耕地后備資源挖掘與耕地保護的協同發展研究

摘 要：以廣州市白云區為研究對象，結合耕地資源質量分類、耕地質量等級調查評價、土壤普查、農業普查及資源環境承載力評價等工作成果，對白云區耕地后備資源進行調查評價，全面分析白云區耕地后備資源的類型、面積和分布等情況，為進一步推動耕地保護、落實耕地占補平衡政策、制訂耕地補充計劃等提供科學依據。

關鍵詞：耕地后備資源；耕地保護；耕地占補平衡；廣州市

中圖分類號：F323.21 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）18-130-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.18.031

0 引言

耕地作為極為珍貴的自然資源，是保障國家糧食安全的根基?？茖W保護和合理利用耕地，對于維護國家安全、社會穩定及推動可持續發展至關重要。為了深入貫徹落實習近平總書記關于耕地保護的重要指示精神，實施最嚴格的耕地保護措施，并堅決守住18億畝耕地紅線，自然資源部辦公廳印發了《關于開展全國耕地后備資源調查評價工作的通知》（自然資辦發〔2021〕47號），旨在全面掌握補充耕地的潛在能力，并促進耕地后備資源的合理開發與有效利用。

近年來，廣州市白云區經濟和社會發展快速，經濟實力邁上新臺階，城市發展能級逐漸提升，同時用地需求也出現較高位的增長，建設項目占用補充耕地壓力較大。啟動新一輪的耕地后備資源調查評價工作，有助于全面了解廣州市白云區的其他草地、沙地、裸土地等各類未利用地的潛力，以便補充耕地資源，支撐白云區落實耕地“占補平衡、進出平衡”工作，對保障農業發展和鄉村振興具有重要意義［1-2］。

1 研究區域概況

白云區位于廣州市中北部，東臨增城區、黃埔區、天河區，南連荔灣區、越秀區，西臨佛山市南海區，北連花都區、從化區。白云區日照時間長，氣候條件優越，降水量豐富，土壤肥沃，擁有較好的農作物生長條件。同時，白云區處在珠三角東岸經濟帶黃金走廊，社會經濟發展速度快，對土地資源開發利用需求較高。因此，當地耕地資源保護與經濟社會發展矛盾較為突出，補充耕地需求和壓力較大。在水資源方面，白云區水庫等水利工程建設良好，可為耕地后備資源開發利用提供有利的基礎條件。

2 數據來源與研究方法

2.1 數據來源

依據《全國耕地后備資源調查評價技術方案》的規定，耕地后備資源調查評價工作主要針對“三調”和2020年國土變更調查成果中的其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地的圖斑，評價參考的生態環境、立地條件、氣候條件、農業普查、土壤普查、水資源開發利用等資料均來源于政府官網、統計年鑒及相關數據共享平臺［1-2］。

2.2 研究方法

為確保調查評價工作的標準化、規范化，研究采用以下方法。首先，對白云區耕地后備資源相關指標的數據進行矢量化處理，做好地塊調查評價的工作基礎；其次，采用限制性因子評價法，逐地塊開展宜耕性評價；最后，結合白云區自然資源和經濟社會發展等實際情況，對形成的耕地后備資源調查評價數據成果進行綜合分析，確保調查評價成果質量［3-4］。

根據《全國耕地后備資源調查評價技術方案》，研究采用的耕地后備資源調查評價指標共有10項，包括生態條件、地形坡度、年積溫、年降水量和灌溉條件、土壤質地、土壤重金屬污染狀況、鹽漬化程度、土壤pH值、土層厚度和耕作便利度等。在調查評價過程中，將水資源作為重要約束條件，按照“以水定地”的原則，以縣（市、區）為單位對區域內水資源，尤其是對農業灌溉用水情況進行評價，作出是否宜耕的明確判斷。各項評價指標情況見表1。

3 廣州市白云區耕地后備資源調查評價結果分析

3.1 指標評價結果

依據《全國耕地后備資源調查評價技術方案》要求，綜合考慮指標數據的處理情況，對關鍵指標進行矢量化處理和評估，得到各項指標評價結果如下。

3.1.1 生態條件

針對位于生態保護紅線、城鎮開發邊界的后備資源地塊，或者開發地塊會導致土地退化、引發地質災害的，劃分為不適宜耕作的圖斑。根據指標數據矢量化情況，經逐圖斑疊加分析，白云區受生態條件限制而不宜耕的圖斑面積為1 320.92 hm2，占評價圖斑總面積的74.93%。

3.1.2 地形坡度

地形坡度指后備資源地塊地形坡度是否低于25°，其中地形坡度gt;25°的地塊被認定為不適宜耕作圖斑。根據坡度圖數據，經過逐圖斑疊加分析，白云區地形坡度均≤25°，當地耕地后備資源不受該指標限制。

3.1.3 年積溫

根據國家氣象科學數據中心發布的廣州氣象數據，白云區屬南亞熱帶季風性氣候，多年平均氣溫22.78 ℃，年積溫gt;8 000 ℃，白云區符合年積溫≥1 800 ℃的分級要求。因此，在年積溫指標方面，白云區宜耕率達到100%，無不宜耕圖斑。

3.1.4 年降水量和灌溉條件

年降水量是指耕地后備資源地塊是否處于年降水量≥400 mm的地區，年降水量lt;400 mm、但具備灌溉條件的地塊，仍可被認定為適宜耕作圖斑。根據國家氣象科學數據中心發布的廣州氣象數據，白云區多年平均降雨量1 633.43 mm，雨水量充足。由此可見，白云區符合年降水量≥400 mm的宜耕分級要求。

3.1.5 土壤質地

土壤質地是指耕地后備資源地塊的土壤顆粒大小分類。土壤質地分為兩個主要類別：一是壤質、黏質或砂質土壤，二是礫質或更粗質地的土壤。根據分類，屬于礫質或更粗質地的土壤，則被認定為不適宜耕作。根據指標數據矢量化結果，白云區內無礫質土壤，耕地后備資源不受該指標限制。

3.1.6 土壤重金屬污染狀況

土壤重金屬污染狀況是指耕地后備資源地塊的土壤是否受到重金屬污染。土壤重金屬污染狀況分為以下等級：綠色等級表示無污染或輕度污染，黃色或紅色等級則代表中度污染或重度污染。當土壤污染程度達到黃色或紅色等級，則該地塊被判定為不適宜耕作。經過逐圖斑疊加分析，白云區圖斑位于污染區域范圍內的圖斑面積為205.81 hm2，占評價圖斑總面積的11.67%。

3.1.7 鹽漬化程度

鹽漬化程度是指耕地后備資源地塊的土壤鹽漬化水平是否處于重度以下，并且是否具備灌溉和排水設施。根據指標數據矢量化和評價結果，白云區內農田鹽漬化程度較低，宜耕率達到100%，不受鹽漬化程度指標限制。

3.1.8 土壤pH值

土壤pH值指后備資源地塊pH值是否在4.0～9.5，當pH值≥9.5或pH值≤4.0被認定為不宜耕。根據廣州市第二次土壤普查數據，白云區土壤pH值在4.0～8.7。因此，從土壤pH值指標來看，白云區耕地后備資源宜耕率達到100%，無不宜耕圖斑。

3.1.9 土層厚度

土層厚度是指耕地后備資源地塊的土壤層厚度是否達到≥60 cm，以及是否有可用的客土資源。根據廣州市農業農村局編制的《廣州土種志》，廣州主要土種土層厚度gt;100 cm。白云區土層厚度滿足耕作要求，宜耕率達到100%，不受土層厚度指標限制。

3.1.10 耕作便利度

耕作便利度是指耕地后備資源地塊是否方便到達耕種，以及是否可持續利用。經過逐圖斑疊加分析，白云區圖斑中滿足20 m范圍內有道路或500 m范圍內有村莊分布或與現狀耕地集中連片分布的宜耕圖斑面積為1 760.17 hm2，因耕作便利度指標限制的不宜耕圖斑面積為2.71 hm2。

3.2 評價分析結果

經過對生態條件、地形坡度、年積溫、年降水量及灌溉設施、土壤質地、土壤重金屬污染狀況、鹽漬化程度、土壤pH值、土層厚度和耕作便利度等10項指標的綜合評估，若某圖斑所有指標均顯示適宜耕作，則該圖斑被認定為適宜耕作的后備資源［2-4］。綜合可知，白云區耕地后備資源中的宜耕圖斑為1 027個，宜耕面積419.22 hm2；不宜耕圖斑2 456個，不宜耕面積1 343.66 hm2。其中，宜耕后備資源主要分布在白云區北部的江高鎮和鐘落潭鎮，其中江高鎮宜耕面積165.18 hm2，占白云區宜耕后備資源總面積的39.40%；鐘落潭鎮宜耕后備資源面積154.42 hm2，占白云區宜耕后備資源總面積的36.84%，詳見表2。

4 廣州市白云區耕地后備資源開發制約因素

4.1 宜耕后備資源分布零散，難以成片開發利用

白云區宜耕后備資源圖斑有1 027個，宜耕面積419.22 hm2，平均圖斑面積0.41 hm2，最小圖斑0.06 hm2，圖斑面積中位數0.02 hm2，小于1 hm2的圖斑個數為960個，圖斑零散破碎，難以成片開發利用。

4.2 耕地后備資源權屬不明

白云區宜耕后備資源圖斑權屬涉及92個行政村，部分耕地后備資源權屬不明，開發利用項目推進存在堵點。只有先明晰權屬，協調村民配合才能夠開展耕地后備資源開發。

4.3 宜耕后備資源開發及管護成本高

耕地后備資源有效開發利用的前提和基礎是要有穩定和充足的資金投入。只有建立完善的資金投入機制，保障土地開發復墾項目必要資金，才能確保耕地后備資源開發利用項目的順利實施和持續發展。按照已經實施的旱改水等土地整治項目的經驗，白云區開墾耕地的成本為7 337～8 337.5元/hm2，耕地完成開墾后，還需繼續投入管護成本，整體成本較高。目前，土地整治的資金來源主要是財政資金，資金來源相對單一，難以支撐持續大規模的耕地后備資源開發。

5 耕地后備資源開發與耕地保護利用的協同發展

5.1 耕地后備資源開發需求

根據《廣州市國土空間總體規劃（2021—2035年）》對白云區的發展定位與要求，白云區東部重點保護白云山風景名勝區、南湖地區的生態環境，強化科技研發、生物醫藥、創意文化等創新功能，加快京溪、同和片區城市更新；中部強化現代商務、綜合服務、生態涵養功能，重點建設白云新城總部集聚區、白云城市中心、廣州設計之都、白云湖數字科技城；西部加強與佛山市南海區產業協作和基礎設施對接，強化軌道交通、裝備制造、現代鐵水聯運物流、人工智能和信息技術等領域，重點建設沿京廣鐵路線的鐵路經濟帶，以及沿流溪河、珠江西航道發展的濱江科技創新帶和景觀帶，將白云區建設成廣州市北部宜居宜業現代化城區、廣佛一體化協同發展示范區。

根據規劃要求，未來白云區的城市開發建設需求強勁，新增建設用地需求量較大，占用耕地的需求也較大；但相較于耕地整治恢復，白云區整體宜耕的耕地后備資源規模不大，且空間分布較為零散，改造為耕地的經濟成本較高。因此，建議結合區域經濟社會發展等宏觀因素和宜耕后備資源圖斑的微觀條件，合理推進耕地后備資源的開發利用。

5.2 耕地保護對策建議

5.2.1 明晰耕地后備資源產權歸屬

耕地后備資源的權屬相對混亂，界定比較復雜。必須在開展耕地后備資源開發復墾前完成產權界定工作。在開發復墾過程中，應明確開發者權益，做好后備資源開發復墾后的管理工作。只有產權明晰，才能真正保護產權人與開發者的權益。

5.2.2 制訂耕地后備資源開發復墾專項規劃

必須科學規劃開發復墾耕地后備資源，遵循白云區國土空間總體規劃的指導原則，并結合該區域適宜耕作的耕地后備資源實際情況，綜合考慮白云區的自然條件、經濟狀況和社會需求，明確開發復墾地塊的具體位置、面積及優先發展區域。在此基礎上，制訂年度開發復墾計劃，并編制科學的專項規劃，以確保規劃具有前瞻性，開發活動具有明確的針對性和實效性。開發和復墾耕地后備資源應把當前階段的開發和將來的發展遠景相結合，禁止短期掠奪式的開發方式［5］。

5.2.3 健全工作機制，提供制度保障

耕地后備資源開發復墾工作涉及眾多部門，建立部門聯動協作機制有利于工作的開展。加強多個部門和單位的溝通與協調，形成以自然資源部門為骨干、其他部門密切配合的合作機制，各部門齊抓共建，各自發揮其優勢［6］。同時，還要建立保障耕地后備資源開發復墾的各種制度，如資金籌集與使用制度、工程實施管理制度、工程設施后期管護制度等。耕地后備資源開發復墾需要大量資金支持，但其效益較低，對社會資金缺乏吸引力。因此，搭建合理資金制度對保障項目順利推進尤為重要。

5.2.4 充分尊重民意，重視公眾參與

耕地后備資源開發復墾工作涉及多方利益主體。在開展工作時，必須重視公眾參與，充分尊重民意。在開發復墾專項規劃制訂及項目實施過程中，應提高透明度，充分發動公眾參與其中，切實維護群眾合法權益。

5.2.5 注重生態環境保護

耕地后備資源開發復墾的目的是實現有限土地資源的充分利用，是在不破壞生態環境的前提下，進行適度有序的開發。因此，白云區應重視保護和改善生態環境，將開發復墾和環境保護相協調，做到經濟、社會、生態效益的協調統一，做到“把生態保護融入開發復墾中，把開發復墾實施在生態保護里”。

5.2.6 提高開發復墾的技術水平

開發復墾工作對科學技術水平的要求較高。針對不同的宜耕后備資源情況，白云區應邀請專業團隊和技術專家參與工程設計與實施，以保證開發復墾后的耕地質量，促進土地可持續高質量利用。

6 結束語

選擇廣州市白云區為研究區域，分析了該地區耕地后備資源開發利用與耕地保護的現狀及存在的問題，重點探討了耕地后備資源開發利用的發展策略，可以為拓寬耕地保護與利用提供思路，同時也可以為鄉村產業振興提供科學依據，助力實現耕地保護、資源高效利用和生態環境保護的目標。

參考文獻：

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［6］劉冬，胡宇韜，謝原義，等.基于第三次國土調查成果的專項調查應用探討：武陵源區耕地后備資源調查工作啟示［J］.國土資源導刊，2021，18（1）：69-72.

作者簡介：張燊（1992—），男，碩士，工程師，研究方向：自然資源調查監測、土地資源利用；盧智婷（1985—），女，本科，高級工程師，研究方向：自然資源調查監測、三維數據建模。

通信作者：江舒靜（1988—），女，碩士，高級工程師，研究方向：自然資源調查監測、地理空間信息數據處理與應用。