預算績效運行監控的問題與對策

王成乾 邊晶梅

摘? ?要：預算績效運行監控是保障項目運行、提高預算使用效率的重要前提，是全過程績效管理的重要組成部分。目前對于績效運行評價的研究較少，相關制度建設不完善，相關單位重視程度較低，影響績效運行監控的效果。基于實際工作經驗，分析績效運行監控的現狀及存在的制度頂層設計不充分、部門協作不到位、績效運行監控實施質量有待提升、績效運行監控成果應用水平低等問題，針對預算管理中普遍存在的預算測算不準、預算申報過高等問題提出對策建議，以期進一步提高績效管理水平。

關鍵詞：預算績效；績效管理；運行監控；現狀；問題；對策建議

中圖分類號：F812.3? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）05-0090-03

財政是國家治理之本。近年來，受國家減稅降費政策、新冠疫情等因素疊加影響，財政收入低位運行，收支平衡壓力不斷加大。通過績效運行監控，可以將項目管理與績效有機銜接，更好地服務項目支出標準體系建設，進而充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。

一、預算績效運行監控介紹

預算績效運行監控是以項目預算績效目標為依據，對項目運行的進展情況與實現效果進行動態跟蹤監控，發現偏離目標及時糾正，確保項目按計劃順利進行，是預算績效管理的重要組成部分。

（一）預算績效運行監控的發展與政策支持

績效運行監控相較于績效評估與績效評價起步較晚。2011年財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》一文中“預算績效運行跟蹤監控管理是預算績效管理的重要環節”，首次明確績效運行監控工作的重要性；2018年國務院下文《關于全面實施預算績效管理的意見》，在原有以績效目標執行情況為依據的基礎上新增了預算執行進度情況，實現“雙監控”；2019年財政部印發《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》，標志著績效運行監控的規范化與系統化。此后，各地根據國家文件要求并結合實際情況，相繼出臺本省市、本地區的政策性文件，進一步細化績效運行監控工作。

（二）預算績效運行監控的內容及實施過程

1.預算績效運行監控的內容?？冃н\行監控主要分為兩方面內容。一是對績效目標執行情況進行監控，包括項目預計產出、預計效果和項目服務對象滿意度三個方面，從數量、質量、時效、成本、經濟效益、社會效益、可持續影響、服務對象滿意度等方面細化考察；二是對預算資金執行情況進行監控，包括預算資金的撥付、使用和預計結轉結余三個方面，其中重點環節是預算管理制度的建立與落實、資金使用是否超支、挪用、超出預算范圍等。

2.預算績效運行監控的方法、方式?？冃н\行監控采取定量與定性相結合的分析方法，主要為目標對比法、專家評價法、問卷調查法、實地考察法等；績效運行監控工作的開展方式一般為預算執行部門的日常監控與財政主管部門定期監控相結合的方式，根據項目性質確定監控的工作重點，如建設類項目偏向政府招投標、土建施工、監理、驗收過程情況，科研類項目偏向預期效果情況等。

3.預算績效運行監控的流程。各地績效運行監控工作流程不同，以山東省淄博市為例，分為以下幾個步驟：一是收集信息，根據《績效目標申報表》，由預算單位對照各項績效目標與績效指標收集匯總績效運行監控信息；二是分析信息，在收集信息的基礎上，分析項目偏離績效目標的原因，預計全年績效目標是否能夠完成，若存在不能完成的目標，逐條分析原因及提出改進措施；三是填制表格，在分析信息的基礎上，填制《項目支出績效目標執行情況監控表》；四是報送成果，在填制表格的基礎上，由預算單位總結歸納，形成績效運行監控報告，報送財政部門。

4.預算績效運行監控的結果應用?？冃н\行監控的成果是以后年度同一項目、類似項目預算安排的參考。對于績效水平欠佳、預算執行不力的項目，應分析主客觀因素并審慎考慮調減預算，存在嚴重問題的及時停止資金撥付；項目管理和預算資金使用過程匯總存在的與績效目標的偏差，應及時通報預算單位整改。

（三）開展預算績效運行監控的意義

現行“雙監控”的要求下，探討預算績效運行監控的意義應從兩個監控層面的要求出發：一是從績效目標執行情況來看，開展績效運行監控可以確保項目運行符合預期指標，以期項目能夠在實施期內完成既定任務，保障項目的經濟、社會、生態效益和項目可持續影響，對項目管理中存在的問題及時糾偏整改；二是從預算管理的角度來看，績效運行監控可以對項目成本進行約束，避免財政預算資金支出超于原定范圍、資金超支等問題，提高預算資金使用效率。

二、預算績效運行監控現狀及問題分析

預算績效運行監控在全過程績效管理中居于承上啟下的位置，但由于起步較晚、尚處于發展成型階段，加之學界對績效運行監控的研究成果較少，在實際執行過程中也存在著一些問題與不足。

（一）制度頂層設計不充分

我國績效運行監控工作經過多年的探索與嘗試，目前已初步形成“雙監控”的工作規范，但相較于績效評估與績效評價，績效運行監控的規范性文件較少，現行績效運行監控的相關法律法規數量少、不全面、不細致。《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》一文中僅提及要做好績效運行監控、實行“雙監控”，《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》中對績效運行監控的分工、范圍內容、方式流程、結果應用等進行規定，但在具體操作方面過于籠統，僅要求應收集績效監控信息、分析績效監控信息、填報績效監控情況表與報送績效監控報告，對于每項工作的開展缺乏具體的實施細則。這導致職能部門更多依靠實踐探索中總結的經驗開展工作，難以對績效運行監控的客觀嚴謹性、真實有效性和應用有效性等效果進行評估考查，不利于實現績效運行監控工作的規范性和系統性。

（二）部門協作不到位

由于績效運行監控工作難度大、細節多，需要各部門間的協調配合。其中，財政部門作為財政預算資金的管理部門，在績效運行監控工作中具有監管主體的職責；預算執行單位是財政預算資金的使用主體，也是實施績效運行監控的主體。但在具體工作中，財政部門缺乏對預算執行部門的日常監督，往往是在績效運行監控期末要求其報送成果資料，根據反映的問題下發整改通知，忽視了績效運行監控的動態性與時效性；預算執行部門則常會不重視績效運行監控、敷衍了事，在項目實施期間不注意項目進展情況與績效目標、績效指標的一致性，導致項目進度拖延、部分項目內容未按計劃開展或計劃臨時變更而未調整績效目標與指標、預算執行效率低下甚至預算資金浪費等問題。

（三）績效運行監控實施質量有待提升

績效運行監控起步較晚，各方面尚未完善，現階段績效運行監控工作的過程問題主要體現在幾個方面：一是預算單位在預算年度初填報績效目標時，對于績效目標、績效指標等編制質量低，存在長期目標與實施期目標完全一致、績效指標內容不完善、指標判斷依據不清晰等問題；二是現階段績效運行監控工作一般以預算年度為周期、在年中設置監控時點的方式集中開展，對于項目在實施期內的運行情況、跨年度的持續性項目在不同預算年度中的發展變化情況等難以起到動態監控的效果；三是績效運行監控在實際工作中大都以預算執行單位報送的材料為主要依據，對項目的現場考察工作量不足或工作程度不夠深入，對項目實際工作反映不充分；四是績效運行監控通過項目支出績效目標執行監控表、績效運行監控評價報告的形式呈現，由于各預算項目實施內容差別大，表格難以詮釋項目的專業針對性。

（四）績效運行監控成果應用水平低

績效運行監控的價值體現在其成果對于以后預算年度的決策產生的參考價值。目前，對于績效目標執行監控表和績效運行監控評價報告在成果應用方面存在以下問題：一是績效運行監控評價報告為保證客觀公正性，多為外聘第三方機構撰寫，受現場工作量與工作深度、預算執行部門及項目各方配合程度、第三方機構人員專業性等因素影響，報告質量參差不齊。二是績效運行監控反饋機制尚不完善，財政部門大都按照以往事后績效評價工作的經驗，根據成果資料中提出的問題要求預算執行部門整改。在此種機制下，對于項目在運行期內的偏離情況缺乏效果，背離了通過監控及時糾偏的設計初衷，且對于整改的效果亦缺少驗收、再評價環節，使得績效運行監控工作流于表面。

三、提高預算績效運行監控水平的對策建議

如何高效、高質量地開展績效運行監控，怎樣更好地結合績效目標和績效指標、落實績效運行監控的成果、推動績效運行監控工作的進步發展，是財政績效工作的重點也是難點。為推進績效運行監控工作，提高預算績效運行監控管理水平，必須從問題出發，從多角度多方面采取強有力的措施加以改進。

（一）推進立法工作，完善制度建設

頂層制度設計建設是提高績效運行監控的最有效最直接的方式。從完善制度建設出發，一是構建績效管理全過程法律體系，針對績效運行監控出臺專門法，以法律法規的形式明確績效運行監控的內容、原則、標準、工作流程與規范、職責劃分等，保障工作有法可依；二是同步跟進相關指導意見、規范文件的出臺，作為法律法規的補充與細化，統一績效運行監控工作的規范，增強工作權威性，并注重制度建設的可行性與可操作性，強化績效運行監控管理機制建設；三是豐富事前績效評估、事后績效評價相關制度建設，增強績效運行監控管理與二者間的聯系，推動績效管理全過程體系的發展；四是在各地開展績效運行監控管理總結匯報，歸納其中行之有效的經驗做法并樹立典型加以推廣，在實踐中進一步豐富發展績效運行監控管理制度與管理體系，推動建立績效運行監控工作機制。

（二）加強部門協作，細化績效責任

績效運行監控是助推項目落地、提高預算使用效率的重要保障。財政監督是績效運行監控的保障，財政部門一是充分發揮工作牽頭作用，成立專門科室、二級單位負責績效工作，加強與預算執行部門的溝通，通過召開會議、組織專家講座、集中學習等多種形式開展績效業務培訓，傳達績效運行監控的理念、重要性、工作責任等，強化權責關系建立，將預算支出與績效工作掛鉤，提高預算執行部門工作對于績效運行監控的重視；二是建立問題整改與反饋機制，對于績效運行監控中發現的項目問題以書面、發函等方式通知預算執行部門及時整改并限定整改期限，完成整改的部分由財政部門聯合預算執行單位共同組織驗收，對于到期未完成整改任務或整改驗收未通過的，要在項目實施結束或預算年度末績效評價中予以體現，并以此作為項目下階段、下一預算年度或類似項目的可行性參考。預算執行部門一是強化預算執行過程監控，準確把握項目執行進度，對照年初預算批復的績效目標和資金預算，動態了解和掌握項目績效目標實現程度、資金支出進度、項目實施進程等，據實編制績效監控報告，全面掌握項目實施情況及存在的問題，防范風險、及時糾偏；二是細化工作內容至業務科室和工作人員，由各科室工作人員在開展項目時同步記錄項目績效情況，提高監控工作質量。

（三）抓牢監控質量，落實工作成效

提高績效運行監控的工作質量需要多方面進行提升。一是壓實績效目標申報工作，財政部門嚴格審查預算執行部門績效目標的申報，對于內容重復不明確、考察標準不清晰、指標缺失不完整的，及時要求部門規范后填報，以確保績效運行監控的考察標準。二是優化績效運行監控工作時點，改每一預算年度中時點集中開展為項目運行過程中動態跟隨開展，財政部門可結合大數據等方式，采取多次且不固定的形式隨機對各項目進行抽查，簡化工作流程、降低工作量和工作成本、提高監控工作效率。三是深化績效運行監控工作，在預算執行部門報送的資料基礎上，增加實地考察、問卷調查等工作收集一手數據，構建績效運行監控信息系統以便開展資料整理于工作留痕，確保資料嚴謹性與真實性，提高工作客觀性。四是優化績效運行監控指標，減少通用性指標并根據項目情況增加專業性指標，采用層次分析法、熵值法等統計學方法對指標賦分權重進行調整，提高考核工作水平。

（四）強化成果應用，保障管理質能

判斷績效運行監控工作是否行之有效，落腳點在于能否對項目進行糾偏，故績效運行監控成果應用是重中之重。一是財政部門應落實監督職能，一方面嚴把報告質量關，確保第三方報告內容真實有效、建議具有可操作性的參考價值；另一方面優化監控工作，轉變以報告為依據的整改，建立監控期動態整改的模式，加強工作的時效性。二是壓實整改反饋，對于預算執行部門的整改工作應組織成效驗收，落實糾偏效果，提高工作質量。三是擴大監督群體，將項目信息、運行情況、糾偏效果等信息向社會公開，自覺接受社會民眾監督。

四、結束語

實施預算績效運行監控是提高財政預算使用效率的內在要求，起到項目動態糾偏、降低資金成本的作用，在全過程績效管理中具有重要意義。提高績效運行監控管理水平需要社會各方面配合協作、凝聚合力，從多方面多層次共同推進，實現國家治理體系與治理能力現代化目標。

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[責任編輯? ?文? ?欣]