鄉村治理積分制的實踐困境與提升路徑

李利文 謝燕玲

［摘要］積分制是新型的鄉村治理工具，其在擴散創新過程中形成了不同類型的模式和實踐成效。借鑒類型學思路，根據“政府注意力強度”和“公民參與度”兩個維度，將鄉村治理積分制劃分為強制型、象征型、合作型和自治型四種類型。通過對典型案例的分析發現，四種類型的鄉村治理積分制適用于不同類型的鄉村情境，其分別面臨著運動式治理、形式主義、內卷化和精英俘獲的實踐困境，亟須從行政主導轉向多元共治、形式治理轉向實質治理、嵌入吸納轉向價值共創、精英治理轉向民主治理，推動積分制全方位賦能鄉村治理，實現鄉村治理體系和治理能力現代化。

［關鍵詞］鄉村治理積分制；實踐困境；提升路徑

［中圖分類號］D422.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）03-0068-11

一、問題的提出

2020年7月，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部發布《關于在鄉村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》，在全國范圍內推選八個典型案例作為示范，號召各省份因地制宜推廣運用鄉村積分制。2021年4月，中央農村工作領導小組辦公室等四部門聯合發布《關于推介在鄉村治理中推廣運用積分制第二批典型案例的通知》，強調要充分發揮婦聯組織在進一步推廣積分制中的作用。2022年“中央一號文件”明確要求推廣積分制等治理方式以改善鄉村治理。2023年“中央一號文件”再次強調要加快推廣積分制、清單制、數字化等鄉村治理典型方式以推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

鄉村治理積分制作為新型的鄉村治理工具，近年在全國各地開展了形式多樣的探索實踐并取得了良好成效，受到地方政府的重視和肯定，亦引起了學術界的廣泛關注。學者們從制度內涵［1］、制度正負面效應［2］、制度運行影響因素［3］、制度實踐與反思［4］等維度對鄉村治理積分制進行研究，探索積分制賦能鄉村治理的邏輯機理［5］與數字化發展路徑［6］。實踐證明，鄉村治理積分制的實施過程與結果會受到公眾參與、政府注意力、經濟發展水平、地域環境等多重因素的影響［7］。根據鄉村資源稟賦差異因地制宜實施鄉村積分制的政策要求與“以點帶面、集中推廣”的政策擴散路徑在應然與實然層面產生沖突碰撞，導致鄉村治理積分制功能異化并難以充分發揮長效治理功能［8］。

基于當前我國多地鄉村治理積分制實踐，本文試圖探索既有的鄉村治理積分制可以劃分為哪幾種類型？各種類型的鄉村治理積分制具有怎樣的實踐樣態？不同類型的鄉村治理積分制面臨著何種發展困境以及如何進行路徑優化？以上研究問題的科學回答，有助于更好實現鄉村治理體系和治理能力現代化。

二、文獻回顧

學界對鄉村治理積分制進行了豐富的研究，主要集中在工具、價值、制度三個維度。

第一，工具理論說。積分制經歷了“企業管理工具”“政府政策工具”“基層治理工具”三個發展階段。傳統的積分制是以效率和結果為導向的企業管理工具，以積分來衡量員工的價值和綜合表現，將物質資源、福利待遇、晉升機會與積分結果相掛鉤，最終實現激勵員工積極性和創造性的管理目標［9］。現代的積分制被視為政府政策工具和基層治理工具。為了應對自上而下的考核壓力和自下而上的社會壓力，政府將積分制運用至公共部門內部管理、社會管理、資源配置等領域，以實現公共事務治理和公共服務供給程序化、高效化和精準化［10］。為了推進基層社會治理現代化，積分制被運用于基層黨建、“三治”融合、村集體經濟、人居環境治理、文明建設等領域，衍生為社區治理積分制和鄉村治理積分制。其中，鄉村治理積分制是指在鄉村基層黨組織領導下，通過民主程序，將鄉村治理各項事務轉化為量化指標，對鄉村日常行為進行評價形成積分，并給予相應物質獎勵或精神鼓勵的一種福利激勵工具。

第二，價值理論說。在鄉村社會場域，積分制背后的價值邏輯體現為政治價值、公共價值和經濟價值。鄉村治理積分制以“黨建引領”為核心，以“自治德治法治”為重要積分指標，以“面子文化”為基礎，以“利益激勵”為關鍵抓手，形成“積分、治理行為、面子、利益”的循環累積機制［11］。首先，縣級政府通過行政指令、鄉鎮政府采取樹典型原則、村級組織采取動員原則確保鄉村治理積分制政策的創新擴散［12］，將黨建引領嵌入鄉村治理積分制，彌合政府治理與村民自治間的鴻溝，以政治價值引導村民的集體偏好選擇和共同認知形成，增強村民的獲得感、幸福感與歸屬感。其次，積分制嵌入鄉村社會秩序，面子競爭以積分排序實現聲譽積分化和聲譽顯性化［13］，村民與村級治理間依據積分內容實現權利與義務關系具體化，以物質獎勵、精神鼓勵、政策激勵和信用資本作為積分福利，激活鄉村社會內生性的治理動力［14］。一方面，鄉村治理積分制能將基層黨組織、村莊自治主體、利益相關主體等多元主體力量整合到鄉村治理中，組織動員村民進行自我管理、自我服務、自我教育以及自我監督。另一方面，鄉村治理積分制有利于重塑村民的利益表達和共享的話語體系與機制，為共同目標、集體利益和公共價值的達成創造條件。再次，積分制以經濟化邏輯、市場化邏輯和理性化邏輯重建村民和村級組織間的利益關聯，解決鄉村集體經濟產權模糊與缺失的困境，有效激活土地資源和激發村民參與公共事務的內生動力。一是依托積分制構建標準化的分紅制度，規范測量村民為集體經濟發展的貢獻值，有效解決貢獻與收益的匹配問題。二是村民通過積分制能夠將積分轉變為分紅、金融服務、物質資金等，滿足村民的經濟訴求。三是將積分制與鄉村產業發展相結合，通過將碎片化的、閑置的土地資源匯聚盤活，促進集體經濟壯大發展。

第三，制度理論說。組織基礎的碰撞和非正式制度的失靈導致鄉村治理生態重構亟須制度變革以適應新時代的鄉村發展［15］。因此，鄉村治理積分制應運而生。鄉村治理依托積分制能夠充分發揮以黨委領導制度、村民自治制度為核心的正式制度優勢，也能實現從單一治理轉變為多元治理。鄉村治理積分制本質上是基于面子競爭的激勵約束機制，遵循自治為基、法治為本、德治為先的原則，形成“基層政府—村級組織—農戶”的治理互動。鄉村治理積分制在制度設計上將不規則的事務轉變為規則化治理，具有治理內容標準化、治理過程程式化的特征。積分制通過自上而下的黨政動員機制和自下而上的參與響應機制實現雙重耦合以嵌入鄉村內生治理結構，吸納鄉村制度精英和非制度精英參與鄉村公共治理。一方面，鄉村治理積分制實現非正式制度的制度化，將以血緣宗族關系為核心的柔性非正式制度轉變為以契約原則、法律意識為核心的剛性正式制度。另一方面，鄉村治理積分制加強了現有正式制度程序的透明性和規范性，實現土地產權清晰化、村務工作透明化、集體行動規則化。隨著數字鄉村建設，數字技術嵌入積分制進行數字化轉型與制度創新，為我國鄉村治理模式的創新發展帶來新的契機。

綜上所述，既有研究從“工具”“理論”“制度”等視角對鄉村治理積分制進行了理論闡釋和實踐探索，指出其發展優勢和實踐困境，從不同維度提出積分制賦能鄉村治理的可行路徑，豐富和擴展了新時代鄉村治理的重要內容。然而，由于鄉村治理積分制推行時間比較短，學界關于鄉村治理積分制的探討基本停留于探索性和描述性研究階段，在理論解釋層面和學理化層面研究不足，矩陣化、微觀化、細分化層面的類型學研究領域挖掘深度有所欠缺。基于此，本文結合“政府注意力理論”［16］和“公民參與階梯理論”［17］，選取“政府注意力分配強度”和“公民參與度”維度，構建2x2類型矩陣，對四個典型鄉村積分制案例進行比較分析，對鄉村治理積分制的邏輯機理進行經驗性總結，形成一個類型學解釋框架。

三、理論維度與類型學框架

（一）鄉村治理積分制的核心影響維度

鄉村治理積分制是在“黨的領導”“村民自治”等正式制度與“差序格局”“人情面子”“村規民約”等非正式制度的雙重推動下產生的，本質上是自上而下的政黨動員與自下而上的主體響應而觸發內生賦能的治理機制［18］。已有研究表明，鄉村治理積分制從局部試點到全面推廣過程中，會受到諸多因素的影響，其中“制度設計”“公眾參與”“資源配置”是關鍵因素。作為核心主體的基層政府和村民的態度與行為直接影響鄉村治理積分制的制度設計、公眾參與、資源配置。政府自上而下的控制、激勵和村民自下而上的談判、博弈間的雙向互動，外部壓力和內生動力共同作用下形成不同類型的鄉村治理積分制。基于此，本文依托“政府注意力理論”“公民參與階梯理論”，根據自上而下邏輯選取“政府注意力強度”和自下而上邏輯選取“公眾參與度”作為核心影響維度，構建鄉村治理積分制2x2的分析矩陣模型。

1.政府注意力強度

政府注意力是問題機制和偏好機制組合的產物［19］，是指政府對各類公共事務與各種民眾訴求的關注度。政府注意力具有集中性和指向性兩個基本屬性，分別表示注意力的強度和指向，是注意力配置理論的兩個基本維度。其中，政府注意力強度是指政府在某一時間內分配給某項工作或任務的注意力集中程度［20］。如果政府的注意力強度較高，則表示對該項工作或任務的重視程度較高，往往會投入更多的資源和精力來推進該工作或任務的實施。相反，如果政府的注意力強度較低，則表示對該項工作或任務的重視程度較低，通常會降低對該項工作或任務的關注和投入。政府注意力強度與財政資金投入量、政策文本數量、官方媒體宣傳頻率等成正相關，從而影響著政策任務落實的效果。

政府對于不同性質的任務會采取不同的行動策略，進而配置不同強度的政策注意力。剛性任務必須在規定時間內按照法律法規和政策要求保質保量完成，不存在討價還價的空間，需要分配“剛性注意力”［21］。柔性任務屬于政府自由裁量類的工作，具有靈活性和彈性執行空間，政府可以選擇做與不做、做到什么程度以及以何種方式去做，需要分配的是“柔性注意力”。“剛性注意力”不存在分配強度的討論，而“柔性注意力”分配程度則有強弱之分。就政府任務性質而言，鄉村治理積分制屬于柔性任務，因此，在政策擴散創新過程中，不同地區的政府會根據實際情況對其配置不同程度的注意力，從而產生“非常重視”“相對重視”和“不重視”以及“長期重視”和“短期重視”等重視程度的區別，最終導致鄉村治理積分制實踐樣態具有多樣性。

2.公眾參與度

公眾參與是指公眾在公共事務的決策、管理、執行和監督過程中擁有知情權、話語權、行動權等參與性權利，能自由地表達自己的立場、意見和建議，能合法地采取旨在維護個人切身利益和社會公共利益的行動。公眾參與度是根據公民個體參與意愿、參與持續性、參與深度而劃分的。謝莉·阿恩斯在“公眾參與階梯理論”中，將公眾參與度由低到高分為八種形式與三個層次，即“政府操縱”“宣傳教育”“給予信息”“政策咨詢”“組織形成”“合作伙伴關系”“授予權力”“公民自主控制”八種形式以及“非實質性參與”“象征性參與”“實質性參與”三個層次［22］。

公眾參與是基于經濟理性、社會理性和政治理性共同驅動的自發行為與自覺行為。在實施鄉村治理積分制過程中，利益、情感、責任、社會關系是影響公眾參與意愿、參與持續性和參與深度的關鍵因素。公眾參與度與鄉村治理積分制實施效果成正相關關系，公眾參與度越高，越能更好反映自身的利益訴求和對公共物品、公共服務的需求，并更好地進行監督，進而有利于鄉村治理積分制的可持續性發展與創新優化。

（二）鄉村治理積分制的類型學劃分與實踐樣態呈現

類型是內部具有顯著一致性而外部具有顯著差異性，能涵蓋事物某一方面所有內容的集合體。根據“政府注意力強度”和“公民參與度”兩個核心維度可以構建“強制型”“象征型”“合作型”和“自治型”四種鄉村治理積分制模式（見圖1）。按照典型性原則、可獲得性原則和可比較性原則，選取湖南省Q村“三色存折”積分制、吉林省S村“以獎代補，多勞多得”積分制、浙江省T村“股份分紅+善治”積分制、湖南省Y村“村級事務管理”積分制、四個研究案例，分別對強制型、象征型、合作型和自治型四種鄉村治理積分制類型進行樣態呈現。

1.強制型鄉村治理積分制

強制型鄉村治理積分制是指由基層政府主導，運用強制性工具，通過自上而下的路徑推動積分制在鄉村治理中運行的模式，其具有“政府注意力強度高”“公民參與度低”的特征。縣級政府承接上級政府“發包”后，通過設立專項資金、出臺相關政策條例、組織召開各種會議以及進行媒體宣傳造勢以推動鄉村治理積分制實施，并制定嚴格詳細的管理規范“打包”下放給鄉鎮級政府進行日常跟進與監督，積極塑造和培育鄉村積分制典范模式并向各行政村推廣［23］。該積分制模式反映政府在鄉村治理過程中主要利用政治權威進行干預作用，以行政力量整合家庭、社會、市場等多方主體力量，以規制性的方式將積分制付諸行動。在初期，該類型積分制實踐的背后更多的是政府意志的單方面灌輸，使政府與村民形成支配與被支配的關系。這雖在一定程度上確保積分制按照政策要求順利實施，但扭曲村民參與鄉村治理活動的自愿性、自主性，壓抑治理主體和服務對象的積極性和創造性。

湖南省Q村曾是一個傳統的湖區貧困村和空心村，近年來，積極響應市級政府號召，將積分制全面引入鄉村治理，探索“紅色存折”“綠色存折”“愛心存折”積分制，全村貧困戶實現全部脫貧。“三色存折”積分制被中央深改辦、中央電視臺推介，選為全國鄉村積分制典型案例。湖南省Q村“三色存折”積分制是典型的強制型鄉村治理積分制，具體體現在以下幾個方面。第一，政府注意力強度高，運行過程由政府主導，配置了豐富的行政資源、財政資源、人力資源和政策資源。具體來看，一是黨和政府依托行政資源保障“三色存折”積分制的開展，并在積分制的政策制定、機制設計、政策執行、資金籌集、考核監督等環節起著主導作用；二是構建“市委組織部—鎮街黨（工）委—村黨組織—村組織委員—村黨員”五級聯動機制保障“紅色存折”制度運行；三是針對紅色積分的“存儲”“亮賬”“推優”“結賬”“兌現”制定了規范的“單月—季度—半年—年度”保障機制。第二，公眾參與度偏低，村民在積分制的運行過程中處于由政府操縱的非實質性參與的被動狀態，停留在知情權層面，話語權和行動權未充分行使。具體來看，一是市政府牽頭基層政府動員各村組織入戶進行全方位宣傳和推廣，以行政力量動員群眾參與垃圾分類，鼓勵村民積極參與“綠色存折”制度；二是黨組織圍繞不同階段政府中心任務和重點工作對“愛心存折”制度內容進行動態調整與優化，提升村民參與鄉村公共事務治理的積極性。運用政府權威及強制力全面推行“愛心存折”制度，帶動鄉村志愿服務規范化、制度化，但忽視了發揮村民在此過程中的主觀能動性和創造性。

由此可知，湖南省Q村“三色存折”積分制依附黨政科層體系，充分利用我國黨政雙軌一體的制度優勢，自上而下地推進積分制的設立與運行。政府通過投入豐富的注意力資源保障鄉村治理積分制的運行，雖然取得階段性的良好成效，但大大增加了行政成本，且村民參與鄉村治理的意愿和能力未能得到實質上的提升，不利于積分制持續賦能鄉村治理效能，而且容易陷入制度供給和治理需求不匹配的困境。

2.象征型鄉村治理積分制

象征型鄉村治理積分制是指基層政府從國家戰略層面出發，依靠象征性語言和數字繁榮證明不折不扣執行積分制政策，將積分制作為傳播政治理念、展現政治情懷的載體，拉近與村民的距離，尋求村民的政治價值認同，并創造良好政治生態的積分制實踐模式。該積分制模式具有“政府注意力強度低”和“公民參與度低”的特征，帶有濃厚的政治色彩，價值理性高于工具理性。基層政府通過話語治理和會議治理大力宣傳上級政府的鄉村積分制政策以表忠誠，但更多停留在文本上，較少關注甚至不關注鄉村治理積分制實踐情況，幾乎不作出任何實際建設行動。村級組織通過入戶宣傳，利用人際關系網絡，要求村民象征性地參與到鄉村治理積分制實踐。在官員晉升錦標賽和數字出官的背景下，該類型的積分制實踐是基層政府的理性行為。通過紙面上的數字繁榮和基層政府與村級組織共謀，營造鄉村治理有效的偽現象，從而獲得上級政府在物質上的獎勵和精神上的表揚。

吉林省S村被譽為邊境線上的“水韻之鄉”，是典型的朝鮮族聚居村。近年，S村認真落實中共中央、國務院和吉林省委、省政府關于興邊富民、穩邊固邊決策部署和貫徹習近平總書記在推動東北全面振興座談會上的重要講話精神，積極探索“以獎代補，多勞多得”積分制，并成功入選全國鄉村積分制典型案例。吉林省S村“以獎代補，多勞多得”積分制就是典型的象征型鄉村治理積分制。第一，政府注意力強度偏低，各級政府的財政資源、人力資源、政策資源未充分下沉鄉村，偏重對政治意義和政治價值的追求，忽視對實質性成效的考核。“以獎代補，多勞多得”積分制的政策制定、政策執行、政策反饋遵循的劇場政治邏輯，更注重價值理性的作用。具體來看，一是將積分制與政治任務相結合，被賦予政治色彩。將“黨建帶領婦建”原則貫穿積分制建設、管理和運行全過程，依托積分制充分運用婦女之家、婦女議事會、婦女微家等陣地推動“巾幗助邊”“巾幗脫貧行動”“鄉村振興巾幗行動”各項中心工作落地落實，引導婦女群眾和家庭自建自管自評。二是依托數字化技術定期開展積分制管理例行性工作，注重可計量工作考核。S村“以獎代補，多勞多得”積分制采取“一戶一碼”管理和“數字化”管理，探索形成“5+2+1”管理模式。“5”是指五項評選標準，“2”是指每月兩次不定期檢查、兩次開放日，“1”是指一套積分制、多種選擇的兌換辦法。第二，公眾參與度不足，部分村民尤其是特定村民群體在政府的宣傳教育下象征性參與到積分制過程，但缺乏自主控制和自主管理的意愿和能力，實質上是一種無效參與。通過儀式性或象征性的專項行動推動村民參與積分制，凸顯了農村婦女地位，但村民參與仍停留在程序參與上，而實質參與缺失。吉林省定期對下級政府、村民、村干部開展專題培訓班、積分制宣講會議和積分制總結交流會議，將S村“以獎代補，多勞多得”積分制的工作經驗在省婦聯進行系統推廣，研究謀劃部署新時代農村婦女的發展工作，努力爭取上級政府與地方民眾的認可與支持以獲得正向政治激勵。

由此可知，吉林省S村“以獎代補，多勞多得”積分制具有充分的政治性考量，既能實現對上級任務作出回應，也能對上下級信息進行儀式化傳遞，充分發揮婦聯組織、婦女全力助推鄉村振興和邊疆繁榮的力量。但不可忽視該類型鄉村治理積分制功能與效用脫嵌于治理主體、治理目標，衍生積分制目標置換和變通、共謀、應對等形式主義問題［24］，背離群眾的真實訴求，導致資源浪費嚴重。

3.合作型鄉村治理積分制

合作型鄉村治理積分制是指基層政府綜合運用強制型工具、自愿型工具和混合型工具，構建“黨委—政府—社會組織—村組織—村民”的平等互信、合作共贏的關系，推動鄉村治理積分制實現從自下而上探索到自上而下推廣再到自下而上創新突破的模式。首先，該積分制模式具有“政府注意力強度高”和“公民參與度高”的特征，強調制度性主體與非制度性主體地位平等，但不否認各主體在資源、能力等方面存在差異性。此外，該積分模式堅持“公共治理”和“鄉村自治”原則。一方面，縣鄉政府積極參與并相互協作，在財政資金、政策法規、媒體宣傳等方面給予大力支持；另一方面，村組織、村民個體參與意愿強烈，因此，其能夠充分發揮各主體在組織實施鄉村積分制方面的資源稟賦優勢，形成“人人有責、人人盡責”的鄉村治理共同體，充分激發鄉村治理的內生動力。合作型鄉村治理積分制使以鄉鎮黨委、村“兩委”為代表的制度性主體和以村民、村民組織為代表的非制度性主體進行積極互動，實現利益耦合和價值聯結，形成鄉村治理共同體，有效將鄉村自治、法治、德治有機融合，推動鄉村的治理高效化和現代化。

浙江省T村由黨員牽頭在深化股份經濟合作社改革、明晰股權的基礎上，將股東的股份分紅與鄉村治理重點工作相結合并形成“善治積分”，創建“股份分紅+善治”積分制并取得良好成效，被評為全國鄉村積分制典型案例。浙江省T村“股份分紅+善治”是典型的合作型鄉村治理積分制，具體表現為以下幾個方面。第一，政府注意力強度高，大量的財政資源、人力資源、政策資源下沉鄉村，以行政力量保障積分制正常運轉。積分制的創建、管理和運行過程遵循上下互動邏輯，實現行政力量與自治力量相互協調。浙江省T村“股份分紅+善治”積分制產生于高位推動和基層治理創新的雙重驅動，即市委、市政府自上而下指導與動員和T村黨組織、村民、企業、社會組織等主體自下而上探索與響應的雙向互動。市委、市政府提出將村級集體經濟發展與鄉村“三治”協同推進，在總結完善T村積分制試點的基礎上，出臺《關于全面推廣村（社區）“股份＋積分”收益分配模式的指導意見》，在全市推行“股份分紅＋善治”積分制收益分配模式。T村黨組織創新村集體經濟分紅模式和動態管理善治積分制，科學設置加減分項目，實現“村里事”變成“家里事”以及“要我參與”到“我要參與”的轉變。第二，公眾參與度較高，村民參與意愿、參與持續性、參與深度較為理想且具有實質性，村民、企業和政府形成合作伙伴關系。T村“股份分紅+善治”積分制的運行資源多元化，其中包括行政資源、市場資源和社會資源等。T村連續多年獲得市財政的專項資金、政策優惠、金融服務等行政資源支持積分制的運行。同時，T村通過將村民參與鄉村治理行為與村集體經濟發展成果共享掛鉤，盤活鄉村內部資源，壯大發展鄉村產業，促進村集體經濟發展，為積分制的運行提供穩定的資金來源。此外，農商銀行推出“善治積分貸”授信服務，按村民善治積分得分情況實行差異化的利率優惠政策，助力積分制的持續發展。

由此可知，合作型鄉村治理積分制通過充分發揮政府、村組織、村民、企業和社會組織等多方主體的比較優勢以形成集體合力，構建鄉村治理共同體，實現價值共創，有效提升鄉村治理效能。與此同時，也不可忽視在積分制的運行過程中的政府主導依賴路徑以及各方主體力量的隱性不平等的治理危機。

4.自治型鄉村治理積分制

自治型鄉村治理積分制是指鄉村精英群體、村干部利用各種資源和人際關系網絡促進村民自主探索，以自下而上的方式推動鄉村治理積分制的形成與發展，具有“政府注意力強度低”和“公民參與度高”的特征。該積分制模式依托鄉村人際關系圈、鄉村治理秩序，將積分制多維嵌入鄉村治理，形成鄉村積分制的持續新動力與實現內生性發展，將鄉村治理的“軟約束”轉化為“硬抓手”。在鄉村積分制實踐過程中，基層政府遵循賦權原則，充分下放權力，授予鄉村高度自由裁量權，允許村組織和村民不斷進行摸索、篩選、調整、修正、創新，為村民參與鄉村公共事務、行使自治權提供便利條件，從而促進鄉村公共精神回歸，提升村民參與鄉村治理的民主意識和政治熱情，使得村民群眾和村干部在參與鄉村治理過程中真正做到有效自我組織和自我管理。

湖南省Y村曾是典型的“空心村”“貧困村”，通過村“兩委”班子帶領全村群眾探索和實施“村級事務管理”積分制，實現了從貧困村向小康村的跨越，被評為全國十大鄉村振興示范村、全國鄉村治理示范村。湖南省Y村“村級事務管理”積分制模式是將鄉村規劃建設等活動細化量化，由村“兩委”根據村民參與情況進行積分，將積分結果與村集體資產分配、黨員干部考評、村干部績效考核、推優評選、物質獎勵等掛鉤。該積分制是典型的自治型鄉村治理積分制，具體體現在以下幾個方面。第一，政府注意力強度偏低，積分制的運行過程較少受到行政力量的干預，政府授權賦能村組織和村民，讓其不斷進行探索與創新。全員全過程全方位參與積分制。村組織和村干部召開民主協商會議，廣泛征求村民意見，共同制定《積分制管理細則》，切實保障村民對鄉村事務的知情權、參與權、表達權和監督權，充分發揮村民自我管理、自我教育、自我服務的自治能力。第二，公眾參與度較高，村民自覺參與到積分制治理過程中，積極表達自身利益訴求，充分發揮主觀能動性，推動鄉村治理積分制的可持續性發展與創新優化。具體來看，一是積分制資金籌集過程充分體現村民主體地位。Y村村民自愿將山、土、田、林等自然資源和閑置資源折算積分后交由村集體統一經營，實現資源變資產、資產變資金、農戶變股東、村民變員工的轉變，有效破解了村集體建設或產業項目落地時土地流轉、征收難的問題，為積分制的運轉籌集了充足的資金。二是強化積分制激勵作用。Y村注重積分制的激勵設計，將積分制作為基礎分和管理建設分兩大類，鼓勵村民和村干部多勞多得、多出多得，根據村民、黨員干部在鄉村治理工作中的參與程度、貢獻大小等進行賦分，構建了一個村民利益、集體利益與社會利益的共同體，成功解決村莊造血能力不足、村民內生動力不足、建設資金缺乏、資產難以盤活等難題，使參與鄉村自治的村民成為鄉村治理成果的分享者，為Y村走上共同富裕奠定了堅實基礎。

由此可知，自治型鄉村治理積分制雖在鄉村治理上取得較大的成效，但是該類型的積分制推廣實施的門檻較高，因為對村民參與公共事務的能力、意愿有較高的要求，一般適用在經濟較為發達、結構分化程度較低、社會資本存量較豐富的鄉村。

四、鄉村治理積分制的實踐困境

四種類型的鄉村治理積分制在實踐中分別面臨著運動式治理、形式主義、內卷化和精英俘獲的實踐困境。

（一）強制型鄉村治理積分制：運動式治理

強制型鄉村治理積分制依靠政府運用強制性工具高位推動與廣泛的社會動員，具有較濃厚的運動式治理色彩。運動式治理是一把“雙刃劍”，在特殊時期依靠權威主義可以快速調動各部門、各層級政府、各村級組織的人力、物力、財力以及行政權力等資源［25］，使得鄉村積分制在短期內成功實施與推廣，具有“立竿見影”的效果，也帶來示范效應；在常規狀態下，如果一味依靠強制力量推動鄉村積分制的實施，過分強調鄉村積分制的工具理性價值，忽視村民參與公共事務管理的價值需求，過分追求短期利益最大化，誘發“可計量任務”，驅逐“不可計量任務”，就會陷入“亂象—治理—再亂象—再治理”的治理怪圈，導致“頭痛醫頭，腳痛醫腳”問題，使得科層體制遭受破壞，侵蝕民主價值和法治精神，積分制難以嵌入鄉村治理，妨礙鄉村“三治”融合進程，最終反噬鄉村善治的目標。

（二）象征型鄉村治理積分制：形式主義

在基層治理“不出事”行動邏輯下，象征型鄉村治理積分制形式主義表現為“處處留痕”“對標對表”“文海會山”，工作停留于“開會”“下通知”“喊口號”“做材料”和“走過場”的層面［26］，將主要注意力聚焦于看得見、摸得著的工作中，通過花費巨大成本和大量時間對積分制進行過度包裝以打造典型，使得積分制功能與效用脫嵌于治理主體、治理目標，進而低效賦能鄉村治理甚至產生負能。一方面，鄉村治理積分制被賦予特殊政治意義，基層政府為了應對上級政府的頻繁檢查和暗訪，忽視村民對公共物品、公共服務和參與公共事務治理的真實意愿和需求，將大量時間、精力投入到目標責任考核中“可視、可量化、可統計”的標準化任務，以避免在考核和檢查中面臨“扣分”的懲罰。另一方面，在推進鄉村治理積分制實施過程中，過于強調科層管理中的理性化、專業化、非人格化，追求“亮點”“品牌”卻對村民生產生活真實訴求考慮較少，各級政府的人、財、物、權力、政策以及領導注意力等資源尚未下沉到鄉村治理中，使得鄉村積分制割裂于鄉村治理，二者難以在動態調適的過程中相互融入，導致積分制的政治性和規范性遮蔽了社會性和公共性，最終產生目標置換現象和形式主義作風。

（三）合作型鄉村治理積分制：內卷化

合作型鄉村治理積分制是自下而上探索與自上而下推廣相互結合、相互交融，使政府各項資源下沉鄉村以及村民積極主動參與而形成的一種合作共贏的模式。在自上而下的篩選機制和自下而上的爭取機制雙重作用下，充分發揮了政府與鄉村間的資源稟賦優勢。但就長期發展而言，鄉村自治與政府管理之間存在隱性的不平等，在推動鄉村積分制朝著制度化、精細化、規模化發展的同時也導致村組織、村干部朝著半正式化、職業化的方向轉變，鄉村自治依附于基層政府管理，加劇行政化傾向，增加治理成本，導致鄉村積分制面臨政策激勵邊際效益遞減、村民自治能力退化等“行政有效，自治無效”的治理困境［27］。基層政府和村組織不斷將人、財、物、權力、政策以及領導注意力等資源向鄉村積分制傾斜，卻未因此實現鄉村善治的目標，反而在不斷地投入中距離原有目標越來越遠，使行政制度吸納自治制度，削弱鄉村治理能力。因此，依托合作型鄉村治理積分制以實現鄉村治理體系現代化的關鍵是進一步提高村民自治化水平。

（四）自治型鄉村治理積分制：精英俘獲

自治型鄉村治理積分制一般由鄉村精英或者村干部發起，依靠信任、人際關系網等社會資本、自身資源、人格魅力等要素推動不同主體形成鄉村治理共同體，并充分發揮各主體的比較優勢，促進鄉村積分制實踐的發展。該模式對村民參與公共事務的能力、意愿有較高的要求，一般運用在經濟較為發達、結構分化程度較低、社會資本存量較豐富的鄉村，推廣實施的門檻較高，不具備普遍性。在缺乏有效監督的情境下，需要警惕高度的自治化和強大的宗族力量使村民自治組織異化為宗族村霸集團，鄉村精英群體角色嬗變并組成利益聯盟［28］，利用信息與話語權力的“差序格局”，將鄉村積分制異化為逐利工具，攔截并侵占政府輸入的各種資源，壟斷村莊公共利益，將公共資源轉化為私人資源，阻礙鄉村治理積分制的實施和發展，使其效果大打折扣。此外，囿于一些村民的理性無知與“唯本事論”的價值觀念［29］，其往往會自覺退出鄉村治理的舞臺，被動接受鄉村精英的領導，使得鄉村精英群體的勢力進一步壯大而普通村民“搭便車”的意愿加強，鄉村結構分化程度加劇，最終陷入集體行動困境，消解了鄉村治理積分制的社會效益，也導致鄉村治理的效率與公平問題。

五、鄉村治理積分制的邏輯轉型和優化提升

四種類型的鄉村治理積分制各有其優勢與不足，分別面臨著運動式治理、形式主義、內卷化、精英俘獲的實踐困境（見表1），鄉村治理積分制亟須進行邏輯轉型與路徑優化（見圖2）。

（一）強制型鄉村治理積分制：從行政主導到多元共治

囿于基層社會管理的思維定式，強制型鄉村治理積分制的運行依賴特定政策和財政支持，鄉村自治力量相對薄弱，一旦失去行政力量的支持就難以為繼。一方面，自上而下的行政力量介入積分制的范圍過寬、程度過深；另一方面，自下而上鄉村自治發育不足、村民參與內生動力不足，難以支撐積分制持續有效運轉。因此，強制型鄉村治理積分制亟須從行政主導邏輯轉變為多元共治邏輯。第一，重塑政府的管理理念和行動邏輯。基層政府應跳出“命令服從”之慣性思維，從管制理念轉變為共治理念，堅持政府行政權和鄉村自治權共生，針對鄉村的資源稟賦和村民自治能力的差異而動態調整行政力量干預積分制的程度。當鄉村自治條件不成熟、村民參與內生動力不足時，政府應在鄉村積分制的運行中投入更多的注意力資源，保障積分制長效運行并培育引導鄉村自治力量成長；當鄉村自治條件成熟、村民具有參與內生動力時，政府干預積分制運行的行政權力理應逐漸退出，注意力資源投入亦逐漸降低。第二，明確行政權介入積分制的邊界。自上而下的政黨動員將積分制嵌入鄉村內生秩序軌道，應清晰界定積分制治理的限度，明確基層行政功能和自治功能作用于積分制的“臨界點”，避免國家治理侵入村民自治領域，為多元共治營造良好的行政生態環境。第三，構建鄉村自治的內生發展機制。以鄉村治理積分制為載體，確立黨組織核心地位，培育和發展新鄉賢、新居民、志愿者等鄉村精英群體，構建政黨、市場、社會與村民等多元治理網絡，調動激發各主體參與鄉村治理的積極性、主動性和創造性，打造人人有責、人人盡責、人人享有的鄉村治理共同體，實現由“行政主導”向“多元共治”轉變。

（二）象征型鄉村治理積分制：從形式自治到實質自治

囿于村民自治受到“科層化”和“壓力型”邏輯的雙重擠壓，象征型鄉村治理積分制雖使村民自治的程序民主得以落實，但其與治理主體、治理目標脫嵌，導致村民自治效能尚未達到預期目標。其更多的是作為一種政治符號，注重發揮政治價值和宣傳動員作用，通過打造典型示范展示積分制在村民自治中的重要作用以及政府積極有為的形象，以期促進鄉村治理積分制進行縱橫創新擴散。實質上，看似良好的治理秩序暗藏著多重治理危機。因此，象征型鄉村治理積分制亟須實現從形式自治到實質自治的躍升。首先，治理主體從單一轉向多元。象征型鄉村治理積分制往往與政治任務、政府中心工作、國家戰略等內容掛鉤，在治理主體的選擇和治理任務設定方面具有策略性和形式化，難以真正實現全員、全過程、全方位的村民自治。一是治理主體的選擇要遵循多元性，充分發揮村莊自治主體和利益相關主體在鄉村治理中的積極作用，改善婦女、老人、青年等群體在鄉村治理中的邊緣化地位。鄉村治理積分制通過產權清晰化促進村集體經濟發展，增強鄉村治理與村民的利益關聯，以個人利益激勵和共同利益基礎激活村民參與治理的積極性和主動性，使得村民自治應運而生。二是注重發揮關鍵少數的帶動作用。在初期階段，要重點培育有意愿、有時間、有能力參與積分制的積極分子，以正向激勵帶動全體村民參與到鄉村治理中。其次，治理理念實現工具理性和價值理性有機結合。在未來實踐中，象征型鄉村治理積分制既要注重應然層面的理性價值追求，也要注重實然層面的工具價值的實現。因此，除了要遵循“實現人民民主、推進鄉村治理制度化、規范化、程序化”的價值原則和制度規范，還需要考慮鄉村治理的實質效果。一方面，有利于強化村民對黨和國家的政治認同；另一方面，有利于政府將人、財、物等資源真正下沉到鄉村社會，以此實現鄉村治理積分制的政策精神與具體實踐相統一。

（三）合作型鄉村治理積分制：從嵌入吸納到價值共創

公共價值的創造以公共責任為己任，以共同合作為途徑，以培育公共精神為手段，以實現公共利益為目標。合作型鄉村治理積分制推動自上而下的科層化治理和自下而上的鄉村自治耦合協調以實現將積分制深度嵌入鄉村治理，通過政策吸納、組織吸納、精英吸納和利益吸納，在不壓縮鄉村社會自主性的前提下，對鄉村治理進行賦能增效。合作型鄉村治理積分制依靠政府、村莊自治主體和利益相關主體相互合作，實現政策、信息、資源、資金、人員、社會關系等資源的統籌整合利用。為了規避合作型鄉村治理積分制走向依附性合作，多元主體間通過支持、配合與互惠的途徑達成共識以形成公共精神，最終創造公共價值。第一，構建價值共創機制。價值表達、價值凝聚、價值轉換和價值創造環節與鄉村治理積分制的政策制定、制度設計、制度運行、制度完善環節相對應與契合，以此實現多元主體全方位、全過程參與到價值共創中。在價值表達階段，鄉村治理積分制制定者將個體隱性的、主觀的價值需求通過政策文本轉變為顯性的、客觀的價值理念，目的是了解村民的價值需求。在價值凝聚階段，促進不同主體平等溝通與協作，將多樣化的個人價值凝聚為較為統一的價值共識，為鄉村治理積分制的設計提供依據。在價值轉換和價值創造階段，依據公眾價值認同，統籌整合各方主體資源，圍繞鄉村治理的目標，指導鄉村治理積分制的運行。第二，重塑鄉村文化。鄉村文化具有強大的感召力和約束力，既是鄉村治理共同體的精神基礎，亦是鄉村治理積分制運行的基本條件。以積分制為載體，將優秀的鄉村文化作為積分加分標準的重要參考以培育鄉風文明新風尚，實現村民個人利益與村集體公共利益相結合，增強村民自治的共識，強化村民對鄉村公共事務的關注和參與，為鄉村社會合作治理、整體治理提供有效路徑，為創造公共價值提供基礎性保障。

（四）自治型鄉村治理積分制：從精英治理到民主治理

囿于鄉村熟人社會解體而“三治”融合的鄉村治理體系尚未有效構建，鄉村精英缺乏有力的他律機制和有效的自律機制，易于將積分制作為尋租腐敗、壟斷村級治理權力的工具，導致精英治村走向寡頭治理［30］。因此，在積分制嵌入鄉村治理軌道后，應注重發揮鄉村精英的引導動員作用，讓處于權力結構底層或邊緣的普通村民能夠真正通過鄉村治理積分制參與到村級事務管理中，形成“三治”融合的鄉村治理體系，提升鄉村治理的民主化水平。具體而言，自治型鄉村治理積分制從精英治理轉變為民主治理須從以下三個方面予以優化。第一，強化鄉村精英治理行為制約機制。一方面，為保證積分制的民主屬性，政府需要進行適度干預與指導，加強關于鄉村治理積分制管理辦法、細則的制定，完善監督機制，使鄉村精英的治理行為規范化，減少權力運作的“不確定性”，避免引發權力濫用和機會主義；另一方面，加強基層黨組織建設，堅持以人民利益需求為導向，提高鄉村精英思想素質和政治效能感，從源頭上消除鄉村精英壟斷村級治理的可能性。第二，優化村民自治機制。一是構建事前事中事后全環節參與機制，完善村民議事會、村民理事會、村民監事會等協商推進機制，以確保村民全員、全過程、全范圍參與積分制治理；二是借助鄉村積分制載體實現村民個體從“治理對象”向“治理主體”轉變，增強村民“自我管理、自我服務、自我教育和自我監督”的自治能力，進而優化鄉村治理秩序并激發內生動力，為建立鄉村積分制的長效運行機制奠定良好的基礎。第三，優化價值取向。鄉村治理積分制作為黨和政府的政策、資源下沉的重要載體，在具體實踐過程不能過分追求效率、經濟工具理性，應注重公平、民主價值理性的實現，促進村民主體意識的覺醒，開展民主化治理，擺脫精英壟斷治理權力困境。

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［責任編輯：薛瑞漢 李仁杰］