全面保障電子檔案管理縱深發展

摘要：國家檔案局第22號令《電子檔案管理辦法》于2024年11月1日正式施行。作為我國電子檔案管理的首部統領性法規，它在電子檔案管理規范體系中起到了承上啟下的協同作用，為深化我國電子檔案管理工作提供了重要的法治保障。《電子檔案管理辦法》具有探索“標準入法”、強調全過程管理、重視檔案安全等亮點。本文從完善電子檔案管理規范體系、構建可信電子檔案管理空間和統領核心業務等角度分析、解讀《電子檔案管理辦法》對于推動單套管理和數字轉型縱深發展的關鍵作用。

關鍵詞：電子檔案管理辦法 全過程管理 縱深發展

Abstract：The Order No. 22 of the National Archives Administration of China， titled Mea？ sures for the Management of Electronic Re？ cords， officially took effect on November 1， 2024. As the first comprehensive regulation for electronic records management in China， it plays a coordinating role within the existing regulatory framework， helping to integrate various compo？ nents of the system. The Measures provide an important legal safeguard for advancing the coun？ try’s electronic records management efforts. Key features include exploring the incorporation of standards into law， emphasizing full-process management， and prioritizing archive security. This article analyzes and interprets the Mea？ sures， focusing on how they contribute to im？ proving the system of electronic records manage？ ment， creating a trusted management space， and defining the core business requirements that drive the in-depth development of both singleset management and digital transformation in electronic records management.

Keywords： Measures for the Management of Electronic Records； Full- process manage？ ment；In-depth development

2024年11月1日國家檔案局第22號令《電子檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行。這是我國專門針對電子檔案管理出臺的第一部統領性法規，是規范電子檔案管理，維護電子檔案的真實、完整、可用和安全，推動電子檔案健康有序發展的關鍵舉措。《辦法》出臺源于2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）中第三十七條規定，該款在明確電子檔案的法律地位并指出電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力后，規定“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定”。由此可見，《辦法》編制的主要目的在于規范電子檔案管理要求，維系和保障電子檔案憑證效力，推動數字轉型和單套制管理走向縱深。《辦法》與新《檔案法》《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）共同構成電子檔案管理法規體系，為我國電子檔案提供了法治化、規范化、專業化保障。

一、《辦法》出臺的意義

《辦法》共分為七章三十八條，其中第一、二章為總則、機構及其職責，第三至六章明確了電子檔案業務全流程管理相關要求，包括電子文件整理與歸檔、電子檔案移交與接收、電子檔案保管與處置、電子檔案開放與利用等，第七章是附則。

《辦法》服務黨和國家工作大局，推進檔案事業高質量發展。《辦法》是深入落實電子文件管理國家戰略、推動檔案工作數字轉型及充實檔案事業“四個體系”的標志性文件。從法源角度看，《辦法》出臺來源于檔案法相關要求，建立在電子檔案與傳統紙質檔案同等效力基礎上，秉承電子文件管理國家戰略“統攬全國、政策引導、融合發展、綜合治理”[1]的特點，著眼于以電子替代紙張，積極響應綠色中國與可持續發展戰略的需求。從信息化層面看，電子檔案管理作為檔案信息化的核心內容，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》強調提升電子檔案管理與應用水平，《數字中國建設整體布局規劃》也對我國檔案信息的數字化管理提出了更高層次的要求。[2]在此背景下，《辦法》的出臺是推動電子檔案深度融入“數字中國”的重要舉措。同時，《辦法》提升了檔案工作的法治化與規范化水平，加快我國檔案事業“四個體系”建設進程，促進檔案事業的高質量發展。

《辦法》形式上嚴格遵循法規要求，內容上有機融合檔案理論。《辦法》作為國家檔案局頒布的行政規章，嚴格遵循2023年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的第九十一條“部門規章應當圍繞執行法律或國務院的行政法規、決定、命令來制定其內容”的規定要求，恪守法律位階。《辦法》是依據新《檔案法》等上位法的授權而制定的（總則第一條）。在此基礎上，《辦法》將新《檔案法》等法律法規的相關要求進行了系統的歸并與整合。同時，《辦法》立足遵循文件生命周期理論、文件連續體理論等檔案學基礎理論和數字轉型要素研究最新成果，秉持業務驅動、前端控制、全程管理和安全管理等理念，明確電子文件與電子檔案管理各環節及要素之間的內在聯系，及時回應和滿足我國電子檔案管理實踐與發展需求。

《辦法》回應現實需求與管理困境，推動電子檔案向縱深發展。從檔案信息化工作整體推進來看，《辦法》可視為檔案信息化范疇的里程碑式文件，是檔案信息化縱深發展的必然結果，是積極破解電子檔案管理困境的重要舉措。2002年發布的《全國檔案信息化建設實施綱要》是我國檔案信息化在起步階段的重要文件，重在檔案信息化基礎工作的推進，旨在解決從無到有的問題。2009年《電子文件管理暫行辦法》和2014年兩辦的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》等文件，標志著我國電子文件和電子檔案管理工作進入發展階段，關鍵在于爭取電子檔案的正式法律地位。在這一階段，盡管2012年起三大訴訟法已將電子數據列為法定證據類型，但這一時期的法律環境對電子檔案法律效力的直接確認仍顯含蓄，更多是通過電子數據等相關概念間接認可電子文件及電子檔案的法律效力。直至2020年，隨著新《檔案法》及其《實施條例》中信息化專章的出臺，與本次出臺的《辦法》一起，基本奠定了電子檔案管理法規體系，逐步明確電子檔案的法律效力，標志著電子檔案管理工作走向縱深，邁入了面向電子檔案單套管理的新階段。

《辦法》協同其他規范文件，統領電子檔案管理核心規定。《辦法》在電子檔案管理規范體系中處于一個承上啟下的關鍵位置，能夠有效嵌入并銜接上下層級。在具體做法上，一方面，《辦法》統合了相關法律法規要求，實現了電子檔案管理立法與其他法律法規的銜接與協調。例如《辦法》在電子文件整理與歸檔環節，吸收引用了《電子文件管理辦法》《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》等相關規定。[3]另一方面，《辦法》積極探索“標準入法”模式，充分借鑒電子檔案管理領域相對成熟可靠的業務標準內容予以固化與明確，在具體要求中有機嵌入了電子檔案管理的核心做法，為實踐工作提供了明確的指導。

二、《辦法》完善了電子檔案管理規范體系

電子檔案管理規范體系包括法規體系與標準體系，法規體系為電子檔案管理提供了堅實的法律保障，重在法律兜底；標準體系則重在具體實施與操作，面向實踐指導。在規范體系中，《辦法》一方面起到承上啟下的橋接作用，能夠承接和發展上位法相關內容，完善了現有的電子檔案法規體系；另一方面提煉現有電子檔案標準的核心內容，以“標準入法”方式實現了法律與標準的銜接與融合。

（一）承上：完善電子檔案法規體系

《辦法》屬于專門性檔案部門規章，是我國檔案法規體系中的有機組成部分。1992年國家檔案局發布的《檔案法規體系方案》包括檔案法律、檔案行政法規、檔案規章和規范性文件。2011年6月國家檔案局在遵循2000年《立法法》的基礎上，發布了新的《國家檔案法規體系方案》，[4]提出以法律、法規和規章的建設為核心，包括檔案法律、檔案法規（含行政法規、黨內法規和軍事法規）、地方性檔案法規和檔案規章（含部門規章與地方政府規章）四個層次，檔案規章在體系中扮演著承上啟下的關鍵角色，既是檔案法律與行政法規內容的延伸和細化，也是具體執行過程中的重要依據。

新《檔案法》和《實施條例》中專設了“檔案信息化”章節，作為“方向性”的法律法規，二者明確了電子檔案的法律地位，相對完整地提出了電子檔案的管理原則，需要通過規章進行具體業務的宏觀指導，進一步落實與協調宏觀指導要求，確保其在實踐中的有效落實。《辦法》作為檔案部門規章和統領性法規，承接了新《檔案法》及《實施條例》中關于電子檔案的相關內容，展現了更強的系統性和完整性，體現了更高的專門性和針對性。

（二）啟下：吸納標準核心內容

《辦法》在編制中進行了“標準入法”的創新嘗試，積極吸納標準核心內容。隨著標準化和法治化領域不斷擴大，標準與法律的聯系日趨密切，二者存在大量互相滲入的關系，標準的規范性使得標準可以轉換為具有法律意義的行為規范或者成為法律規范的具體內容。[5]當前，我國電子檔案管理標準體系已基本形成，[6]2020年至2024年10月間國家檔案局就發布了16項與電子檔案管理密切相關的標準，包括6項國家標準及10項行業標準。“標準入法”就是旨在將現行標準文件中已成熟的核心內容提升為行政法規或部門規章，從而融入更廣泛的規范體系中。有鑒于部分核心標準先于規章發布的現實，通過“標準入法”模式能夠很好地構建和完善規范體系。2011年版《國家檔案法規體系方案》附件中設計了“需上升為法規、規章的檔案規范性文件”的部分，其意圖與“標準入法”的思路是一致的。標準對于不宜在法律規范中直接規定的事項實現精準的補充規制，其靈活性、適應性能夠彌補法律法規的原則性、穩定性帶來的滯后和粗放等問題，標準化工作中的事前認證機制亦對強調事后制裁的法律實施形成了有益補充。[7]《辦法》通過實施“標準入法”的策略，有效地提煉了分散在多個專業領域標準文件中具有高度共識且成熟的核心內容，從而提升了自身的規范性。例如，第十六條規定的格式要求就納入了《版式電子文件長期保存格式需求》（DA/T 47—2009）的核心內容；第二十一條和第二十二條提煉了《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T 70—2018）和《電子檔案移交接收操作規程》（DA/T 93—2022）中涉及對電子檔案進行真實性、完整性、可用性和安全性檢測的相關內容。圖1列舉了部分典型標準與《辦法》的關系。

三、《辦法》旨在構建可信的電子檔案管理空間

《辦法》的法理起點建立在“來源可靠、程序規范、要素合規”的基礎上，核心是支撐電子檔案管理，進而推動單套制與數字轉型走向縱深。為此，需要營造并維持電子檔案管理所需的可信數字空間。理論界對于實施數字轉型需要的要素進行過較為深入的探討，如馮惠玲等提出目標性要素、支撐性要素和動力性要素。[8]《辦法》基本涵蓋了上述要素，使這些要素“自上而下”融入規范體系和“從法律要件到管理指標”的實現路徑更暢通。

（一）強調重申法律要件

作為以成文法為主導的大陸法系國家，相較于英美法系的判例法，我國更加依賴明確的法律條文來推動電子檔案管理的規范化進程。新《檔案法》第三十七條提出的“來源可靠、程序規范、要素合規”可視作電子檔案效力構成的法律要件基礎，鄭金月認為這一表述明確了電子檔案的基本要求和法律地位[9]，錢毅指出這是電子檔案管理從宣示性立法走向實質性立法的關鍵表達[10]。《實施條例》則在第三十九條進一步明確了具體要求，即“（一）形成者、形成活動、形成時間可確認，形成、辦理、整理、歸檔、保管、移交等系統安全可靠；（二）全過程管理符合有關規定，并準確記錄、可追溯；（三）內容、結構、背景信息和管理過程信息等構成要素符合規范要求”。《辦法》作為行政規章，在開篇第三條中再次突出了十二字要求，基本沿襲了《實施條例》的說法，同時豐富了個別要件的表述，如在“來源可靠”表述中增加了“由合法、明確的形成者，在履行法定職責或者處理事務活動中產生”等。自新《檔案法》首倡電子檔案法律效力要件以來，《實施條例》與《辦法》都進一步明確了具體要求，這一過程遵循自頂向下的邏輯路徑，明確了電子檔案的法律要件及核心管理要求。

（二）突出四性管理要求

真實性、完整性、可用性和安全性是確保電子檔案質量的基本要求，其重要性在電子檔案管理規范體系中已經得到充分體現。在法律法規層面，新《檔案法》第三十九條和《實施條例》第四十條均規定檔案館需對接收的電子檔案進行四性檢測。《辦法》更是在規章層面上深化了四性管控要求，總則第一條即提出了要“確保電子檔案的真實、完整、可用、安全”，全文共計6次提及“四性”，分布在整理歸檔、移交接收、保管處置等多個環節中。

四性要求最早源于國際標準《信息和文獻記錄管理第1部分：總則》（ISO 15489—1：2001）中真實、完整、可靠、可用的提法。2009年兩辦印發的《電子文件管理暫行辦法》首次提出具有中國特色的四性要求，即真實、完整、可用和安全，這一要求隨后在多個重磅級規范性文件中得以延續。《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T 70—2018）詳細規定了電子檔案四性的檢測指標。此外，在多個標準中都將四性檢測作為基本功能，如《黨政機關電子公文歸檔規范》（GB/T 39362—2020）、《政務服務事項電子文件歸檔規范》（GB/T 42727—2023）、《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92—2022）等。綜上，《辦法》的出臺有效銜接了從法律法規等政策性文件的宏觀指導到標準文件中具體落地的檢測指標，實現了四性要求的連續性。

（三）彰顯可信管理核心要素

實行單套管理的核心在于構建可信數字空間。馮惠玲等在借鑒國際經驗基礎上總結得出數字轉型的五個關鍵要素——戰略框架、體制、業務、系統、能力與責任[11]，這也是構建可信空間的核心要素，《辦法》內容總體上彰顯了這些要素。具體講，《辦法》突出強調了體制要素，體現在責任網絡構建與納入機制等方面。在第二章中對于機構設置與權責劃分進行了專門規定，從國家及地方檔案主管部門的宏觀層面到檔案主管部門與本行政區域其他主管部門的中觀層面，再到機構內部人員配置與職能部門職責的微觀層面，構建了完整的電子檔案管理工作責任網絡。同時，《辦法》多次提出采用納入機制來協同解決電子檔案管理中的關鍵議題，如第十條提出將電子檔案管理納入檔案工作責任制和信息化建設規劃等。相較上位法律法規，《辦法》立足“業務”和“系統”要素，從業務角度提出了對電子檔案全過程管理的核心要求，明確了電子檔案管理的系統形態，特別強調了業務系統之間的銜接要求，以確保電子檔案管理的順暢與高效。此外，《辦法》在能力與責任方面也提出了明確要求，包括人才隊伍配備、工作人員業務培訓及專業技能提升等。

四、《辦法》統領電子檔案管理核心業務要求

相較于新《檔案法》與《實施條例》在宏觀層面上對整體檔案事業與檔案工作的要求，《辦法》最值得期待的內容是對電子檔案管理的核心業務要求，從結構也可以看到，第三章到第六章都是圍繞電子檔案全生命周期業務內容展開的。

（一）在各項業務中均體現了電子檔案全過程理念

1.法規職能雙重銜接。《辦法》首先是通過法規銜接實現文件全生命周期管理，與兩辦文件《電子文件管理辦法》緊密銜接，進一步理順文件和檔案管理體制機制。在電子文件的形成、審核及辦理等前期環節，嚴格遵循《電子文件管理辦法》的規定；而電子文件的歸檔、存儲及后續管理等環節，則依照《電子檔案管理辦法》的指引執行，這就為電子文件與電子檔案全過程落地，實現數字連續性管理奠定了基礎。[12]其次，依托職能組織強化文檔協同管理，《辦法》第十條清晰界定內部職能部門職責與相關人員責任，確保檔案工作責任明晰，有力推動組織內部文檔管理的協同高效。

2.業務條線全程管控。《辦法》以業務及其實施主體為線，依托八大環節，實現電子檔案“收、管、存、用”全過程管控。一是強化全過程管理，如第五條明確強調加強電子檔案全過程管理。二是元數據全面管控，從第五條起便要求持續采集元數據，并在后續條款（第十六條、第十七條、第十八條）中詳細規定了元數據的格式標準、內容要求等關鍵技術細節，確保元數據信息的準確性和完整性貫穿始終。三是適應業務環節需求，針對不同業務環境下電子簽章、四性檢測等作出明確規定。四是注重電子檔案長期保存。在電子檔案的基礎設施建設、數據備份方案及存儲載體選擇等方面，《辦法》提供了具有實踐指導意義的條款。

3.系統形態全面覆蓋。《辦法》提及四類與檔案相關的系統形態，涵蓋了電子文件（檔案）全生命周期，兼顧了機構內部管理與社會利用。電子文件及電子檔案的流轉與保管深度依賴相應的系統平臺，因此協調系統之間的關系是檔案信息化的核心任務。[13]《辦法》與新《檔案法》保持一致，強調電子檔案管理信息系統與辦公自動化系統、業務系統等前端系統相互銜接，實現前后端系統間的業務流程貫通。對包括辦公自動化系統與業務系統、電子檔案管理信息系統、數字檔案館系統、檔案數字資源共享利用服務平臺在內的四類系統形態提出要求，如第十五條規定“辦公自動化系統、業務系統的歸檔功能應當符合相關標準規范”，第二十四條規定“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當建設符合國家有關標準規范要求的電子檔案管理信息系統”和“檔案館應當建設符合國家有關標準規范要求的應用系統”，第三十四條規定“建立相應網絡的檔案數字資源利用服務平臺”。值得一提的是，《辦法》第二十七條還特別強調了有條件的檔案館應建設災難備份系統，從而在系統層面為電子檔案的長期保存與安全提出新的更高要求。

與標準相比，《辦法》的法規位階決定了其表述的顆粒度相對粗放，其“全過程”理念的意涵主旨在于面面俱到、疏而不漏。在具體實施中，還需要與下位標準體系進行密切協同，要根據《辦法》的要求對既有標準進行查漏補缺、針對性強化，對后續標準化工作也提出更高要求。

（二）基于整體安全觀維護電子檔案安全管理

《辦法》定位在對電子檔案全程實施單套制管理，其最重要的挑戰就是無處不在的安全問題，這也是電子檔案管理走向縱深階段面臨的最大挑戰。《辦法》基于整體安全觀理念進一步規范了電子檔案安全管理，全文中“安全”一詞共出現18次，涵蓋了從目標原則到具體實施主要層面，相對完整地提出了電子檔案安全管理要求。

目標原則層面，《辦法》將安全性置于總體原則的較高層次，開篇第一章中的多個條款，其規定核心就直指安全問題。在機構職責及電子檔案全過程管理中強調安全目標，“確保電子檔案真實、完整、可用、安全”本身是制定《辦法》的主要目標，電子檔案安全保管是《辦法》中檔案主管部門的主要職責，第四條明確要求組織機構建立安全措施，為組織安全管理建立制度基礎，第八條更是一并羅列電子檔案管理全程應當符合“國家網絡安全、數據安全、個人信息保護、保密管理、密碼管理等相關法律法規要求”。

具體實施層面，《辦法》在技術安全與操作規程等方面提出了基本要求。《辦法》中將系統的安全可靠作為電子檔案“來源可靠”法律要件滿足的重要條件；還提出“建設滿足電子檔案長期保存和安全管理需要的信息化基礎設施”“符合安全管理要求的存儲介質”“專用局域網絡”等具體要求。操作規程方面，《辦法》突出強調了在電子檔案管理的全過程，尤其是發生流轉的整理歸檔、移交接收、轉換遷移等環節中進行四性檢測，其中的真實性檢測和安全性檢測都包含大量安全管理細節。

（三）強調電子檔案長期保存工作

《辦法》對于長期保存的要求給予高度重視，涉及多項條款。筆者曾經在分析保管對象變化的基礎上，提出防范技術老化、降低軟硬件依賴是數字保存的核心任務。[14]《辦法》在相關條款中也多處體現出技術依賴最小化的思路，規定了一系列有助于降低各類依賴的技術舉措，包括通過格式管理、格式轉換與遷移來降低格式依賴（第十六條、第二十八條），通過備份管理來降低載體依賴（第二十五條、第二十六條），通過去技術化來降低技術依賴（第十七條、第二十一條），通過轉換遷移來降低系統依賴（第二十八條）等。

具體內容如《辦法》第十六條指出“電子文件歸檔格式應當具備開放、不綁定軟硬件、顯示一致性、可轉換、易于利用等特性，并且能夠支持向長期保存格式轉換”。這一做法承襲了《版式電子文件長期保存格式需求》（DA/T 47—2009）的核心要求，該標準的目的就是降低固定歸檔格式對特定供應商、特定算法、特定軟硬件的依賴，降低長期保存的風險。在去除技術依賴方面，《辦法》在整理歸檔與移交接收章節中都強調電子文件（檔案）不得采用非開放的壓縮、加密等技術措施，不保留電子印章的數字簽名信息，只保留印章圖形，這是在當前環境下降低檔案部門對簽名機構技術依賴的舉措。同時，《辦法》要求加強電子檔案備份工作，通過因地制宜使用多種備份策略，在存儲介質上《辦法》要求在磁介質、光介質、縮微膠片等介質中至少選擇兩種，備份套數上要求“一用兩備”，這都是降低載體依賴的具體舉措。

五、結語

《辦法》的出臺符合電子檔案法規體系建設的需要，為新時期電子檔案管理提供全面的法律保障，豐富了檔案信息化法治建設工具箱，更昭示了電子檔案未來的發展方向。隨著電子檔案單套管理的技術和業務環境逐步完善，已經具備全過程電子化條件，與前期頒發的《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92—2022）等標準一道，我國在法規體系與核心標準層面已基本貫通電子檔案單套管理全過程，能夠推動電子檔案實現“單套閉環管理”。“《辦法》在條文內容上、業務要求上就是針對全電子環境下電子檔案管理提出的要求，沒有出現電子檔案與紙質檔案并行的業務要求”[15]，這無疑對未來我國電子檔案管理工作走向縱深提供了更為堅實的法治保障。

*本文系國家檔案局重點科技項目“結構化數據環境下國家文件（檔案）管理模式研究”（項目編號：2023-Z-001）階段性研究成果。

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作者單位：1.中國人民大學信息資源管理學院2.中國人民大學電子文件管理研究中心3.多模態檔案保護與開發國家檔案局重點實驗室