環境監管失職罪的實施效能省思

摘 要：環境監管失職罪是生態法益司法實踐的有益嘗試，于我國生態文明國家戰略實施與高質量發展意義重大。受復雜因素影響，環境監管失職罪的實施效能有待提升。從規范層面分析，存在法益衡量不盡合理、責任主體過于多元、歸責條件太過寬泛及因果關系限定不明等問題。從實證層面分析，存在經濟利益博弈影響、科層管理體制拘囿、法律監督能力限制、基層執法短板等弊端。提升本罪實施效能須以科學理論完善優化環境監管立法、以法治政府建設提高環境監管執法水平、以監督手段創新加大環境侵權行為追責及以嚴格法律懲戒力度提升民眾環境保護法規敬畏四個方面著力。

關鍵詞：環境監管失職罪 生態環境保護 規范分析 實證分析

“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效。”此語表明，如何應對“政策執行偏差”或“規范執行偏離”問題，易言之，如何充分發揮法律規范的實施效能，是法治文明建設進程中無法回避的普遍性難題。近年來，在依法治國與生態文明雙重國家戰略疊加下，借助優化法律規范應對生態文明建設難題已成常態，我國環境保護法律規范體系漸趨形成。生態環境保護法律規范體系化在推動法治文明進步、助力生態環境保護的同時，也存在因其實施效能不佳致使重大環境污染事件多發、生態環境惡化、自然災害頻發等損害民眾生命健康的災難性后果。如何完善優化環境保護法律規范與提升其實施效能，是時代賦予法律職業群體的重大歷史使命，也是推進法治中國建設亟須解決的重大時代難題。

一、問題的提出

相較其他類型侵權行為而言，生態環境侵權行為具有認定困難、后果嚴重、影響持久、修復困難以及不可逆轉等典型特征，突出“預防為主”與“防范先行”是環境保護立法最應該堅持的原則之一，在立法中適用風險預防方法已成世界慣例。所謂環境立法中的風險防控方法運用，系指用法律手段倒逼監管職能部門嚴格履行監管職責，把環境保護職責前移，最大可能避免嚴重或不可逆轉損害結果發生。我國在1997年《刑法》修正案新增“環境監管失職罪”即是踐行風險預防立法理念的具體表現。

自“環境監管失職罪”實施生效后，先后有部分環境監管部門及工作人員在履職過程中因嚴重不負責任，造成重大污染事故發生，導致公私財產受到重大損失或造成人身傷亡等嚴重后果而被檢察機關提起公訴或受法律懲處，環境監管成效有明顯提升，這是不爭事實。然而，從我國生態環境保護的整體現狀分析，依然存在諸多待解突出難題。如“污染排放基數大、生態破壞較嚴重、生態環境治理能力不足等問題依然存在”。“水生態環境不平衡不協調問題依然突出，部分區域汛期污染問題突出，黑臭水體從根本上消除難度較大，一些重點湖泊藍藻水華仍處于高發態勢……全國還有近三分之一的城市空氣質量不達標……部分地區土壤污染持續累積，農村生活污水無序排放問題突出；生態環境基礎設施薄弱仍是突出短板，基層生態環境部門存在監測執法、應急處置能力不足等問題。”根據《生態環境和資源保護檢察白皮書（2018-2022）》數據顯示，“2018 年至2022 年，全國檢察機關共受理提請批準逮捕破壞環境資源保護犯罪案件65432 件109848 人，批準逮捕40548 件65716 人；受理審查起訴破壞環境資源保護犯罪案件209957 件353223 人，提起公訴138285 件229751 人”。不難看出，當下我們所面臨的生態環境保護任務依然十分艱巨，大氣、水以及土壤等重點領域的生態環境保護形勢依然嚴峻。

為什么破壞生態環境行為屢禁不止？鑒于不同主體考察視角迥異，所得結論也自然存有明顯分歧，可謂眾說紛紜。即便如此，學界還是達成了系列共識。如，大家普遍認為，“一些部門和單位監管薄弱、執法不嚴、管理不力致使許多生態環境破壞的現象屢禁不止，加劇了生態環境的退化”。照此分析，在上述所引的65432 件破壞環境資源保護犯罪案件中，至少得有相當比例破壞環境資源行為的發生與監管主體監管失職有關，用環境監管失職罪對其中造成重大公私財產與人身傷害者進行歸責者應當不在少數或應占相當比例。然而，現實情況并非如此，環境監管失職罪并未能在目前所見案例中的得到及時與充分適用。主要表現在兩個方面：一是司法實務界對環境監管相關立法反應速度慢。如前所述，盡管1997 年環境監管失職罪已經正式出臺，直至2003 年12 月31 日國內首例“環境監管失職罪”在武漢宣判才被正式適用，該罪名從正式生效到正式適用用了近六年時間。二是“環境監管失職罪”罪名的司法適用率較低。以“環境監管失職罪”為檢索詞在裁判文書網檢索發現，2018 年至2022 年間僅有30 條案例記錄。同樣，以“環境監管失職罪”在“法信”網檢索，僅檢索出相關案例18 條。

通過比較分析上述幾組數據不難發現，“環境監管失職罪”之司法實踐與其突出風險防范的立法主旨發生了巨大偏離，即生態環境監管領域存在著嚴重的“政策執行偏離”現象。造成我國生態環境政策執行偏差的原因何在？究竟是重視風險防范的環境保護立法理念本身存在錯誤，還是“生態環境監管失職罪”法律規范設計存在瑕疵，或者法律職業群體自身能力不足限制、拘囿了法律規范效能發揮，還是法治環境不良對法律規范運作設置了嚴重的障礙掣肘等。弄清上述問題及其產生根源是提升“環境監管失職罪”司法效能的關鍵因素。

二、環境監管失職罪的規范分析

規范分析是規范法學（又被稱為法解釋學、法教義學）常用的一種研究方法。盡管中國學界對規范法學進行了猛烈的責難與批評，但規范法學所積極倡導的關注法律文本自身的研究路徑卻被法律職業群體推崇為解構法律規范之利器。基于此，運用規范分析方法探究我國環境監管失職罪立法內涵，不失為一種有益嘗試。

（一）法益衡量不盡合理

按照張明楷的觀點，刑法之任務與目的是保護法益，鑒于利益間存有沖突，在刑事立法與司法實踐中進行合理法益衡量不可或缺。唯有如此，才有可能避免刑事司法形式化以及大眾利益受損等。故此，對環境監管失職罪的法益衡量是否合理，也將很大程度決定其立法質量高下與司法實踐效能優劣。

目前，學界對環境監管失職罪所涉法益存在“國家工作人員職務的勤政性及權力行為的正當性”“既包括環境保護監督機關正常的管理活動，還包括公私財產、公民的生命安全”以及“國家對環境保護工作的正常管理活動”等分歧與爭論。上述歧見，盡管一定程度有助深化認知，但的確會給法益衡量帶來困難。如，根據《刑法》第408 條“環境監管失職罪”規定，判定“環境監管失職罪”的關鍵指標要看環境監管主體的失職行為是否“導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果”。很顯然，單從字面意義解讀，對“環境監管失職罪”的犯罪形態描述仍然帶有濃厚的“人本主義法益觀”，過多關注“公私財產與人身傷亡”的后果，而缺乏對其他社會公眾法益的應有考量，尤其是對公共安全、生態環境安全缺乏應有關照。加之，環境法益類型復雜，不同主體更難達成共識，對其進行合理的法益衡量的確是一個巨大挑戰。同時，本罪還以是否“遭受重大損失”或“造成嚴重后果”為判斷依據，明顯呈現出以“法益的實際侵害”為導向的實害犯立法取向，缺乏對監管失職行為本身具有法益危害的考量等。

從規范層面分析，環境刑法中堅持人本主義法益觀無可厚非，環境保護立法也的確應該以人的健康和生存安全為邏輯起點，但不應局限于此。如果環境監管立法缺少對社會法益、國家法益以及環境監管行為自身法益的應有保護與考量，勢必造成各環境監管主體的社會責任缺失、公共治理決策失效等，導致本罪入罪門檻過高，容易引發嚴重的環境破壞災難后果。從司法實踐層面分析，一旦法律職業群體無法對一個罪名進行合理法益衡量，自然很難區分“罪與非罪”“此罪與彼罪”之別，其實施效果定然無法讓人期待。

（二）責任主體太過多元

責任主體既是法律規范的接受者，又是法律行為的執行者，同時還是法律責任的承擔者，其在法律規范中有著舉足輕重的作用。為全面保護環境監管失職罪所涉法益及有效懲治犯罪，必須確保責任主體明確、主體責任清晰以及防止責任推諉發生等，這是環境監管失職罪立法及司法實踐必須高度重視的另一重要問題。

整體意義上講，我國現行法律對環境監管主體的限定還算是相對明確的。《環境保護法》第10 條對“環境保護監督管理職責”給予了界定，即“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理”。因此，我國環境監管失職罪的責任主體應包括國務院環境保護行政主管部門、縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門從事環境保護工作的人員，以及在國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵路、民航管理部門中，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理的人員。此外，縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門中，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理的人員，也可以構成本罪的主體。由此可見，本罪責任主體的限定范圍十分廣泛，并不局限于某一特定部門，凡對環境保護負有監督管理職責的國家行政工作人員，無論在政府的何種部門工作，都可以構成本罪的責任主體。由于我國現行法律設定的環境監管責任主體多元，加之還存有部門職能交叉風險，在執法與歸責時就容易引起推諉與扯皮現象，削弱環境監管失職罪司法實效。最終導致我國長期“生態環境方面的管理機構存在多頭管理、‘九龍治水’、職責交叉重疊、權責不清晰、部分領域權責缺失等問題，由此帶來了內耗較多、效率較低、監管不到位、‘公地悲劇’等后果”。

為改變責任主體多元弊端，國家積極進行機構改革創新，成立生態環境部，統籌環境監管任務。此舉在某種程度上的確改善了部門職能重疊造成的資源浪費、減少出現監管死角與盲區等，但依然無法徹底改變責任主體多元及監管部門職能交叉引發的窘境。如，某化工企業發生特大爆炸事故，究竟是應急管理部門還是生態環境部門負有監管主體責任，相關法律規范并沒有明確規定，極易造成監管“灰色地帶”。再如，在對某縣發生的重大生態環境污染事故追責時，除對縣級環境監管部門相關責任人進行問責外，地市級或者更高層級的環境監管部門是否同樣負有監管失職責任，依然存在認知、裁判分歧。

一般來講，多元監管主體共同承擔環境監管職責，有助于形成監管合力，消除監管盲區，實現監管效能提升，其積極意義毋庸置疑。然而，環境監管部門與責任主體多元，易造成環境監管職責的推諉與扯皮現象，尤其是在監管行為歸責時，因責任主體多元導致歸責難以聚焦，造成執法困難，同時產生法不責眾心理等。因此，如何解決責任主體過多造成歸責困難是優化環境政策或環保法規立法時需要持續關注的問題。

（三）歸責標準亟需明確

歸責是刑法中的核心問題，歸責標準是規范法學高度關注的重大內容。從底層邏輯分析，“行為人因其行為和物件致他人損害的事實發生以后，應以何種根據使其負責”，這是刑事立法必須明晰的關鍵問題，否則，歸責問題根本無從開展。

在“環境監管失職罪”的歸責標準限定方面，盡管法條明確限定本罪歸責標準為“致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為”。然而，仔細分析不難發現，此處出現的“重大損失”與“嚴重后果”均是相對模糊概念，并未有明確清晰的限定標準。從法律執行角度來看，因“重大損失”與“嚴重后果”缺乏明確標準，判定行為人是否應當負責的依據缺失，法律規定的歸責標準往往徒具空文。為彌補法律缺憾，法律職業共同體往往借助法律解釋來進一步釋明其歸責標準。

2006 年7 月26 日頒布的《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》與2013 年6 月17 日最高人民法院與最高人民檢察院共同頒布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》 就分別對環境監管失職罪的歸責標準進一步限定。然而，在具體規定與解釋內容里，依然存在歸責條件過于寬泛的弊端。如在“人身傷亡”的狀態表述中，出現“重傷”“輕傷”“中度殘疾”“器官組織損傷嚴重功能障礙”等表述；在“中毒”類型中，出現“嚴重中毒”表述；在“農田、林地、耕地”類型中，出現“5 畝以上嚴重毀壞”等。這種運用模糊語言來解釋歸責模糊的做法，依然很難破解歸責條件寬泛的難題，環境監管失職罪歸責條件的司法實踐困境依然無法解除。

需要陳明的是，由于“模糊性以及因模糊性產生的不確定性，是立法的基本特征”，模糊性是立法語言的基本屬性。換言之，法律語言的模糊性不可避免。眾所周知，法律語言模糊對法律產生的影響也并非全是消極，在某種程度上，恰恰是因為模糊的法律用語反而能夠確保法律適用的穩定性與長效性，模糊的用語有時更利于法官自由裁量權的發揮等。因此，在很多時候運用模糊語言是立法者應對人類理性不足的方法自覺。但我們必須清楚的是，人類理性的不足才是導致法律語言模糊的主因，從司法實踐角度分析，世界上的大多數爭端是由語言引起，我們應盡最大努力避免因語言模糊導致歸責標準認定上引發“次生”糾紛。因此，法律的穩定與長效必須建立在切實可用的基礎之上，盡其可能追求歸責條件法律用語的清晰與明確，應是優化環境監管法律規范持續關注的核心任務。

（四）因果關系限定不明

條件的限定是法律因果關系判定的基點之一。根據刑法上的因果關系理論要求，“要將所發生的結果歸責于行為人，就要求行為人的實行行為與結果之間具有‘原因與結果’的關系。”由此可以斷定，限定行為人的行為與危害結果之間是否有因果關系是所有刑事立法的基本要求。既然學界通說認定環境監管失職罪屬于結果犯的范疇，那么，明確限定環境監管失職罪的因果關系顯得尤為必要。

從本罪相關罪狀描述可知，行為人首先要有主觀上的間接故意或過失，其次在行為上表現為嚴重不負責任，最后在結果上導致重大環境污染事故發生，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果。然而，由于環境監管失職罪情況特殊，其因果聯系常常呈現出或然性、間接性或多因性等特點，上述罪狀表述，并不足以為法律職業共同體進行因果關系判定提供明確依據。

如某區域因某企業違規操作引發重大環境污染事故，并造成公私財產重大損失和人員傷亡等嚴重后果，在本案中，環境監管部門也的確發生了嚴重不負責任的瀆職行為。按照環境監管失職罪相關條款對于本案的因果關系判定就會發現一個非常棘手的問題，即本案嚴重后果是否因環境監管部門失職行為而造成。法律事實表明，本案的嚴重后果是由違規企業、環境監管部門共同作用而引發，若把案件引發嚴重后果都歸咎于環境監管部門的嚴重不負責任行為，那么，就可推斷出即便沒有涉事企業的違規操作，該嚴重后果依然會毫無例外地發生。這一假設顯然與事實相違背。另外，如果認定環境監管部門的嚴重失職行為不是造成嚴重后果的唯一原因，那么究竟該如何區分環境監管部門與涉事企業的責任，環境監管部門的部分原因究竟該承擔多大的責任等，這也是考驗法律職業共同體的另一棘手問題。

此外，環境監管人員不履職或者不正確履職也未必一定導致嚴重污染環境的危害后果發生，而部分環境監管人員即便已經嚴格正確履職或恪盡職守，最后仍然沒能擺脫因被監管對象污染環境的行為導致嚴重污染環境之危害結果的發生。因此，環境監管人員監管失職行為與重大生態環境破壞結果之間是否存在引起與被引起關系是非常復雜且很難被判斷的，其法律因果關系認定自然存在諸多困難與重大分歧。既然環境監管失職罪的因果關系之情況異常特殊，在相關法律的立、改、廢、釋過程中，法律職業共同體決不能簡單地依照刑法上的一般因果關系理論進行處理，而要充分考慮現實情況的復雜性，最大限度地吸收學界最新理論研究成果，對其多因性、或然性或間接性的特點進行充分考量與精心設計，使其因果關系限定條件盡最大可能地得以明確。

三、環境監管失職罪的實證考察22

（一）經濟利益博弈影響

地方政府不僅是環境治理政策的主要實施主體，而且還是地方經濟高質量發展的責任主體，地方政府的認知與發展理念很大程度上影響著本地經濟社會高質量發展水平以及生態環境治理水平。

長期以來，受“唯GDP 論”影響，以GDP 的統計數據作為考核政府政績最核心甚至是唯一指標的做法在我國大行其道，由此引發的社會問題也日益凸顯，唯GDP 論也因此備受質疑，被中央高層所否定。從2023 年中央政府報告可以發現，我國中央政府地方政府的考核呈現從單一的GDP 考核向綜合考核邁進的傾向，已經開始重視經濟高質量發展和防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治等新內容。盡管如此，我國各級政府以年度GDP 增長來衡量政府發展水平的格局仍然未能打破，經濟利益博弈依然是各級政府最為關切的核心任務。

“唯GDP 論”容易引起地方政府對經濟高質量發展與生態環境保護的關系產生錯誤認知。正如北京大學教授、新結構經濟學研究院院長林毅夫所講，“對于中國而言，改革開放之后，經濟發展速度非常快，但環境惡化程度也相當嚴重。國內理論界和輿論界還由此產生一個說法，把中國環境問題的嚴重性歸因于改革開放以后的發展速度太快，是以犧牲環境來換取的經濟快速發展。”受此錯誤觀點影響，地方政府總擔心對環境給予嚴格監管會影響到本地經濟發展，就容易在環境監管中產生“地方保護主義”。

環境保護領域出現“地方保護主義”會給本地環境監管帶來重大風險與挑戰。根據辰于公司調查數據顯示，“2021 年，環衛市場成交的千萬級及億級單一來源項目總數共17 個，合同總額近14 億元，而這些項目的中標供應商普遍是本地的環境企業，尤其是當地的國企。在山東、浙江、廣東、湖北等省份，不少環衛項目都是以單一來源采購方式實施的，業界對此曾有不少質疑的聲音”。由此看來，“地方保護主義”抬頭引發的環保市場地域壁壘高筑現象已成不爭的事實。而隨著環保市場地域壁壘高筑現象肆虐，地方政府與環保企業利益捆綁愈發緊密，受自身利益驅動，一旦經濟發展與環境保護相沖突，地方政府更多地選擇以犧牲環境為代價來確保本地GDP 增長，有的地方政府不僅不能對生態環境保護形成有效監管，反而成為破壞生態環境的組織者、參與者、保護傘等。

（二）科層監管體制拘囿

學界一般認為，科層制理論是由德國社會學家馬克思·韋伯所提出的有關組織結構的經典理論，在國家治理體系中發揮著重大指導作用。隨著理論不斷豐富與發展，“現代科層制在遵循規章制度、保證組織運轉、執行特定任務、實現公共利益方面表現優異”，因具有專業化、理性化、規范化屬性而在行政管理系統中被廣泛運用。

近年來，受科層理論影響，我國針對環境監管體制創新做出了諸多努力，監管體系漸趨完善，監管組織逐步規范。從環境監管方式上看，既有傳統的國家、省、市、縣四級監管，又有環境主管部門內部的垂直監管，同時還有國家授權專門機構的專項督查監管等。多元監管體制的確從形式上織密了監管體系網絡，一定程度上有助減少環境破壞行為發生。然而，環境監管的科層管理體制在組織運作上的惰性和保守的弊端，又給環境監管職能發揮設置了種種障礙，尤其是對“環境監管失職罪”的司法運作帶來了困難。

環境監管部門“在對任務目標進行考核檢查時，上下級科層組織之間普遍存在‘共謀’現象：一方面是上級執行檢查中的大張旗鼓，被檢查方風聲鶴唳、全力應對；另一方面是檢查過程時松時緊，發現問題后常常‘不了了之’”。環境監管部門一旦存有“共謀”，必然引發監管制度空轉、增生監管真空，監管效能因此大打折扣，導致破壞環境行為多發，生態危機風險加重。

此外，環境監管科層體制還容易引發監管主體滋生共責共擔擔憂。各環境監管主體因害怕被牽連擔責，多對環境破壞行為聽之任之，缺乏監管主動性。在司法機關針對某監管主體進行環境監管犯罪追責時，各相關監管主體又容易形成攻守同盟、共同抵賴、相互包庇等，引發調查取證、事實認定困難等。

（三）法律監督能力限制

法律監督是確保公平正義的有效載體。黨的二十大報告明確提出，要強化對司法活動的制約監督，促進司法公正。作為我國憲法賦權的專門法律監督機關——檢察機關法律監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，是執法司法制約監督體系中的關鍵一環。目前，我國“檢察機關已經形成刑事、民事、行政、公益訴訟‘四大檢察’法律監督新格局。檢察機關深入推進認罪認罰從寬、民事虛假訴訟監督、行政爭議實質性化解、公益訴訟檢察等重點工作，通過依法能動履職促進社會治理成效不斷顯現”。然而，受復雜因素影響，我國檢察機關法律監督缺位與剛性不足依然存在。主要表現在以下方面：

一是檢察院很難對監察委實施有效監督。盡管中共中央印發了《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，明確強調要強化檢察機關與監察機關銜接制約，然而在踐行《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中，由于監察委與同級黨的紀律檢查機關合署辦公，占據了更多政治資源，要做到二者真正銜接制約，還面臨許多現實困難。與檢察權比較，監察權的政治地位相對較高、權力則相對集中，針對監察委員會辦理的移交到檢察機關與環境監管失職有關的職務犯罪案件，檢察機關很難對其實施有效監督，對于證據、程序、法律適用等存在的問題亦不敢提出質疑、排除或否定等，其監督效能大大降低。

二是針對行政機關提出的檢察建議剛性不足。檢察機關多以檢察建議的形式應對行政機關環境監管違法行為，而這種檢察建議因缺乏權威制度做保障，只能依靠被監督者進行自我糾錯，并不能帶來實體性的懲罰后果。一旦針對環境監管的法律監督失去了威懾力，必然造成違法行為多發與相關法律實施效果不佳，缺少了法律懲罰后果的硬性約束，環境監管行政機關以種種理由推脫敷衍當在情理之中，監督效能不佳可想而知。

三是技術性證據審查監督權能缺位。針對環境監管的法律監督既是一個法律問題， 同時也是一個專業性很強的技術問題。檢察機關在辦理環境監管失職罪案件中，在進行證據收集和事實認定時就需要一定的專業技術作為支撐。由于檢察隊伍中生態環境、電子信息技術等相關專業人才缺口大，導致技術性證據審查監督權能缺失，引發檢察機關不敢或不能對環境監管失職行為作出起訴與公訴的決定。

（四）基層環境執法短板

于環境監管執法而言，其工作重點在基層，工作難點也在基層，多措并舉打通環境執法監管“最后一公里”已經成為社會各界共識。

隨著我國法治建設進程的扎實推進，我國環境司法專門化建設取得明顯成效。據最高人民法院發布的《中國環境資源審判（2022）》及典型案例顯示，“截至2022 年12 月，最高人民法院和30 個高級法院以及新疆生產建設兵團分院均已設立環境資源審判庭，環境司法專門化體系基本成熟”。盡管如此，作為一個應對情況復雜、工作任務重、技術含量高的司法領域，基層環境執法存在明顯短板。主要表現在以下三個方面：

一是基層環境執法人員缺口大。據生態環境部行政體制與人事司統計數據顯示，截止2022 年底，“全國各地環境執法人員約8 萬人，相當比例的縣執法人員不足5 人，難以保障履職需要。從編制性質看，在編人員中，公務員、參公管理人員和事業編制人員占比分別為4.2%、37.4% 和58%，另有部分地方設有工勤編制，約占0.4%。各級生態環境部門特別是基層環境執法隊伍力量不足、人員偏少、編制混亂的問題較為突出”。

二是基層環境執法人員素質低。受機構改革等復雜因素影響，基層環境執法人員多來自不同行業與部門，一些執法人員業務不熟，帶有明顯執法短板等。加之，環境監管執法本身需要較強專業素養，除了具備扎實的法律專業素養外，還亟需較強的專業技能與科技手段，無形中增加了環境監管執法難度。

三是基層環境執法任務重。由于生態環境執法涵蓋碧水、藍天、凈土與生物多樣化等重大任務，執法權散落于國土、農業、水利、海洋、林業、礦產、氣候等多部門，因職責交叉、權力分散等因素影響，執法任務非常艱巨與繁重。此外，基層環境執法監管有時候還必須面對違法主體多為地方政府機關以及“運動式執法”的合法性帶來的巨大壓力與嚴峻挑戰等。

四、提高環境監管失職罪適用效能的進路

（一）以科學理論完善優化環境監管立法

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”高質量立法是新時代對立法工作的新要求，必須牢牢抓住立法質量這個關鍵，確保制定的環境監管立法能夠堅持刑法立法的危害性原理，及時汲取最新理論成果，同時能夠滿足社會需求，還要做到管用有效等。對于環境監管失職罪的法律規范優化而言，當下亟需做好以下兩個方面的工作：

一是適當用法益二元論完善環境監管失職犯罪形態。盡管筆者并不完全贊同在刑事立法中肆意擴大犯罪圈，但在國家安全、社會穩定以及公民權利遭受巨大風險時，法律亦絕不可以無動于衷。近年來，隨著集體法益越來越受到重視，“抽象危險犯成為立法的‘寵兒’。”38法益二元論既重視個人法益，又關切生態法益，認為二者密切相關，不可分割，具有辯證統一關系。照此理論，環境監管失職罪的犯罪形態僅關切個人法益是不充分的，應該在既有個人法益描述之上，適當增加限制生態環境結構改變、國家生態安全風險等內容。

此外，考慮到環境侵權存在不易發現、后果嚴重、救濟困難以及影響深遠等特點，環境監管失職罪的立法目的重在預防犯罪。因此，立法指導思想應當突破實害結果的局限，突出風險防范意識，適當增加針對環境監管的失職行為的法律后果，盡最大可能避免造成無法挽回的災難性后果。

二是以立法技術規范優化相關法律條款。2023 年《立法法》的最大亮點是新增“全國人民代表大會常務委員會工作機構編制立法技術規范”，預示我國立法技術改革進入快車道。針對環境監管失職罪立法存在的不足，環境監管立法需要以落實“立法技術規范”為契機，堅持法律實施導向，做好既有規范的“立法結構、法條表述、術語運用”等優化完善工作；同時采取司法解釋、制定實施細則等方法，對存在的法律監管主體多元、監管職責交叉、語言表述模糊、相關制度的缺位、因果關系限定不清等突出問題進行細化、明確與補足，破解法律規范粗疏、規定寬泛及漏洞多發等難題。

（二）以法治政府建設提高環境監管執法水平

為扎實推進我國生態文明建設，黨的十九大報告提出“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”，進一步明確了政府在環境治理體系中的主導地位。鑒于法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，應當在法治中國建設中率先突破。基于此，以法治政府建設為抓手，著力提升政府行政管制、征收環境稅費、生態保護補償機制成效，破解環境監管執法難題，是發展之需、治國之要、民生之愿。

于環境監管執法主體而言，法律意識淡薄與執法能力不足是制約環境監管執法效能發揮的兩大軟肋，也是提升環境監管執法能力的著力點。

以深入貫徹《關于建立領導干部應知應會黨內法規和國家法律清單制度的意見》（下稱《意見一》）為契機，提升基層政府“關鍵少數”的法治思維能力。《意見一》總體要求指出，“堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想，抓住領導干部這個‘關鍵少數’，以增強法治觀念、提升法治思維能力……牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治觀念，做到在法治之下想問題、作決策、辦事情。”《意見一》為提升基層政府“關鍵少數”的法治思維能力提供了方向指引與方法指導。地方政府主要領導要用法治思維考慮環境監管與高質量發展之間的辯證關系，運用法律程序進行環境監管元素配置，運用法律手段解決環境侵權等，為環境監管創造良好法治氛圍等。

以貫徹落實《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》（下稱《意見二》）為抓手，提升環境監管主體的執法能力與技巧。《意見二》指出，“建立生態環境保護綜合執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，完善生態環境保護領域民事、行政公益訴訟制度，加大生態環境違法犯罪行為的制裁和懲處力度。加強涉生態環境保護的司法力量建設。整合組建生態環境保護綜合執法隊伍，統一實行生態環境保護執法。”以《意見二》為指導，采取多措并舉形式，重點做好環境執法監管主體的環境法規知識體系建構、法律事實認定水平、提高釋法用法技能、增強法律推理能力、強化法律歸責水平等，確保法律規范能夠得到恰當適用等。

（三）以監督手段創新加大環境侵權行為追責

盡管我國環境執法監管已經取得長足進步，但“監管疲軟”依然是我國基層環境執法呈現出的共性問題。因此，借助創新環境執法法律監督機制來織密環境執法監督制度、破解環境執法監管難題，應是提升環境監管執法監督效能的著力點。

一是充分發揮監察機關的依法履職作用。監察機關要嚴格遵照《監察機關監督執法工作規定》要求，在環境監管執法中，嚴格監督執法程序，依法依規行使日常監督、談話函詢、初步核實、立案調查權力，“落實監察機關與司法機關、執法部門互相配合、互相制約要求，明確互涉案件的管轄原則，以及與檢察機關在案件移送銜接、提前介入、退回補充調查等方面的協作機制”等，同時做好“進一步強化自我約束，自覺接受監督”等工作，對環境執法、監管進行全流程監督。

二是強化檢察機關的監督職能。檢察機關要以深入落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》為載體，綜合發揮“四大檢察”職能，重點解決“不敢監督、不會監督、不善監督和就案辦案、機械辦案的問題”。檢察機關要對監察機關、環境資源審判機關等進行強力監督，敢于擔當，對于在辦理環境執法監察案件過程中出現的證據不實、程序違規、法律解釋不周、法律適用不當等現象要敢于提出質疑、駁回或提出檢察意見等。同時，檢察機關要堅持生態法益理念，勇于對環境破壞案件中的監管失職行為進行公訴等。

三是充分發揮人大、政協及民眾監督等。各級人大應充分發揮自身職能，邀請環境保護、法學等領域專業人士對監察、檢察、法院等機關的環境監管執法履職情況進行督查，針對發現的突出問題應及時提出整改意見；各級政協要充分利用民主監督載體，對上述單位的環境監管履職問題進行深入調研，確保能夠發現真問題、找到真原因、提出真建議等；基層地方政府還要積極疏通底層監督的掣肘與梗阻，確保民眾的監督意見能夠及時上傳、得到足夠重視、切實發揮作用等。

四是創新法律監督專項檢查方式。為切實解決環境監管執法領域存在的“有案不立、壓案不查、有罪不究，‘運動式’、‘一刀切’執法， 司法人員與律師不當接觸交往， 違規違法辦理減刑、假釋、暫予監外執行等執法司法突出問題”，要嚴格落實“四不兩直”的法律監督專項檢查方式，壓力傳導足夠，倒逼各相關責任主體嚴格依法履職等。同時運用科技監測手段，對生態環境破壞情況進行實時、精準監測等。

（四）以法律信仰培育為抓手助推全社會用法遵法守法水平提升

“徒法不足以自行”的中國祖訓與西方“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”的法治名言均證明，法律只有被“銘刻在公民們的內心里”，其效能才能得以真正發揮。由此看來，以培育全民法律信仰為手段，提升廣大民眾尊法守法水平是提升環境監管失職罪司法實踐效能的必由之路。

依法嚴厲打擊環境犯罪，助力敬畏自然、崇尚法治氛圍養成。法院系統應強化履職盡責，秉持違法必究的指導思想，嚴格按照《中華人民共和國環境保護法》《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等相關法律法規對“造成生態環境嚴重損害的”環境侵權行為給予準確、及時、嚴厲打擊，通過加大違法成本的方式增強法律威懾效應，在全社會樹立敬畏自然、崇尚法治的良好社會氛圍，從源頭減少環境侵權行為發生。

加大環境監管失職罪的司法運用，倒逼責任主體依法履職。以落實《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》《最高人民法院關于為黃河流域生態保護和高質量發展提供司法服務與保障的意見》為抓手，通過行政執法與刑事司法有效銜接來織密法治網絡，運用法治手段切實預防和糾正以罰代刑、有案不移、有案不立、放縱犯罪等行為發生；加大對環境監管失職犯罪以及造成環境污染嚴重后果的重大安全責任事故犯罪的打擊力度，通過追究刑事責任方式，倒逼環境監管主體養成“法定職責必須為”的法治理念，依法履職盡責、主動擔當作為，主動做好監管失職罪的預防工作，努力從源頭上遏制和減少監管失職犯罪的發生。

做好人才培養與普法教育，補齊基層司法短板弱項。加快部署推進基層環境執法隊伍專業能力提升工程，通過執法隊伍專業能力提升補強執法能力短板；加大環境監管失職罪的典型案例宣傳工作，運用以案說法的方式，明確法律適用，統一司法尺度，發揮示范引領，為基層司法機關提供執法參考，為基層環境監管主體提供法治參謀等。與此同時，采取多種形式的普法宣傳，為環境保護營造良好法治氛圍。