鄉村振興背景下內蒙古自治區農村幸福院優化路徑

劉陽

摘? ?要：隨著鄉村振興戰略的不斷深化，農村各類問題均得到較好解決。如今越來越多學者研究農村養老問題解決方案，提出農村幸福院建設將是解決農村養老問題的重要途徑之一。內蒙古自治區積極建設規模化的農村幸福院，但是在運行過程中還存在資金、制度、宣傳、運行方面的問題。從農村幸福院管理者的角度出發，針對內蒙古自治區農村幸福院存在的問題提出優化方案，為建設以養老服務為中心、以村集體為輻射、以政府為支撐的高質量內蒙古自治區農村幸福院提供參考。

關鍵詞：農村幸福院；農村互助養老；鄉村振興；高質量發展

中圖分類號：C913? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）08-0024-04

引言

根據國務院發布的數據，截至2022年末，我國60歲及以上人口總數達到28 004萬人，占人口總數的19.8%，其中65歲及以上人口20 978萬人，占人口總數的14.9%。此外，在2021年我國60歲及以上老年人口中，鄉村老年人占比為23.81%，高出城鎮同年齡層老人7.99%[1]。2022年7月，內蒙古自治區人民政府辦公廳指出，2021年底區內60歲及以上老年人口達到487.4萬人，占全區人口總數的20.3%，該區已經進入“中度老齡化”階段。內蒙古自治區統計局發布的數據表明，全區農村牧區人口年齡中位數已經接近50歲，65歲及以上人口超過17%。因此，解決內蒙古自治區農村養老問題極為重要，內蒙古自治區政府在建設農村互助幸福院方面制定了相關政策，在解決養老問題的同時，也為實現鄉村振興目標作出努力。

2012年內蒙古自治區頒布的《關于推進農村幸福院建設的意見》中指出，以實施農村幸福院工程為重點，貫徹落實養老服務體系五年規劃為核心建立起與農村老齡化進程相適應、與社會發展相協調的養老服務體系。內蒙古自治區結合實際情況，在2014年頒布了《關于加快養老服務業的意見》，推動養老服務全面健康發展。2021年11月《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于印發自治區“十四五”保障和改善公共服務規劃的通知》中指出，“十四五”時期內蒙古自治區在“老有所養”領域內公共服務的主要發展指標是，到2025年蘇木鄉鎮（街道）范圍具備綜合功能的養老服務機構覆蓋率達到60%；“老有所養”工程中要發揮村級養老互助的前沿陣地作用，同時完成農村幸福院的升級改造。2022年8月內蒙古自治區人民政府辦公廳關于修改《內蒙古自治區“十四五”保障和改善公共服務規劃》部分內容的通知指出，要大力發展政府扶得起、村里辦得起、農民用得上、服務可持續的農村互助幸福院。

內蒙古自治區為農村互助幸福院的發展提供了政策指引，但是近年來該地區農村幸福院在快速發展的過程中還存在一些問題。本文對這些問題進行闡述并提出相應的優化方案，為內蒙古農村幸福院高質量發展提供參考。

一、農村互助養老文獻綜述

自我國進入人口老齡化社會以來，就開始了互助養老實踐的探索。針對農村互助養老問題，杜鵬和安瑞霞提出，應該重視傳統鄰居之間的互助精神，開展農村集體互助養老[2]。向運華和李雯錚指出，提高鄉村養老服務能力是“鄉村振興戰略”的題中應有之義[3]。從年齡角度看，賀雪峰認為，互助養老是由低齡老人照顧高齡老人、健康狀況較好的老人照顧身體狀況較差的老人，以類似“代際接力”的方式實現自我管理、互相幫扶[4]。從經濟角度看，石人炳等人認為，互助服務可以使經濟能力有限的老人通過互助服務，接受更好的養老服務[5]。陳友華和苗國認為，血緣和地緣為農村互助養老的推行提供了基礎[6]。從互助養老的類型上看，農村互助養老分為自發式和組織型兩種。自發式互助以鄰里互助為主，組織型互助目前以政府組織為主[6]。

鐘仁耀等指出，當前情況下農村互助養老的主要形式是農村互助院，其主要特點就是集體建院、集中居住、自我服務和互助服務[7]。河北省邯鄲市肥鄉區將內涵定義為“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”的農村社會互助養老新模式。崔樹義、田楊、朱瓏認為，農村互助養老是政府倡導下，以老年人群體之間力所能及的互幫互助和情感交流為基礎，以鄉土社會內部資源動員、整合和賦能為核心的農村老年人社會支持活動[8]。農村互助養老也存在相應的問題。楊靜慧認為，農村互助養老因為宣傳力度不夠，導致農村老人參與度不高[9]。于長永運用Logistic回歸模型和交叉分析法，對全國范圍內12個省36個縣的1 201位農村老年人進行調查分析，結果表明農村老年人的互助養老意愿較低[10]。

本文研究的內蒙古自治區農村幸福院是組織型互助養老，由村里利用公共土地集中為老年人建立住宅、幸福院提供定期的醫療衛生服務、低齡老年人為高齡老年人在生活上提供相應照拂、當地財政為老年人提供一定的物質和金錢補助，從而解決農村老年人的養老問題。

二、內蒙古自治區農村幸福院發展現狀

農村幸福院既是農村互助養老院，是一種農村互助養老模式，也是解決農村老年人養老問題的重要形式之一。“十二五”以來，內蒙古自治區烏蘭察布市以化德縣的試點為經驗基礎，已完成了多個由村級主辦的互助養老幸福院的建設，農村互助養老幸福院模式取得了顯著的效果，內蒙古自治區農村互助養老的目標將會在發展中逐步實現[11]。經過多年來的探索與發展，內蒙古自治區各地區農村幸福院在建設規模、覆蓋率等方面已經取得了顯著成果。

（一）建設規模化

內蒙古自治區各盟市農村幸福院的建設由探索階段、發展階段到現在已初步形成規模。截至2022年，全自治區共建成農村互助幸福院1 643所，全區農村幸福院總床位8.4萬多張，其中，呼倫貝爾市214所、烏海市13所、烏蘭察布市472所，呼和浩特市有農村幸福院263所，錫林郭勒盟市有農村幸福院32所，赤峰市有249所。

（二）覆蓋率不斷提高

到目前為止，該地區的農村幸福院覆蓋到自治區內大部分農村地區，惠及越來越多的農村老年人，并努力朝著更高的覆蓋率發展。內蒙古自治區農村幸福院目前共入住10.7萬人，其中，烏蘭察布市共4萬多名農村老年人入住幸福院；錫林郭勒盟市入住老年人302人，入住率達到92%；烏海市農村幸福院入住率達到85%；赤峰市農村幸福院覆蓋466個嘎查村；呼和浩特市覆蓋614個行政村；呼倫貝爾市基本實現農村特困老人應收盡收、應保盡保。

（三）地區大力扶持

內蒙古自治區各盟市大力支持農村幸福院建設，并為老年人提供更加全面的養老服務。自治區積極推進養老服務人才隊伍建設；烏蘭察布市加大農村幸福院投入，全面提升養老服務能力；烏海市和呼倫貝爾市為老年人購買意外傷害險以及發放高齡補貼。內蒙古各地區政策的支持，對農村幸福院發展到如今的規模有著很大的貢獻。

三、內蒙古自治區農村幸福院運行存在的問題

受到自治區經濟發展、生活方式、文化習俗等方面的影響，內蒙古自治區農村幸福院在不斷完善發展的過程中也存在著一定的問題，站在幸福院管理者的角度看，這些問題表現在資金、制度、宣傳和管理等不同方面。

（一）資金使用不合理，供需不協調

農村幸福院硬件設施建設和日常維護、運行過程中都離不開資金的支持，然而受到自治區經濟發展水平的影響，來自政府、村集體、慈善等方面的資金支持是有限的，因此，如何合理運用資金解決幸福院的供應問題就非常重要了。目前該地區的農村幸福院在運行過程中存在著資金運用不合理、無法滿足老年人需求的問題。大多數老年人除了訴求滿足他們基本的生活需要以外，還要獲得精神上的滿足。但從村集體的角度出發，他們不僅要建設農村幸福院還要完成政府的要求和考核，會更加傾向于完成一些利于政府評估和考核的任務。因此，村集體花錢購買的、提供的服務設施有時并不是老年人迫切需要的，忽略了老年人才是農村幸福院的主體這一事實。換句話說，有時村集體的負責人并不完全了解老年人的訴求，不了解老年人迫切需要解決的問題和服務，這也導致了供需不協調情況的產生，因此產生了資金使用不合理，供需難以協調的問題。

（二）宣傳效果不明顯，參與意愿不高

從內蒙古自治區農村幸福院開始提出到目前已具規模歷任十余年，但是仍然有部分農村留守老年人不愿意在農村幸福院生活，這些老年人參與意愿不高的主要原因就在于宣傳效果不明顯，還有部分老年人沒有真正了解農村幸福院的內涵。有些老年人年輕時過著牧區生活或一直在農村以種地為生，多年來的生活方式、飲食習慣等讓這部分老年人不愿意集中到農村幸福院生活。由于宣傳力度不夠、宣傳形式不夠豐富導致老年人的傳統思想沒有被影響或改變，所以，宣傳不到位是影響老年人入住農村幸福院意愿的直接因素。

（三）規章制度不健全，互助服務有風險

相關規章制度的不健全，可能會引發互助服務承擔責任劃分的風險。到目前為止，我國還沒有明確的關于互助養老過程中出現事故后責任劃分的法律法規，內蒙古自治區政府也沒有相關責任界定的政策，村集體作為幸福院的直接管理者也沒有制定出完備的規章制度，因此，在互助服務的過程中就會存在著可能出現責任糾紛的風險。在農村幸福院中，部分老年人是失能或半失能老年人，這部分老年人對來自服務人員或低齡老年人的照顧的需求很大。但是，在沒有責任界定制度出臺的情況下，實施照顧人員在服務的過程中就要承擔潛在的老年人突發情況而自身無法推卸責任的風險。特別是內蒙古東部地區，由于冬季漫長且氣溫極低，人們患有心腦血管等疾病潛在的易發生嚴重事故的風險更大。這種潛在的風險會削弱該人群的互助積極性，不利于農村幸福院良性發展與循環。

（四）人員隊伍不專業，管理運行效率低

在內蒙古各地區農村幸福院建設發展過程中均存在著人員隊伍缺乏專業性的問題，缺乏專業的管理人員和服務人員間接影響了各盟市農村幸福院的運行效率和運行質量。在內蒙古自治區經濟發展環境下，大部分農村幸福院運行的過程中，缺少專業管理人員制定科學化、高效率的管理模式；缺少維修人員對硬件設施進行定期檢查和修理，來確保各項設施的安全性；缺少醫護人員為老年人進行定期的體檢，為老年人的小病癥提供基本治療；缺少服務性人員為失能或半失能老人提供日常照拂等問題普遍存在。

四、內蒙古自治區農村幸福院高質量運行優化路徑

建設農村幸福院將是我國未來一段時間內解決農村老年人養老問題的重要途徑之一，特別是內蒙古自治區，因為農村老年人占比較大，所以農村養老問題亟待解決。為了加快自治區建設高質量運行的宜居農村幸福院，可以從以下幾個路徑出發，建設覆蓋率高、管理有序、文化特色鮮明的農村幸福院。

（一）強化需求導向，提高資金使用效率

老年人是農村幸福院的主體，在管理運行農村幸福院的過程中要做到以老年人群體的需求為導向，以滿足老年人的需求為目標。無論是政府、村集體還是社會慈善組織，其提供的資金以及其他幫扶都是有限的，用有限的資金解決更多的問題就成了村集體需要思考的問題。然而，改變資金使用方式，強化需求導向，就可以在一定程度上提高資金使用效率，間接解決部分資金方面的問題。

老年人是幸福院中長期生活的主體，管理者要高度關注并盡量滿足老年人的需求，這是管理者的主要責任。為了讓管理者更好了解到老年人的需要，可以讓老年人在其群體中自發選擇出幾名代表，選出的老年人代表在聽取老年人的需求意愿后進行篩選，將惠及大多數人的、合理的、有助于幸福院發展的意見與村集體進行溝通。這不僅有利于老年人的訴求得以實現，還有利于村集體明確其工作目標“具體問題具體分析”，在少走彎路的同時實現幸福院的高質量發展。

（二）健全規章制度，明確劃分責任

規范健全的規章制度在約束管理人員行為的同時，也為照顧過程中突發事件的責任劃分提供依據，可以在一定程度上提升幸福院內老年人的互助意愿，促進幸福院良性發展。完善的制度體系給提供照拂的低齡老年人吃了一顆定心丸，避免低齡老人在照顧高齡老人的過程中既提供了照拂又承擔著潛在的風險。構建健全的責任劃分機制可以在一定程度上提升幸福院內的互助意愿，使低齡老年人的人生價值充分實現，高齡老年人又得到了更好的照顧，實現了農村幸福院建設的初衷。

（三）加大宣傳力度，提升參與意愿

有效的宣傳是老年人了解農村幸福院的重要途徑，有了充分的了解才能有參與其中的意愿。因此，豐富宣傳形式、加大宣傳力度，可以讓老年人充分了解該養老模式在本地區的具體實施目標、現狀、理念等。在內蒙古地區宣傳農村幸福院時要充分考慮民族因素。

在宣傳的過程中，宣傳形式多樣化表現在針對不同民族的風俗習慣設計不同的宣傳形式、用本地區的民族語言宣傳，提升親切感的同時也可以讓老年人清楚地知道宣傳內容和目的。宣傳力度的加大則是可以讓老年人全方位、多角度地了解農村幸福院，增加老年人的參與意愿，最終達到加入農村幸福院解決個人養老問題的目的。此外，隨著宣傳力度的加大，社會慈善組織、當地企業家、愛心人士也更有可能了解這一養老模式，通過捐錢捐物，一定程度上解決自治區農村幸福院建設及運行過程中資金不足的問題。

（四）加強文化建設，突出地區特色

文化是一個國家和一個民族的靈魂，是最深沉持久的力量。加強農村幸福院特色文化建設，要符合地區發展特色。特別是內蒙古地區，有著占地面積大、民族眾多、部分地區保持著傳統牧區生活的特點。加強內蒙古自治區農村幸福院的文化建設要做到因地制宜并且要精細化，做到依據該盟市、自治旗、蘇木鄉鎮的民族種類、生活習慣等建設不同風格的建筑物、建筑裝飾、各項設施等，打造具有鮮明地區特色的農村幸福院。

因地制宜建設具有地區特色的農村幸福院能夠更好地接近老年人日常的生活環境，給予老年人家的歸屬感，提升老年人的入住率。在這樣的環境下老年人在原有的生活習慣被保留的同時又能接受互助養老服務，有效解決了農村養老問題。

（五）打造專業隊伍，建設宜居幸福院

專業的事交給專業的人去做。專業化的團隊包括專業的運行管理人員、專業照顧人員以及相關醫護人員，專業的隊伍可以做到農村幸福院良性運行并且充滿活力。在內蒙古各地區農村幸福院運行過程中，專業人員還要具備一個特定的條件——語言，當地民族語言是溝通過程中非常重要的要素。具有專業的農村幸福院建設隊伍，更有利于建設宜居的幸福院。

考慮到當前各盟市農村幸福院建設以及運行現狀，招聘專業人員管理不僅增加了金錢成本也增加了時間成本。因此，可以讓村里與各政府部門協調，選擇出幸福院日常負責人進行相關知識技能培訓，在減少額外支出的同時能夠達到應有的效果。同樣，照顧人員的培訓也可以這樣效仿。但是，對于醫護人員來說以上方法就不太適用，然而可以采取村集體與鄉鎮衛生院進行合作的方式，鄉鎮醫院的醫生和護士定期到幸福院為老年人提供身體檢查服務，不僅為老年人提供了體檢服務，還提供了問診機會。此外，各盟市可以與所在地的醫學院或職業技術學院聯合開辦短期護理員培訓班，為農村幸福院內的相關照顧人員進行培訓，以更全面地加強隊伍專業化建設，優化幸福院運行質量。

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[責任編輯? ?柯? ?黎]