，《陜西省深化科技成果轉化“三項改革”十條措施（試行）》發布，支持高等學校、科研院所將科研橫向項目結余經費納入科技成果轉化收入管理，允許橫向結余經費技術入股，在實體運行期間，所得稅可參考遞延納稅政策。

2.2 當前科研橫向經費管理使用中存在諸多問題

2.2.1 預算理念淡薄，經費支出不規范

科研橫向經費屬合同約定，由單位自行管理。受職稱評審、經費支出和績效比例等限制，多數單位未制定專門的橫向經費管理辦法，橫向經費預算支出參照縱向經費框架編制，但編制過程較隨意，缺乏明確的開支標準和范圍。一些科研單位對不同類型的橫向項目，如科技服務、成果轉化、協同創新等，編制經費預算支出時不能區別對待；對間接費用的提取比例、固定資產是否達到認定標準等制度不明晰，導致預算模糊、經費支出混亂，經常出現超預算情況。

2.2.2 績效評估欠缺，成本核算流于形式

科研人員實施橫向項目，大多疏于對項目經費進行準確的成本核算和績效評價，對所承擔項目的經濟效益和社會效益欠缺準確的評估和鑒定。有些單位經常資金一到手，就再也不管項目完成情況，不僅難以做到節約經費、花小錢辦大事，而且往往出現項目無法正常結題驗收甚至根本未驗收的狀況。這背離了承接科研橫向項目的初衷，會給社會造成不良影響。

2.2.3 內控制度不嚴，財政監管失效

目前，國家對科研橫向經費沒有制定相對統一的管理制度，允許承擔單位自定規則，靈活使用，這就會造成財政監管措施不到位，出現科研橫向項目經費“體外循環”現象。有些單位遇到運行經費緊張情況時，單位領導往往會隨意挪用、拆借、擠占科研橫向經費；有些單位為了留有更多結余資金，便于自身利益分配，往往會轉移橫向項目成本支出，如應承擔的差旅費、房租、水電費及固定資產占用費等成本費用不計入項目內，出現低成本甚至零成本現象；還有些單位出現虛開發票、虛構業務、轉移資金、套取資金等違法亂紀問題。對于橫向項目實施過程中產生的科研副產物，大多單位會違規私下處理或賬外處理。

2.2.4 預算績效一體化管理進展緩慢、效率低下

科研人員承擔橫向項目，目的是服務社會，拓展科研經費，實現經濟效益與社會效益的最大化。但《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》實施以來，一些科研單位由于對科研橫向經費實行預算績效一體化管理缺乏足夠的重視和認識，沒有充分意識到其切身利益和重大深遠意義，做不到預算和績效一體化管理的有機融合，導致科研橫向經費的正向激勵作用不能得到充分發揮。

2.3 新形勢下迫切需要對科研橫向經費實行預算績效一體化管理

2.3.1 橫向經費來源渠道趨多，體量和管理難度趨大

隨著國家對科技事業愈加重視，科技人員的科技創新能力不斷增強，服務社會的能力亦越來越強。同時，社會對科技成果的需求越來越強烈。科研人員在完成所承擔的政府科研任務的同時，利用自身科技優勢，積極與社會對接，為社會提供更多技術服務、成果轉化。隨著科研橫向項目的增多，橫向經費體量越來越龐大，管理越來越難，使用越來越嚴，迫切需要對科研橫向經費實行全面預算管理和績效管理，提高一體化管理水平。

2.3.2 經濟增長趨緩，財政支付壓力趨大

受新冠疫情和國際形勢的多重影響，我國經濟增長有所放緩。2022年中央經濟工作會議指出，我國現階段仍然存在需求收縮、供給沖擊、預期轉弱等多重壓力，經濟恢復的基礎尚不牢固，要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，堅持穩字當頭、穩中求進。科研單位作為國家科技創新的主體，理應為國分憂、厲行節約、從嚴從緊，將科研橫向經費全面納入預算管理和績效管理，提高橫向經費的使用效率，讓每一分錢都能創造出更大價值。

2.3.3 預算績效一體化管理政策和措施日趨完善

為進一步完善預算管理制度，充分發揮財政在國家治理中的基礎和支柱作用，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）于2021年發布，各地亦相繼出臺相關實施辦法。例如，山東省發布了《山東省人民政府關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》（魯政發〔2021〕19號）、《山東省省級非財政撥款資金預算管理暫行辦法》（魯財預〔2022〕54號）。后者明確要求各單位應當將通過科學技術取得的各項科研橫向經費等非財政撥款收入全部納入單位預算，合理確定績效目標，積極開展績效評價，未列入單位預算的非財政收入不得安排支出；加大省級行政、公益一類事業單位非財政撥款結余統籌使用和支付力度，除另有要求外，各單位應力爭于2023年底前全部消化以前年度結存的銀行存款。

3 科研橫向經費預算績效一體化管理實踐創新探索分析

3.1 正確理解新時期科研橫向經費預算績效一體化管理的深遠意義，不斷推進預算管理與績效管理的深度融合

過去，人們對于科研橫向經費的理解大多停留在“科研創收”階段，基本認可其拓寬經費來源、提升社會形象等作用。新時期，面對“雙循環”新發展格局，將科研橫向經費等非財政撥款收入全面納入預算績效管理，無疑會給科研單位橫向經費管理提出新課題。要充分肯定橫向經費對科研活動和社會經濟的促進作用，不斷加大多元化科技投入；要不斷深化科技體制改革，將橫向經費的績效評價結果列入科技人員職稱晉升和人才評價管理范疇，調動廣大科技人員的主觀能動性，激活科研人員科技創新的內生動力；要深化科技評價改革，樹立成本核算和效益優先理念，推進成本預算績效管理，開展成本效益分析，做實成本績效目標，不斷提高橫向資金使用效率；要統籌考慮國家、單位和個人的關系，樹立全局意識，準確把握當前經濟發展形勢和國家方針政策，不斷增強政策執行力。

3.2 建立健全預算績效一體化管理機制，保障橫向項目安全流暢運行

科研橫向項目預算績效一體化管理要踐行全方位、全過程、全覆蓋理念，把預算管理和方法與績效管理全過程深度融合，進而實現預算管理與績效管理運行的一體化。科研單位應建立健全項目預算績效一體化管理的評價體系，以全面、客觀為原則，既要從立項角度出發，考察項目必要性、合理性和方案可行性，又要從經濟角度出發，評估投入的經濟性和籌資的合規性，形成事前績效評估報告。在項目實施初期訂立合同時，要充分考慮、審核合同各要素的合法性，明確項目雙方權利和義務，制定風險防范措施；使用橫向經費，要預算全面、支出合理，嚴格實行成本核算和績效評價，制定獎懲辦法；項目完成后，項目經費和項目完成情況要得到合同雙方的確認，必要時可由項目雙方約定，項目負責人對經費使用的合規性、合理性和真實性承擔經濟與法律責任。

3.3 采取切實有效的監管保障措施，推動預算績效一體化管理提質增效

省一級主管部門應當在預算績效一體化管理系統中設置監控預警規則，強化結果應用；要引入和試行末位淘汰制度，定期對績效考核不良的項目予以警告。單位主管部門對資金使用的安全性和效率評價要實行定期“內部跟蹤審計+外部專業審計”方式，也可由項目方委托第三方機構對項目實施方經費使用狀況做全過程監督評估，達到預算管理與績效管理、調整預算與結果完善的有機銜接。科研橫向項目實施方要完善內部控制制度，建立全過程資金監控機制。為減輕科研人員事務性工作負擔，保障經費的安全性、規范性，提高科研項目資金管理水平，項目實施方可聘請專業科研財務助理[4]。

3.4 創新橫向經費管理方式，提高預算績效一體化管理水平

科研單位將橫向經費全部納入單位預算管理，要按照預算績效一體化管理規范要求，實行項目全過程、全生命周期管理。因項目來源不同，對橫向經費的使用和管理也應有所不同：對依托單位資源取得、收入和成本相對固定的技術服務類、委托加工類項目，資金管理上可采用相對穩妥的方式，按一定比例計提管理費用；對創新性強、風險大、效益明顯的技術研發類、成果轉化類項目，可允許單位結合自身實際調整科研橫向項目經費預算，靈活制定資金使用管理辦法及相應的獎懲辦法；對于剩余結余資金，原則上將其全部編入單位下一年度收入預算，但對結余資金多、項目延展性強的橫向項目，允許單位制定合理的項目結余資金處置方式，如申請暫緩納入下一年度財政預算管理、成立可持續發展基金等。

4 結語

科研橫向項目是科技創新活動的重要組成部分，統籌考慮科研橫向經費，強化預算績效一體化管理，不僅能有效提高橫向經費的收益水平，而且能穩定增強財政資源的有效供給，優化財政支出結構。科研橫向經費預算績效一體化管理是當前及今后一段時期我國科研經費管理可借鑒之路，意義重大。

參考文獻

[1]章冬蘭.淺談高校科研經費管理存在的問題及對策[J].財會通訊，2011（29）：61-62.

[2]高超.新形勢下農業科研事業單位橫向經費管理方式創新與探索[J].中國農業會計，2022（8）：38-40.

[3]崔惠絨，姚琳，張曉敏，等.加強科研機構橫向經費管理的思考[J].審計月刊，2016（11）：47-49. [4]葛愛娟.建立科研財務助理制度的思考[J].財會學習，2017（20）：44，46.

收稿日期：2023-07-04

作者簡介：

張教洪，男，1966年生，本科，高級會計師，主要研究方向：中草藥育種與推廣、科研財務。

梁軍，男，1977年生，本科，高級技師，主要研究方向：科研財務。