新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義

陳雯

摘要：在社會主義市場經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的過程中，相對傳統(tǒng)的行政管理模式已經(jīng)難以滿足市場經(jīng)濟進一步發(fā)展的各項需求，需要推動行政管理改革，為社會經(jīng)濟更進一步的發(fā)展賦能。新公共管理理論有一定的參考價值與借鑒意義。

關(guān)鍵詞：新公共管理；行政管理；行政改革；管理創(chuàng)新

隨著社會主義市場經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，政府在公共管理方面的管理體制與管理方式需要做出相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化，以便為社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展提供有效動能。政府可以政府職能轉(zhuǎn)變和黨風廉政建設(shè)為依托，確保政府行政管理在效率性和靈活性方面實現(xiàn)良好的轉(zhuǎn)變，為社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造更加有利的政治性條件。新公共管理理論具備一定的參考價值和借鑒意義，需要明確分析和把握其理論內(nèi)容，汲取其中的有效成分，為國內(nèi)的行政管理改革提供借鑒。

一、新公共管理理論的產(chǎn)生背景

在歐美社會特定的政治要素、經(jīng)濟要素和科技要素的作用下，新公共管理理論應(yīng)運而生，不僅反映歐美國家的整體發(fā)展態(tài)勢，還在一定程度上表現(xiàn)出其公共行政模式的發(fā)展趨勢與發(fā)展方向。[1]在新公共管理理論的有力支撐下，歐美西方國家在公共管理水平提升方面取得了相應(yīng)的成果，既滿足了社會環(huán)境中的各類公共服務(wù)需求，也為社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展提供了一定的政治性支持。新公共管理理論的出現(xiàn)有其具體背景，受多方面影響要素作用：一是二戰(zhàn)后西方歐美國家的政府職能持續(xù)擴張，帶動政府規(guī)模相應(yīng)地擴大，以至于歐美各國政府在一段時間內(nèi)均呈現(xiàn)出顯著的臃腫性特征，而在社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的過程中，歐美各國迫切需要建立新型的政府管理模式；二是20世紀70年代石油危機后，歐洲福利國家的負擔持續(xù)加重，經(jīng)濟衰退在歐美各國較為常見，以至于公共財政赤字長期存在，帶來較為顯著的財政緊張困境。

二、新公共管理理論的具體內(nèi)容

（一）政府應(yīng)當在管理與操作間作出區(qū)分

在傳統(tǒng)的公共行政管理模式下，政府一般僅負責組織稅收和提供公共服務(wù)，在政策執(zhí)行方面參與較多。[2]而新公共管理理論強調(diào)，政府應(yīng)當單純關(guān)注政策的制定，而非過度干涉政策執(zhí)行過程。換言之，該理論認為政府應(yīng)當在管理規(guī)范和具體操作之間做出明確的區(qū)分。究其理論依據(jù)，做出明確區(qū)分有利于政府規(guī)模縮減，也就可以借助減少開支的形式提升公共管理效率。具體而言，政府應(yīng)當立足全局宏觀視角，觀察和預(yù)判所有的問題與可能性，發(fā)現(xiàn)有利于目的達成的高效途徑，統(tǒng)籌行政管理各項工作，以便平衡各方在資源利用方面的競爭性需求沖突。因而實干性與執(zhí)行力表現(xiàn)不應(yīng)成為衡量政府有效性的基準，而是應(yīng)當主要以治理手段與治理能力為標準進行衡量。

（二）基于企業(yè)管理理論實現(xiàn)分權(quán)化管理

新公共管理理論的顯著特征之一在于引入了更加科學的企業(yè)管理理論，如成本核算、績效考核評價和目標管理等理論，在政府公共管理效率提升的過程中提供較為可觀的科學理論支持。而企業(yè)管理與政府公共管理之間存在顯著的差異性，管理對象、管理方式和管理目的均有不同，新公共管理理論并不是直接套用企業(yè)管理理論，而是著重強調(diào)其中關(guān)于市場需求與受眾反饋的部分對于政府公共管理的顯著價值。換言之，新公共管理理論更加關(guān)注政府在公共管理中的能效比，圍繞成本控制確保和提升政府管理人員的責任意識，同時還可以借助更加科學精準的管理人員業(yè)績評價敦促管理人員保持良好的工作態(tài)度。不僅如此，新公共管理理論還進一步強調(diào)分權(quán)化管理的價值，認為分權(quán)化管理可以有效地減少層級和授權(quán)，確保政府公共管理可以迅速對各類突發(fā)問題做出響應(yīng)。簡言之，該理論認為分權(quán)化公共管理更具靈活性、效率性與創(chuàng)新性。

（三）政府需要有效地平衡成本效率關(guān)系

不同于相對排斥企業(yè)經(jīng)營管理模式的傳統(tǒng)公共行政模式，新公共管理理論主張政府應(yīng)當從企業(yè)管理中汲取有效的管理經(jīng)驗與管理手段，如降本增效、全面質(zhì)量管理、性價比分析以及人力資源管理等。[3]與此同時，該理論還認為政府應(yīng)當從不同的公共服務(wù)內(nèi)容與性質(zhì)出發(fā)進行分析，采取與之相匹配的服務(wù)供給方式，確保公共服務(wù)質(zhì)量。在該理論指導(dǎo)下，政府應(yīng)當解析相對龐大的政府組織，相應(yīng)地分解為多個基本具備自主性的執(zhí)行機構(gòu)，著重分離商業(yè)功能與非商業(yè)功能，確保決策與執(zhí)行可以彼此分開。除此之外，政府還可以引入企業(yè)管理中的部分管理手段，如短期勞動合同、績效合同簽訂、合作開發(fā)方案以及服務(wù)承諾制度。同時，該理論不再堅持傳統(tǒng)的物質(zhì)精神混合激勵機制，而是主要以物質(zhì)手段進行激勵。

（四）引入競爭，促進公共服務(wù)效率的提升

在歐美西方傳統(tǒng)的公共管理理念下，微觀經(jīng)濟領(lǐng)域主要基于企業(yè)競爭實現(xiàn)發(fā)展，而宏觀公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)由政府全權(quán)負責。新公共管理理論強調(diào)，政府應(yīng)當在公共管理過程中普及競爭機制，去除公共服務(wù)供給過程中政府全權(quán)負責的傳統(tǒng)機制，引入更多的參與主體，確保公共服務(wù)在整體層面可以實現(xiàn)理想的效率性及效果性表現(xiàn)。該理論認為競爭不僅可以迫使主體提升效率，同時還可以引導(dǎo)主體根據(jù)受眾反應(yīng)和需求做出調(diào)整，更可以使創(chuàng)新意識在政府職能部門中得到普及。此外，西方國家傳統(tǒng)的官僚主義政府模式對于公共管理投入更加看重，并不會將評價結(jié)果納入評價體系中。而新公共管理理論尊崇交易成本理論，強調(diào)政府應(yīng)當同時關(guān)注投入與產(chǎn)出，以推動公共服務(wù)質(zhì)量的確保與提升。具體而言，該理論認為政府應(yīng)當按照公共服務(wù)績效進行資源配置，確保業(yè)績可以在績效管理中占據(jù)應(yīng)有的地位。

（五）放緩行政規(guī)則，以績效實現(xiàn)管理控制

歐美國家傳統(tǒng)的公共行政管理強調(diào)政策及法律法規(guī)的遵守，對于績效評定則相對輕視，而新公共管理理論與之相反，認為政府應(yīng)當適當?shù)胤啪弻τ谛姓?guī)則遵守情況的審查，基于明確的績效目標進行管理和控制。[4]換言之，應(yīng)當明確地為部門及工作人員制定具體可行的目標，進而依據(jù)最終的績效目標達成狀況評價其工作行為與工作表現(xiàn)。該理論的依據(jù)在于行政規(guī)則雖有利于政府運行，但在過度刻板的情況下反而會干擾政府在公共服務(wù)方面的實際表現(xiàn)，主要體現(xiàn)為大幅降低政府的公共服務(wù)效率，以至于政府難以在社會環(huán)境持續(xù)變化的過程中做出與之相對應(yīng)的正確響應(yīng)，部分情況下甚至會引發(fā)公共資源浪費的問題。而新公共管理理論更加看重行政規(guī)則對于公共服務(wù)職能履行的促進作用，以防行政規(guī)則過嚴可能帶來的不利影響。

（六）賦予高級公務(wù)員以政治任命及責任

在歐美各國傳統(tǒng)的公共行政管理模式下，政治與性質(zhì)彼此分離，需要公務(wù)員始終維持中立的政治態(tài)度，自覺地遠離各種黨派斗爭，以防黨派斗爭及偏見影響決策的科學性表現(xiàn)。而新公共管理理論在這一方面提出了不同的觀點，該理論認為公共行政管理本身具備顯著的政治色彩，公務(wù)員群體與政務(wù)官員之間本就會自然而然地彼此影響。因而該理論認為應(yīng)當正視二者之間的作用關(guān)系，主動地加以利用，創(chuàng)新公共行政管理理念及方式。具體而言，該理論強調(diào)應(yīng)當賦予部分高階公務(wù)員政治使命，助其明確自身在政策制定過程中所應(yīng)履行的責任，進而保持理想的政治敏銳性表現(xiàn)。換言之，政策的制定與執(zhí)行應(yīng)當保留一定的關(guān)聯(lián)性，確保行政機構(gòu)和公務(wù)員可以實現(xiàn)一定的政治功能。

三、新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義

國內(nèi)行政管理改革在借鑒新公共管理理論時，應(yīng)當充分考慮中國國情和行政管理現(xiàn)狀，進行深入的分析和研討，以便明確各類借鑒意義的實現(xiàn)方向。[5]具體而言，可以通過實行企業(yè)化管理以提升行政管理效率、在政府公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭提升服務(wù)質(zhì)量、圍繞實效性確保有效創(chuàng)新公共管理模式、以增加社會公眾參與度改革政府的行政管理等多種形式，確保新公共管理理論為中國行政管理提供相應(yīng)的借鑒。

（一）吸收企業(yè)化管理理念以提升行政管理效率

政府權(quán)力曾一度高度集中，政府可以在公共事務(wù)管理中獲得過于寬泛的管理范圍。而政府組織結(jié)構(gòu)中存在一定的重疊交叉，難免出現(xiàn)權(quán)責不清的狀況，在公共事務(wù)管理工作中引發(fā)互相推諉，也就無法充分發(fā)揮政府職能原本所具備的調(diào)節(jié)作用。因而應(yīng)當明確地認識新公共管理理論中對于企業(yè)化管理的重視與強調(diào)，結(jié)合中國國情探索具備中國特色的企業(yè)化政府管理模式實現(xiàn)思路與方式，確保和提升政府在行政管理效率方面的實際表現(xiàn)。具體而言，政府應(yīng)當基于社會經(jīng)濟發(fā)展狀況調(diào)整自身內(nèi)部的組織架構(gòu)，視管理效率為最優(yōu)先評價基準，鼓勵工作人員以工作效率提升為己任。

（二）在政府公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭提升服務(wù)質(zhì)量

新公共管理理論對于競爭機制較為強調(diào)，認為政府在公共事務(wù)管理工作中需要面對適當?shù)母偁帲缓蟛趴梢詮母緦用娉霭l(fā)，幫助行政管理人員轉(zhuǎn)變自身工作理念及工作方式，以便圍繞公共服務(wù)效率及質(zhì)量提升創(chuàng)新實現(xiàn)更加有效的工作模式。[6]因此，在創(chuàng)新改革國內(nèi)的公共行政管理時，應(yīng)當結(jié)合中國國情引入競爭機制，主要可以通過開發(fā)鄰域公共服務(wù)市場的形式進行，向民營企業(yè)及社會組織開放部分公共服務(wù)權(quán)限，通過引入競爭的形式推動政府工作人員主動就公共服務(wù)質(zhì)量提升實現(xiàn)自我發(fā)展。具體而言，可以在水電、燃氣或通信行業(yè)的公共服務(wù)提供過程中引入民營企業(yè)，增強行業(yè)內(nèi)部市場的競爭。

（三）圍繞實效性確保有效創(chuàng)新既有公共管理模式

在新公共管理理論中，政府公共行政管理過程中的投入產(chǎn)出對比同樣較為關(guān)鍵，在傳統(tǒng)關(guān)注投入的模式下難免遭遇公共服務(wù)效率欠佳的狀況，甚至為公共資源帶來本可避免的無謂損失。換言之，該理論更加強調(diào)和考察政府在公共行政服務(wù)過程中的實效性表現(xiàn)，按照政府部門及工作人員的工作效率和工作表現(xiàn)進行內(nèi)部資源分配，著重偏向公共服務(wù)質(zhì)量更優(yōu)的部門及員工，以確保政府可以在整體層面實現(xiàn)更優(yōu)的資源配置。與此同時，還應(yīng)更加明確地計算和評價政府在公共管理工作中實際投入的成本，參照后續(xù)取得的實際產(chǎn)出確認政府部門及工作人員的表現(xiàn)，以便引導(dǎo)各部門及工作人員同時關(guān)注公共服務(wù)投入和質(zhì)量。

（四）增加社會公眾參與度改革政府的行政管理

受此前的傳統(tǒng)政府公共行政管理模式影響，社會公眾在行政管理中的參與程度難以得到應(yīng)有的保障，社會公眾的參政議政渠道較為有限，也就難以為公共行政管理的科學化提供相應(yīng)的參考。[7]同時，政府行政部門與社會公眾之間的交流溝通也較為有限，更難以在公共行政服務(wù)中充分滿足社會公眾的實際需求。可以從新公共管理理論出發(fā)進行分析，確保社會公眾在政府的公共行政管理工作中保持較高的參與度，推動公共行政服務(wù)真正地急群眾之所急，有效服務(wù)于社會公眾實際的生產(chǎn)生活，保障公共行政管理質(zhì)量。

四、結(jié)束語

新公共管理理論是歐美資本主義國家創(chuàng)新其行政管理的理論研究產(chǎn)物，并不完全適用于國內(nèi)的政治環(huán)境與社會形態(tài)，需要從政治理論研究角度出發(fā)，把握該理論的框架和內(nèi)容，明確其中對于國內(nèi)行政改革的可借鑒部分。在此過程中，一方面需要深入地分析和解讀新公共管理理論的產(chǎn)生背景與具體內(nèi)容；另一方面也應(yīng)結(jié)合中國國情明確把握其中的借鑒意義，以便在具體的行政改革實踐中采取相應(yīng)的策略，推動國內(nèi)的行政改革取得更加符合預(yù)期的改革成果。

參考文獻：

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