自然資源管理創(chuàng)新助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)：關(guān)鍵環(huán)節(jié)與實(shí)施路徑

摘要：研究目的：揭示生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)與自然資源管理的互動(dòng)關(guān)系，研究自然資源管理創(chuàng)新助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與實(shí)施路徑。研究方法：理論分析法，案例分析法和歸納演繹法。研究結(jié)果：（1）自然資源管理創(chuàng)新通過(guò)自然資源“要素化、空間化、市場(chǎng)化、品質(zhì)化”，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值“發(fā)現(xiàn)—捕獲—提升—實(shí)現(xiàn)—發(fā)揮—再提升”。（2）自然資源管理中的調(diào)查確權(quán)、規(guī)劃引領(lǐng)、核算評(píng)估、資源配置和供給能力提升是推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的5個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（3）實(shí)施路徑包括：基于調(diào)查確權(quán)分區(qū)域、分層次開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查；完善國(guó)土空間規(guī)劃編制內(nèi)容，開展全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃、生態(tài)產(chǎn)品專項(xiàng)規(guī)劃研究探索；引入“標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)產(chǎn)品”理念，建立生態(tài)產(chǎn)品基準(zhǔn)價(jià)格體系和公示價(jià)格體系；推動(dòng)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)分離，豐富配置規(guī)則；以整治修復(fù)為抓手提升供給能力和質(zhì)量，提升溢價(jià)水平。研究結(jié)論：基于“1 + 5 + N + 1”的自然資源管理創(chuàng)新助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)邏輯，深化管理方式、政策和機(jī)制研究創(chuàng)新，是加快促進(jìn)生態(tài)資源資產(chǎn)價(jià)值轉(zhuǎn)化和保值增值的關(guān)鍵和重要方向。

關(guān)鍵詞：自然資源管理；生態(tài)產(chǎn)品；關(guān)鍵環(huán)節(jié)；實(shí)施路徑

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）04-0001-10

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（22BJY064）；江蘇省海洋科技創(chuàng)新項(xiàng)目（JSZRHYKJ202205）。

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是實(shí)踐生態(tài)文明建設(shè)理念的重要途徑，在紓解新時(shí)期社會(huì)主要矛盾過(guò)程中發(fā)揮重要作用，對(duì)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，要求各地加快將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。同年，自然資源部選擇江蘇、福建、山東、河南等6省市10個(gè)試點(diǎn)城市開展首批自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)。試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，各地理論和實(shí)踐成果陸續(xù)涌現(xiàn)。

現(xiàn)有研究對(duì)生態(tài)產(chǎn)品概念內(nèi)涵[1-2]、價(jià)值核算[3-4]、價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑及機(jī)制[5-6]等方面開展了較為深入的討論。針對(duì)自然資源管理與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，已有研究主要聚焦于不同資源類型和不同管理環(huán)節(jié)兩個(gè)維度。從資源類型來(lái)看，森林、濕地、海洋等受到較多關(guān)注，生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、碳匯交易等被認(rèn)為是資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要途徑，需要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、明確主體、規(guī)劃響應(yīng)等方式予以保障[7-16]；水資源主要通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)銀行、水權(quán)交易等方式實(shí)現(xiàn)價(jià)值[17-19]；土地資源則聚焦城鄉(xiāng)融合視角，通過(guò)“生態(tài)券”交易等方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值空間平衡，但需要自然資源政策創(chuàng)新予以支持[20-21]。從管理環(huán)節(jié)來(lái)看，強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間綜合整治和生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)作用，通過(guò)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間功能互補(bǔ)、有效融合，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提升[22-23]。可從時(shí)空兩個(gè)維度、產(chǎn)品供需兩端，通過(guò)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行層級(jí)傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)理念、價(jià)值、功能、工程和機(jī)制全鏈條規(guī)劃引領(lǐng)[24-25]。此外，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度標(biāo)準(zhǔn)[26]，加快生態(tài)資源和產(chǎn)品的調(diào)查核算，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，加快分離所有權(quán)權(quán)能，明晰中央和地方在價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的權(quán)責(zé)利關(guān)系[27]，是生態(tài)資源利用、生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵[28-30]。由此可見，自然資源管理深度嵌入生態(tài)資源的保護(hù)和使用、生態(tài)產(chǎn)品的開發(fā)和價(jià)值轉(zhuǎn)化乃至價(jià)值實(shí)現(xiàn)的全過(guò)程。

然而，自然資源管理創(chuàng)新究竟如何“架構(gòu)”生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)全過(guò)程？其主要邏輯、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和實(shí)施路徑等方面的研究仍較為薄弱。基于此，本文以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例為基礎(chǔ)，構(gòu)建從生態(tài)保護(hù)修復(fù)到資源使用、生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)以及價(jià)值轉(zhuǎn)化的主要業(yè)務(wù)鏈條，討論自然資源管理創(chuàng)新引領(lǐng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和實(shí)施路徑，以期為自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)和實(shí)踐提供科學(xué)指引。

1 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中自然資源管理實(shí)踐與挑戰(zhàn)

1.1 自然資源管理實(shí)踐總結(jié)

本文收集整理了全國(guó)各地發(fā)布的107個(gè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例。其中，38個(gè)來(lái)自自然資源部推介的4批生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例，65個(gè)來(lái)自山東、江蘇發(fā)布的典型案例及試點(diǎn)資料整理，4個(gè)來(lái)自其他地區(qū)試點(diǎn)資料整理。

從現(xiàn)有生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)案例的實(shí)施過(guò)程看，自然資源管理政策工具發(fā)揮了重要的引導(dǎo)和傳導(dǎo)作用。典型案例材料中規(guī)劃、修復(fù)、整治、儲(chǔ)備、補(bǔ)償、土地、礦山、資源、林權(quán)、碳匯等自然資源管理詞匯高頻出現(xiàn)。案例大多以土地綜合整治、石漠化治理、礦山生態(tài)修復(fù)、濕地生態(tài)修復(fù)等整治修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施來(lái)提升生態(tài)資源資產(chǎn)質(zhì)量、明確產(chǎn)權(quán)主體，通過(guò)項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃編制與實(shí)施實(shí)現(xiàn)與國(guó)土空間規(guī)劃、“多規(guī)合一”片區(qū)規(guī)劃及其他相應(yīng)專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，保障價(jià)值實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的合規(guī)性，以利用權(quán)益為核心推動(dòng)生態(tài)資產(chǎn)的收儲(chǔ)、抵押、有效利用和交易管理，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化和價(jià)值實(shí)現(xiàn)（表1）。

1.2 存在的困境及面臨挑戰(zhàn)

1.2.1 自然資源管理助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的實(shí)施邏輯不清晰

生態(tài)產(chǎn)品是自然生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)品，林地、草地、濕地、耕地等生態(tài)系統(tǒng)是重要的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)空間和載體，自然資源管理制度創(chuàng)新在生態(tài)產(chǎn)品供給、價(jià)值轉(zhuǎn)化與實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮了不可替代的作用。但當(dāng)前研究和實(shí)踐探索多側(cè)重于某個(gè)管理環(huán)節(jié)、某項(xiàng)制度創(chuàng)新在某一資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的作用，通過(guò)自然資源管理系列制度設(shè)計(jì)助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的研究或?qū)嵺`較為缺乏，自然資源管理與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)內(nèi)在關(guān)聯(lián)關(guān)系、主要助力環(huán)節(jié)和實(shí)施邏輯等研究亟待深化。

1.2.2 自然資源調(diào)查確權(quán)與生態(tài)產(chǎn)品信息普查關(guān)聯(lián)關(guān)系不明晰

摸清生態(tài)產(chǎn)品底數(shù)是促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。但有關(guān)生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)涵、分類及空間邊界確定仍然存在較大差異，尚未形成統(tǒng)一的“生態(tài)產(chǎn)品類型—自然資源調(diào)查分類”的匹配映射關(guān)系，部分生態(tài)產(chǎn)品缺乏空間化表達(dá)。此外，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制中的自然資源清單制度尚未完全確立，各地自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記尚未全面完成，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)不同管理層級(jí)生態(tài)產(chǎn)品的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)以及所有權(quán)和使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)邊界確定。

1.2.3 自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)顯化度亟待再提高

（1）自然資源資產(chǎn)權(quán)能體系不完善、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制不健全，導(dǎo)致價(jià)值難核算、價(jià)格難評(píng)估、產(chǎn)品難抵押。（2）自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一配置規(guī)則尚未完全建立，部分產(chǎn)品交易規(guī)則不完善、交易平臺(tái)不統(tǒng)一，直接進(jìn)入市場(chǎng)交易的產(chǎn)品類型較少（多為指標(biāo)配額交易型產(chǎn)品），市場(chǎng)接受度不足，阻礙了在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。（3）通過(guò)賦能增值、外溢共享價(jià)值模式產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值量化難，更多地體現(xiàn)為政府財(cái)政成本支出。如通過(guò)國(guó)土空間綜合整治、山水林田湖草沙一體化修復(fù)治理等產(chǎn)生的水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)等生態(tài)產(chǎn)品，難以直接交易，以改善生活環(huán)境、體現(xiàn)社會(huì)價(jià)值為主；部分試點(diǎn)將土地出讓與生態(tài)價(jià)值提升關(guān)聯(lián)，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)及衍生產(chǎn)品的賦能增值，但將溢價(jià)部分從資產(chǎn)配置收益中予以剝離仍缺乏依據(jù)。

2 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)導(dǎo)向的自然資源管理創(chuàng)新邏輯和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

自然資源是生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體，在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中扮演多重角色。生態(tài)產(chǎn)品是自然資源的產(chǎn)物及其功能的延伸，自然資源的數(shù)量和質(zhì)量決定了生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。自然資源管理貫穿了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的全過(guò)程，“兩統(tǒng)一”核心職責(zé)要求自然資源管理部門要在自然資源資產(chǎn)的規(guī)劃管控、價(jià)格評(píng)估、代理交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫姘l(fā)揮根本性、系統(tǒng)性的支撐作用。

2.1 自然資源管理創(chuàng)新邏輯

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，即是生態(tài)資源實(shí)現(xiàn)“資源—資產(chǎn)—資本”轉(zhuǎn)化的過(guò)程。從自然資源管理業(yè)務(wù)全流程看，主要是通過(guò)自然資源“要素化、空間化、市場(chǎng)化、品質(zhì)化”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值“發(fā)現(xiàn)—捕獲—提升—實(shí)現(xiàn)—發(fā)揮—再提升”螺旋式上升（圖1）。

要素化：查清底數(shù)、明晰產(chǎn)權(quán)。通過(guò)調(diào)查確權(quán)，實(shí)現(xiàn)自然資源要素化，建立價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本前提。針對(duì)生態(tài)產(chǎn)品難度量、難量化等問(wèn)題，自然資源調(diào)查、衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一確權(quán)登記、資產(chǎn)清查等工作，可以為摸清家底、明晰產(chǎn)權(quán)提供重要基礎(chǔ)，并可進(jìn)一步開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供規(guī)模、質(zhì)量和空間基礎(chǔ)。

空間化：規(guī)劃引導(dǎo)、空間管制。通過(guò)規(guī)劃分區(qū)、用途管制實(shí)現(xiàn)空間化，確定價(jià)值實(shí)現(xiàn)的總體引領(lǐng)。“五級(jí)三類四體系”國(guó)土空間規(guī)劃為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)明確了“空間基點(diǎn)”[25]，國(guó)土空間規(guī)劃劃定“三線”（生態(tài)保護(hù)紅線等），既實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)底線剛性管控，權(quán)衡生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，又為開展重點(diǎn)供給區(qū)域識(shí)別、調(diào)整生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方向、探索分類實(shí)施路徑提供“空間參考”。

市場(chǎng)化：擴(kuò)權(quán)賦能、完善規(guī)則。通過(guò)完善權(quán)能、配置規(guī)劃，引導(dǎo)市場(chǎng)化需求，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化過(guò)程，形成價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過(guò)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，可以實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)分離，不斷擴(kuò)權(quán)賦能、完善權(quán)利體系；開展自然資源資產(chǎn)價(jià)格體系建設(shè)，推進(jìn)價(jià)值核算和價(jià)格評(píng)估，可以為解決當(dāng)前生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（Gross Ecosystem Production， GEP）核算方法復(fù)雜、數(shù)據(jù)來(lái)源不一、市場(chǎng)接受度不高等問(wèn)題提供依據(jù)和參考[31]。通過(guò)交易規(guī)則設(shè)定、交易平臺(tái)搭建，為生態(tài)產(chǎn)品交易和價(jià)值變現(xiàn)提供支撐。

品質(zhì)化：整治修復(fù)、優(yōu)化供給。國(guó)土空間綜合整治、生態(tài)系統(tǒng)一體化修復(fù)，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源資產(chǎn)品質(zhì)提升的過(guò)程，也是提升產(chǎn)品供給能力、推進(jìn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要保障。這些自然資源管理環(huán)節(jié)，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。

2.2 實(shí)施框架與關(guān)鍵環(huán)節(jié)

結(jié)合自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的試點(diǎn)實(shí)踐，本文嘗試提出自然資源管理創(chuàng)新助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的“1 + 5 + N + 1”實(shí)施框架（圖2）。第一個(gè)“1”，即1個(gè)總體目標(biāo)，通過(guò)自然資源各項(xiàng)管理工作，不斷提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力和水平，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化和保值增值。“5”指實(shí)施關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即調(diào)查確權(quán)、規(guī)劃引領(lǐng)、核算評(píng)估、資源配置、供給能力提升，其中，通過(guò)整治修復(fù)提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力和水平，助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。通過(guò)這5個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施，初步形成生態(tài)產(chǎn)品“發(fā)現(xiàn)—捕獲—提升—實(shí)現(xiàn)—再提升”的價(jià)值實(shí)現(xiàn)邏輯閉環(huán)。為保障實(shí)施，從組織、技術(shù)、政策、制度等角度提出保障措施，最后，通過(guò)自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品統(tǒng)一信息管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。

3 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)導(dǎo)向的自然資源管理創(chuàng)新實(shí)施路徑

從調(diào)查確權(quán)、規(guī)劃引領(lǐng)、核算評(píng)估、資源配置、供給能力提升等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，結(jié)合地方實(shí)踐，提出生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)導(dǎo)向的自然資源管理創(chuàng)新實(shí)施路徑。

3.1 基于調(diào)查確權(quán)開展信息普查，助力明晰產(chǎn)權(quán)、摸清家底

盡管生態(tài)產(chǎn)品分類不一，但基于自然資源開展調(diào)查的對(duì)象和內(nèi)容基本相同。結(jié)合自然資源本底，可以將生態(tài)產(chǎn)品歸納為物質(zhì)資源和空間資源兩類。其中，物質(zhì)資源主要是指可直接交易的礦產(chǎn)、水等自然資源本身以及依托自然資源形成的農(nóng)林牧副漁產(chǎn)品等，側(cè)重調(diào)查數(shù)量、產(chǎn)量、分布、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和價(jià)格等；空間資源主要包括耕地、園地、林地等自然資源本底，部分文旅資源及依托自然資源產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的權(quán)益類產(chǎn)品，側(cè)重調(diào)查數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布、價(jià)格信號(hào)等。

可根據(jù)試點(diǎn)區(qū)域規(guī)模選擇不同方式開展。一是開展全域生態(tài)產(chǎn)品信息普查。基于既有各類調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記和自然資源資產(chǎn)清查等成果，結(jié)合部門和實(shí)地調(diào)查，摸清各類自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量，補(bǔ)充生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)和生態(tài)服務(wù)業(yè)物質(zhì)產(chǎn)品調(diào)查成果，并對(duì)具有調(diào)節(jié)功能的產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查測(cè)算，結(jié)合各地實(shí)際補(bǔ)充調(diào)查權(quán)益類指標(biāo)、補(bǔ)償類產(chǎn)品信息（圖3），如蘇州吳中區(qū)完成試點(diǎn)區(qū)域物質(zhì)類和非物質(zhì)類生態(tài)產(chǎn)品信息普查。二是開展“市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”分層次差異化調(diào)查。市縣層面，制定生態(tài)產(chǎn)品目錄，重點(diǎn)與各類調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記成果對(duì)接，建立市級(jí)生態(tài)產(chǎn)品信息數(shù)據(jù)庫(kù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，細(xì)化生態(tài)產(chǎn)品目錄，明確生態(tài)產(chǎn)品種類，進(jìn)行生態(tài)產(chǎn)品信息普查；村莊層面，開展生態(tài)產(chǎn)品信息細(xì)化調(diào)查，并建設(shè)三維生態(tài)產(chǎn)品可視化平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管理，如江蘇省宿遷市構(gòu)建“全域—重點(diǎn)區(qū)域—細(xì)化區(qū)域”三個(gè)層次生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測(cè)體系。

3.2 探索差異化規(guī)劃引領(lǐng)路徑，顯化生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值

新時(shí)代國(guó)土空間高效能治理具有更豐富的內(nèi)涵，既要有底線約束，更要契合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)資源要素高質(zhì)高效配置和各類自然資源資產(chǎn)保值增值。為此，結(jié)合江蘇省、浙江省等地探索實(shí)踐，本文提出國(guó)土空間規(guī)劃、全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃以及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)規(guī)劃引領(lǐng)路徑。

一是納入國(guó)土空間規(guī)劃。通過(guò)底線約束、空間引導(dǎo)、系統(tǒng)統(tǒng)籌、主體協(xié)調(diào)和時(shí)序安排進(jìn)行總體引領(lǐng)，通過(guò)指標(biāo)設(shè)定促進(jìn)供需兩端精準(zhǔn)對(duì)接，通過(guò)空間分區(qū)和管控引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)功能引領(lǐng)，通過(guò)基礎(chǔ)工程、特色工程和創(chuàng)新工程的打造，拓寬生態(tài)產(chǎn)品供給模式和維度，強(qiáng)調(diào)理念、價(jià)值、功能、工程、機(jī)制5個(gè)方面對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值發(fā)現(xiàn)、價(jià)值捕獲、價(jià)值重塑和價(jià)值提升[25]的引領(lǐng)作用，從根本上提升自然資源資產(chǎn)價(jià)值效應(yīng)[24]（圖4）。二是探索編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃。堅(jiān)持“在保護(hù)中使用、在使用中保護(hù)”的理念，充分考慮各類自然資源資產(chǎn)價(jià)值，將生態(tài)資源資產(chǎn)保護(hù)與其他資源資產(chǎn)使用充分鏈接，通過(guò)“生態(tài)券”交易等方式統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)[32]，并在規(guī)劃中予以統(tǒng)籌安排。三是編制生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)規(guī)劃。一種是結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制專題規(guī)劃，明確規(guī)劃思路、實(shí)施路徑、機(jī)制創(chuàng)新和保障措施，如《麗水市生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃》；一種是編制空間類專項(xiàng)規(guī)劃，即以區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品現(xiàn)狀分析為基礎(chǔ)，通過(guò)生態(tài)保護(hù)重要性、生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)需求和供給潛力分析等，確定產(chǎn)品類型、供給潛力、目標(biāo)指標(biāo)、交易配額，明確分區(qū)路徑指引，針對(duì)性地提出生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)行動(dòng)安排，如江陰、宿遷等。

3.3 探索建立價(jià)格評(píng)估體系，夯實(shí)交易基礎(chǔ)

生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值核算與價(jià)格評(píng)估是價(jià)值變現(xiàn)的重要前提。當(dāng)前以GEP核算為主，該方法充分考慮了生態(tài)資源資產(chǎn)的真正或潛在服務(wù)價(jià)值，充分反映了生態(tài)資源的“無(wú)形價(jià)值”，可以為生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)空間“占補(bǔ)平衡”過(guò)程中的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供指引。但該核算方法重點(diǎn)核算陸地系統(tǒng)GEP，對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)和權(quán)益類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算關(guān)注不夠，且市場(chǎng)接受度相對(duì)較低。

價(jià)格評(píng)估是生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)，很多生態(tài)產(chǎn)品商品化程度不足，服務(wù)市場(chǎng)不成熟，難以價(jià)格化，可以引入總支付意愿（Total Willingness to Pay， TWP）概念作為產(chǎn)品價(jià)格的衡量參考（圖5）。綜合考慮使用價(jià)值、選擇價(jià)值和非使用價(jià)值，根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)關(guān)聯(lián)度和市場(chǎng)成熟度，選擇直接市場(chǎng)評(píng)估和間接市場(chǎng)評(píng)估方法進(jìn)行分類評(píng)估。通過(guò)細(xì)化核算方法，明確核算規(guī)則，可以彌補(bǔ)市場(chǎng)發(fā)育度較低的權(quán)益類產(chǎn)品評(píng)估方法。此外，還可以探索引入“標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)產(chǎn)品”理念，構(gòu)建價(jià)格評(píng)估體系、價(jià)值量修正系數(shù)及轉(zhuǎn)換比率工程化體系，形成生態(tài)產(chǎn)品基準(zhǔn)價(jià)格體系和公示價(jià)格體系，建立可橫向類比的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)[33]。

3.4 推進(jìn)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分離，促進(jìn)生態(tài)資產(chǎn)多元化配置

從現(xiàn)有的典型案例看，主流的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑主要包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)經(jīng)營(yíng)、權(quán)益指標(biāo)的交易、綠色金融及相關(guān)成本付費(fèi)類等。具有重要價(jià)值轉(zhuǎn)化潛力的自然資源配置（地票、碳匯指標(biāo)、附帶生態(tài)條件的建設(shè)用地配置等）是推動(dòng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。為此，要加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，豐富資產(chǎn)權(quán)利束，如探索國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)配置、濕地特許經(jīng)營(yíng)權(quán)配置等，通過(guò)健全自然資源資產(chǎn)配置規(guī)則、實(shí)施程序，助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

具體來(lái)看，可根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品類別和屬性進(jìn)行差異化配置，促進(jìn)資產(chǎn)價(jià)值保值和增值。部分生態(tài)敏感性區(qū)域可在不破壞生態(tài)功能前提下，開展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)配置，如海南熱帶雨林國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)；生態(tài)資源稟賦和生態(tài)農(nóng)文旅基礎(chǔ)條件優(yōu)越的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)可探索附帶生態(tài)條件的土地優(yōu)化配置方式，如常州市天寧區(qū)附帶“生態(tài)管養(yǎng)”土地出讓、蘇州太倉(cāng)市“限地價(jià)競(jìng)生態(tài)投入”等“國(guó)有（集體）建設(shè)用地配置+生態(tài)保護(hù)修復(fù)”配置模式；在自然資源門類集中布局的區(qū)域可探索多資源門類、多要素組合配置，如江西九江成功交易“自然資源資產(chǎn)組合包”，涵蓋農(nóng)業(yè)用地、綠地等。資源配置平臺(tái)的建設(shè)是促進(jìn)資源高效配置的基礎(chǔ)，可試行以土地儲(chǔ)備和資產(chǎn)監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)為依托建立自然資源資產(chǎn)儲(chǔ)備和交易機(jī)構(gòu)，推動(dòng)資源變資本、資本變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金，高效引導(dǎo)資源和資本配置，提升自然資源配置效率，支持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

3.5 推動(dòng)國(guó)土整治和生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給

開展國(guó)土空間綜合整治、生態(tài)修復(fù)和自然資源整備是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。遵循生態(tài)系統(tǒng)的原始性、自然性、完整性、豐富性及特異性要求[34]，科學(xué)實(shí)施沿江、沿河、沿海、沿湖、礦山、城市“綠心”等區(qū)域綜合整治和生態(tài)修復(fù)，有助于增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)功能，提升生態(tài)資源、資產(chǎn)以及產(chǎn)品的供給能力和質(zhì)量，通過(guò)區(qū)域生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游開發(fā)等方式實(shí)現(xiàn)價(jià)值。如浙江省全域土地綜合整治促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游；內(nèi)蒙古烏梁素海生態(tài)保護(hù)修復(fù)形成優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境、品牌輸出、生態(tài)旅游等系列生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)從“資源包”向“資產(chǎn)包”的轉(zhuǎn)化。

在國(guó)土空間綜合整治和系統(tǒng)修復(fù)的基礎(chǔ)上，還可探索開展全域、全要素、全類型的自然資源整備，建立健全配置單元和配置規(guī)則，提高自然資源資產(chǎn)配置效率與公平，增加生態(tài)產(chǎn)品供給能力和多樣性，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)有序資本化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，高效支撐生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)[35-36]。如浙江、安徽、江西等建立“兩山銀行”，將山水林田湖草沙海等碎片化的生態(tài)資源，通過(guò)收儲(chǔ)的方式實(shí)現(xiàn)分散式輸入，再通過(guò)專業(yè)化的整合進(jìn)行集中式輸出，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源向優(yōu)質(zhì)生態(tài)資產(chǎn)包的轉(zhuǎn)化，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的市場(chǎng)化運(yùn)作。

4 結(jié)論

本文基于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)探索中的自然資源管理實(shí)踐和創(chuàng)新總結(jié)，提出自然資源管理創(chuàng)新支撐生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和實(shí)施路徑。主要結(jié)論如下：一是自然資源管理政策工具在促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮了重要的引導(dǎo)和傳導(dǎo)作用，但仍面臨實(shí)施邏輯不順、關(guān)聯(lián)關(guān)系不清等挑戰(zhàn)。二是自然資源管理創(chuàng)新通過(guò)將自然資源“要素化、空間化、市場(chǎng)化、品質(zhì)化”，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值“發(fā)現(xiàn)—捕獲—提升—實(shí)現(xiàn)—再提升”的螺旋式上升。三是自然資源管理中調(diào)查確權(quán)、規(guī)劃引領(lǐng)、核算評(píng)估、資源配置、供給能力提升是推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的5個(gè)關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)。分區(qū)域分層次生態(tài)產(chǎn)品信息普查、全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃以及生態(tài)產(chǎn)品專項(xiàng)規(guī)劃的編制研究與實(shí)踐、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格評(píng)估與形成機(jī)制的探究、統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)配置規(guī)則和整治修復(fù)行動(dòng)的開展等是提升生態(tài)產(chǎn)品供給、助力生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值顯化、促進(jìn)生態(tài)價(jià)值向經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵路徑。

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)理論性強(qiáng)、政策性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，持續(xù)的制度創(chuàng)新是自然資源資產(chǎn)管理促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要基石。為此本文提出如下建議：（1）夯實(shí)理論基礎(chǔ)，加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革。深化自然資源資產(chǎn)管理研究，健全全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理實(shí)施管理機(jī)制，進(jìn)一步分離資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能，盡快完善自然資源資產(chǎn)權(quán)利束，建立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)配置規(guī)則，明確中央、地方政府及其他主體在實(shí)施中的權(quán)責(zé)利關(guān)系。（2）在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)各級(jí)自然資源管理助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的實(shí)施意見，明確原則、目標(biāo)、任務(wù)、監(jiān)督考核等要求，建構(gòu)總體邏輯和基本規(guī)范。（3）深入推進(jìn)自然資源領(lǐng)域試點(diǎn)探索，擴(kuò)大試點(diǎn)范疇，針對(duì)信息普查、規(guī)劃引領(lǐng)等自然資源管理環(huán)節(jié)助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的影響因素、實(shí)施邏輯、運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行深化研究，分析資本核算與價(jià)值核算、價(jià)格評(píng)估之間的關(guān)系，結(jié)合自然資源稟賦差異，提出生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式和實(shí)施路徑，定量分析助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值顯化的作用機(jī)制。切實(shí)當(dāng)好生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的規(guī)劃引領(lǐng)者、制度供給者和重要管理者，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、助力生態(tài)文明建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障和支撐。

致謝：感謝江蘇省自然資源廳自然資源所有者權(quán)益處吳飛處長(zhǎng)、成志榮二級(jí)主任科員在本文撰寫過(guò)程中給予的指導(dǎo)；感謝江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司給予的相關(guān)圖件支持。

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Key Stages and Implementation Paths of Ecological Products Value Realization through Natural Resources Management Innovation

JIN Zhifeng1， 2， 3， ZHANG Xiaolei1， 2， 3， CHEN Cheng4

（1. Jiangsu Land and Resources Research Center， Nanjing 210017， China； 2. Key Laboratory of Coastal Zone Exploitation and Protection， Ministry of Natural Resources， Nanjing 210017， China； 3. Jiangsu Natural Resources Think Tank， Nanjing 210017， China； 4. Nanjing Institute of Geography and Limnology， Chinese Academy of Sciences， Nanjing 210008， China）

Abstract： The purpose of this study is to reveal the relationship between ecological products value realization and natural resources management， to explore the stages and paths of natural resources management innovation that realize ecological products value. The research methods include theoretical analysis， case analysis and inductive deduction. The results show that natural resources management innovation promotes the process of discovery， capture， enhancement， realization， utilization and re-enhancement of ecological products value through elementalization， spatialization， marketization and quality improvement. Investigation， planning， accounting and evaluation， resources allocation and supply capacity promotion are the five key stages to promote ecological products value. It is necessary to carry out a regional and hierarchical census of ecological product information based on the investigation. The planning-led mechanism can be established by improving the contents of territorial spatial planning and conducting research and exploration on the plans for state-owned natural resources assets protection and use and the special planning for ecological products. The concept of “standard ecological products” can be introduced and a benchmark price system and a price publicity system for ecological products are expected to be established. The separation of ownership and use rights of natural resources assets can be promoted， with the enriching allocation rules. The remediation and restoration can be taken as the starting point to improve supply capacity and quality and increase premium level. In conclusion， deepening the innovation of management methods， policies and mechanisms based on the “1 + 5 + N + 1” natural resources management innovation logic are the key and important direction to accelerate the transformation of ecological resources assets value and to maintain and increase the value.

Key words： natural resources management； ecological products； key stage； implementation path

（本文責(zé)編：陳美景）