政策工具視角下國家產教融合試點城市政策文本研究

摘要：產教融合型城市是國家推進產教融合深入發展的重要載體，也是國家職業教育政策關注的重點。借助NVivo 12Plus質性分析軟件，通過構建“政策工具—任務要素—責任主體”三維分析框架，對首批12個國家產教融合試點城市的政策文本進行研究。研究發現，已出臺明確政策的試點城市在政策工具的使用上具有一定的傾向性，其中需求型政策工具使用較少，導致建設產教融合型城市缺乏一定的拉動力，同時各責任主體之間任務分配也存在較大差異。為此，各試點城市應通過優化政策工具的使用結構、細化政策責任主體的任務要求、調試政策工具與建設任務要素的匹配度等方法，促進產教融合型城市政策文本的完善與優化，從而為其他產教融合型城市政策的制定與完善提供經驗借鑒。

關鍵詞：產教融合；產教融合型城市；政策工具；政策文本

中圖分類號：G710" " 文獻標識碼：A" " 文章編號：1672-5727（2024）12-0037-09

作者簡介：劉思雨（1998—），女，湖北師范大學教育科學學院2021級碩士研究生，研究方向為職業教育學；余秀琴（1975—），女，博士，湖北師范大學教育科學學院副教授，碩士生導師，研究方向為職業教育學。

基金項目：2023年教育部高校學生司第二期供需對接就業育人項目“基于項目驅動的產教融合人力資源提升模式”（編號：20230111119）；2023年湖北師范大學科研創新項目“產教融合背景下應用型大學服務區域創新發展的路徑探析”（編號：2023Z087）

一、問題的提出

產教融合型城市不僅是促進產教融合深入發展的重要載體，更是推動區域經濟社會發展的關鍵引擎，為國家實現高質量發展提供有力支撐。近年來，國家高度重視產教融合型城市的建設，相繼頒布了若干政策文件。2017年12月，國務院辦公廳印發的《關于深化產教融合的若干意見》首次提出，開展產教融合建設試點，構建教育與產業協同的城市發展格局。2019年9月，國家發展改革委、教育部等六部門共同印發的《國家產教融合建設試點實施方案》明確提出，通過5年左右的努力，試點布局建設50個左右產教融合型城市的建設目標及任務。2021年7月，國家發展改革委辦公廳和教育部辦公廳聯合印發的《國家產教融合試點城市名單》公布了第一批入選的21個國家產教融合試點城市。一些試點城市陸續制定了建設產教融合試點城市的實施方案，并持續深化當地產教融合型城市的改革實踐。在首批產教融合試點城市建設取得良好成效的基礎上，為進一步發揮試點城市的示范引領作用，2023年6月，國家發展改革委、教育部等八部門聯合印發的《職業教育產教融合賦能提升行動實施方案（2023—2025年）》梳理總結首批國家產教融合試點城市經驗做法，啟動遴選第二批國家產教融合試點城市工作，推動產教融合試點城市出臺扎實有效的改革舉措。

目前，國內學者圍繞建設產教融合型城市已有較多著述，主要集中在以下幾個方面：一是探討產教融合型城市的內涵價值、建設困境與發展路徑，二是闡述國內外建設產教融合型城市的相關經驗，三是借助相關理論分析國家及試點城市頒布的產教融合型政策。雖然已有部分學者圍繞產教融合試點城市頒布的政策文本開展相關研究，但是集中于分析單一政策文本或是借助政策工具理論探討政策工具與任務要素兩者關系，鮮有學者將政策文本中的責任主體考慮在內。而政策執行的責任主體是政策執行的責任人，直接影響政策的執行效果。為此，本研究借助NVivo 12 Plus 質性分析軟件，選取目前已經公布的12份試點城市制定的相關政策文本，基于政策工具理論，構建了“政策工具—任務要素—責任主體”三維分析框架，旨在深入探究國家產教融合試點城市政策工具、任務要素及責任主體三方面的優勢與不足，進而為其他產教融合型城市政策的制定與完善提供參考。

二、國家產教融合試點城市政策文本分析框架

政策工具是政府為實現政策目標所采取的手段，是將政策意圖轉化為政府行動的重要方式。[1]運用政策工具理論分析國家產教融合試點城市的政策文本，不僅有利于試點城市明晰政策目標并適當調整政策文本的相關內容，還能為其他尚未出臺相關政策的城市提供參考。此外，政策的執行是政策主體行為、目標選擇與政策工具運用三者協調統一的過程。因而，本研究構建了“政策工具—任務要素—責任主體”三維分析框架，以探究國家產教融合試點城市政策文本中三者的關系。

（一） X維度：政策工具維度

政策工具不僅是政府推行政策的手段，也是政府在部署和實施政策時運用的實際方法[2]，作為政策執行的直接保障，能夠對政策的制定和執行效果產生重要影響。政府選擇恰當的政策工具，并結合社會經濟文化發展狀況適時予以更新和完善，是政策有效執行和政策目標順利實現的決定性因素。[3]基于不同的劃分標準，政策工具被研究者劃分為不同的類型。如根據政策制定的最終目的，麥克唐納爾（McDonnel）和埃爾莫爾（Elmore）將其分為命令型、激勵型、系統變革型和能力建設型四類[4]；而依據政策受眾群體行為，施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）將其劃分為權威型工具、激勵型工具、能力型工具、象征和勸誡工具及學習工具五類[5]；羅斯韋爾（Rothwell）和澤格維爾德（Zegveld）則根據政策產生影響的不同，將其分為供給型、環境型和需求型三類。相較于其他政策工具分類，該政策工具分類具有更強的包容性與操作性，淡化了政策工具的強制性，更加突出政府環境營造者的角色[6]。同時，依據三螺旋理論，政府在產教融合型城市的建設過程中主要是起組織領導、政策支撐和搭建校企雙方合作“中介”橋梁的作用。這就與羅斯韋爾等提出的“供給型—需求型—環境型”政策工具相契合。為此，本研究基于12份國家產教融合試點城市政策文本的特點，最終確定了如表1所示的國家產教融合試點城市政策工具名稱及其操作性定義。

（二）Y維度：任務要素

產教融合型城市建設任務的提出旨在深化產教融合，充分發揮產教融合試點城市承載、試點行業聚合和試點企業主體的重要作用，以更好地促進教育鏈、產業鏈和人才鏈相銜接。這一任務的提出為試點城市制定建設產教融合型城市的政策和開展改革實踐提供了重要參照。本研究依據《國家產教融合建設試點實施方案》中提出的產教融合試點任務要求，將建設產教融合型城市的任務要素劃分為完善發展規劃和資源布局、推進人才培養改革、降低校企合作的制度性交易成本、創新重大載體平臺建設、探索深度發展的體制機制創新五個維度。其中，完善發展規劃和資源布局主要是指產教融合融入區域發展規劃、調整產教融合資源布局及構建經濟發展聯動機制；推進人才培養改革主要包括將工匠精神融入中小學課程、企業參與人才培養、增加學生的生產性實訓、加大企業職工教育培訓，以及推進產業鏈、服務鏈與專業鏈對接五方面；降低校企合作的制度性交易成本主要包括構建信息服務平臺促進校企雙方人才流動、推動院校向企業購買技術和成立產教融合聯盟（集團）；創新重大載體平臺建設主要是指校企共建產教融合基地和構建協同創新平臺；體制機制創新主要是指構建以企業為主導的高等創新機制，以及成立實體化的校企合作機構。

（三）Z維度：責任主體

政策責任主體是促進政策落地實施的直接責任人，深刻影響政策目標實現和政策結果成敗。[7]以政策責任主體為切入點進行政策文本的分析，既有助于政策制定主體明確各項任務和責任，也能在一定程度上保障政策的執行效率。通過對12份國家產教融合試點城市的相關政策文本進行初步編碼分析，發現文件中涉及的責任主體包括教育局、發展改革委、人力資源保障局、國資委、自然資源和規劃局、外事辦等。然而，由于政策文本中一個任務要素往往需要多個政府部門配合、協同完成，導致分析結果不夠直觀具體。為此，本研究以政策文件中提到的第一個單位為牽頭單位，對文件中提到的建設產教融合型城市的責任主體進行整理，并將其歸納為六個直接政策責任主體，包括教育局、發展改革委、人力資源保障局、財政局、科技局、自然資源規劃局。

三、國家產教融合試點城市政策文本的選取與編碼

（一）國家產教融合試點城市政策文本選取

自《關于深化產教融合的若干意見》及《國家產教融合試點城市名單》發布以來，各試點城市以國家頒布的與產教融合相關的政策文件為藍本，基于教育和產業發展的實際情況，制定了有關建設國家產教融合試點城市的政策文件。為此，本研究以“產教融合”“產教融合型城市”“校企合作”等關鍵詞，對首批21個國家產教融合試點城市的市人民政府、發展改革委及教育局等政府網站進行檢索，搜集到大量相關政策文本。為了保障政策的及時性、權威性和針對性，本研究將搜集到的政策文本進行了逐一篩選，最終確定了12份與建設產教融合型城市直接相關的政策文本（見表2）。

對文本的篩選原則主要包括：第一，及時性原則，本研究以《國家產教融合建設試點實施方案》為界，所選政策文本時間集中在2021—2023年；第二，針對性原則，所選政策文本的標題及內容符合國家建設產教融合型城市的基本要求，且政策目標是為構建產教融合型城市服務；第三，可獲得性原則，所選政策文本都是政府在相關網站主動公開的，一些存在但不便公開獲取的政策文本未被納入研究范圍。

（二）國家產教融合試點城市的政策文本編碼

本研究使用質性分析軟件NVivo 12 Plus對12份建設產教融合試點城市的政策文本進行了“詞頻查詢”，從政策工具、任務要素和責任主體三個維度進行編碼分析。首先，使用該軟件進行“詞頻查詢”得到圖1所示的詞云圖，較為清晰地展現了詞匯在政策文本中出現的頻率。其中，“融合”“職業”“企業”“建設”“教育”“人才”“基地”等詞匯出現頻率較高，說明各試點城市在制定產教融合政策時側重于采取發展職業教育、培養產教融合型人才、建設產教融合實踐基地等舉措來建設產教融合型城市。其次，對12份政策文本進行編碼分析。其中，以X軸（政策工具）為例，其編碼步驟如下：第一，將選定的12份建設產教融合型城市的政策文本導入NVivo 12Plus分析軟件。第二，基于羅斯韋爾等提出的政策工具，分別建立“供給型、需求型和環境型”工具類型節點，在此基礎上以工具名稱為標題建立相對應的子節點。第三，在對政策文本進行深入閱讀的基礎上，逐句將與政策工具名稱相符的內容歸入相應的節點。最終，政策工具維度共獲得453個參考點，任務要素共獲得178個參考點，責任主體共獲得161個參考點（部分編碼內容見表3、表4、表5所示）。需要說明的是，任一分析單元的編碼歸類均包含在X軸維度，但并非都涵蓋了其他維度的內容。[8]

四、國家產教融合試點城市政策文本的分析與研究討論

（一）單維度政策文本分析

1.X軸維度下政策文本分析

依據政策工具理論，借助NVivo 12Plus質性分析軟件，對12份國家產教融合試點城市的政策文本進行編碼，得到了政策工具編碼使用情況（見表6）。從總體情況來看，試點城市制定的政策文本綜合使用了供給型、環境型、需求型政策工具，共獲得453個參考點，但三者在具體使用情況上存在較大差異。其中，供給型政策工具的使用頻次最高，共計獲得參考點214個，占47.2%；環境型政策工具的參考點為159個，占35.1%；而需求型政策工具的使用頻次最少，共有80個參考點，僅占17.7%，說明試點城市政府在政策工具的使用上具有一定的偏好性，更傾向于使用供給型政策工具。

另外，結合對子節點的分析，發現X軸維度的特點主要包括以下幾方面：一是供給型政策工具過溢，使用的政策工具較為集中，主要體現在“人才培養”“資金投入”和“資源布局”等促進產教融合資源供給層面。這說明政府在促進產教融合型城市的建設中更傾向于使用資源配置手段來進行宏觀調控。二是環境型政策工具的使用較為適中，主要側重于“制度保障”“健全機制”“目標規劃”等政策工具。但是各子節點之間存在較大差異，如“制度保障”子節點占8.4%，而“多元辦學”節點僅占2.5%。三是需求型政策工具處于弱勢地位。需求型政策工具主要包括“互動交流”“平臺建設”“試點規范”和“政府購買”四個子節點，且占比僅為17.7%。其中，“政府購買”占比僅為“0.9%”，從側面反映出需求型政策工具在大部分政策文件中缺失。

2.Y軸維度下政策文本分析

基于產教融合型城市建設的五個試點要素，得到的任務要素的編碼情況如表7所示。各任務要素的占比由高到低依次是：推進人才培養改革（32.0%），完善發展規劃和資源布局（20.2%），降低制度性交易成本（22.5%），創新重大載體平臺（13.5%），探索體制機制創新（11.8%）。

從整體來看，各任務要素占比存在一定差異。其中“推進產教融合型人才培養改革”涉及的內容較多，各城市政策文本中均有覆蓋，說明各試點城市以培養產教融合型人才為抓手，以此來更好地促進教育鏈與產業鏈的融合，充分發揮職業院校在產教融合中的重要作用，建立特色化、全面化、體系化的產教融合制度。[9]“完善發展規劃和資源布局”與“降低制度性交易成本”所占比例次之，說明政府致力于為鏈接人才的供給端與需求端提供宏觀指導和制度保障。另外，就所占比例最少的“探索體制機制創新”要素而言，其任務要求主要體現在構建以企業為主導的高等教育創新機制、開展校企合作形成實體化的運行機構兩方面，僅有較少的試點城市在制定政策文本時關注到這兩個層面。究其原因，大多數城市尚處于產教融合的初級階段，還未建成完善的產教融合體系，在完成更深層次的推進體制機制建設的任務上有待加強。

3.Z軸維度下政策文本分析

將各政策文本中的責任主體進行歸納整理，并將政策文本中標明的政策主體進行編碼，得到國家產教融合試點城市編碼情況如表8所示，該維度共計獲得161個參考點。從總體分布情況來看，由于單位性質和部門職責的不同，在試點城市的政策文本中，各責任主體所占比例存在不均衡的情況。其中，教育局共計獲得參考點78個，占比高達48.5%，是執行產教融合政策的主要責任單位或牽頭單位。發展改革委所占比重次之，共計獲得參考點40個，占比為24.8%，主要負責相關目標規劃的制定和執行。人力資源保障局、財政局、科技局、自然資源規劃局占比相對較少，但在建設產教融合型城市的過程中為產教融合型人才的培養、資源的配置提供了基本保障。

（二）三維度政策文本交叉分析

1.X-Y二維交叉分析

借助NVivo 12Plus質性分析軟件，將X軸的政策工具與Y軸的任務要素進行交叉分析，得到如表9所示的國家產教融合試點城市“政策工具—任務要素”二維分析表，直觀反映了國家產教融合試點城市政策文本的政策工具使用及任務要素的覆蓋情況。

從整體上看，試點城市的任務要素均使用了供給型、環境型和需求型三類政策工具，說明試點城市制定建設產教融合型城市的政策文本時注重從供給側、需求側和環境營造三方面整體發力，更好地保障產教融合型城市的建設。但是，試點城市在任務要素政策工具的使用上仍存在較大差異。從橫向上看，供給型政策工具占比最高，共計129個參考點，而環境型政策工具和需求型政策工具占比較少，尤其是需求型政策工具，僅有33個參考點，占16.0%。其中，供給型政策工具維度在人才培養子節點與任務要素維度的交叉參考點最多；環境型政策工具維度下的健全機制子節點與任務要素維度交叉參考點最多；需求型政策工具維度下的平臺建設子節點與任務要素維度交叉參考點最多。從縱向上看，由于具體的建設目標不同，五大任務要素在政策工具的選用上也存在一定的差異。其中，推進人才培養改革與政策工具交叉參考點最多，共計69個，占比達33.5%；探索體制機制創新與政策工具的交叉參考點最少，僅占11.1%。與此同時，就單個任務要素來看，由于其包含的任務點不同，所使用的政策工具也存在一定的差異。例如，試點城市在推進人才改革任務要素時傾向于使用供給型政策工具，共計58個參考點，占比達28.1%，而在需求型政策工具上僅占0.5%。

綜上所述，試點城市在推進人才培養改革、降低制度性交易成本及完善發展規劃和資源布局任務要素方面更傾向于使用供給型政策工具，在創新重大載體平臺任務要素上傾向于使用需求型政策工具，而在探索體制機制創新任務要素方面傾向于使用環境型政策工具。這表明試點城市在建設產教融合型城市時形成了以供給型為主體，需求型和環境型為輔助的政策工具體系，能夠為產教融合型城市的建設實踐提供指導。具體而言，試點城市從供給側聚焦產教融合型人才的培養，完善建設產教融合型城市的目標規劃和配置其所需的各類資源，以及降低交易成本來提供建設產教融合型城市的推動力；通過不斷探索體制機制創新為建設產教融合型城市提供環境保障，例如探索以企業為主導的高等教育體制機制，從需求側為創新產教融合重大載體平臺建設提供了拉動力。

2.X-Z二維交叉分析

基于NVivo 12Plus質性分析軟件，將X軸政策工具與Z軸責任主體進行交叉分析，得到如表10所示的“政策工具—責任主體”二維交叉分析表，反映了試點城市在制定政策文本時對各責任主體使用的政策工具類型。

就“政策工具—責任主體”二維交叉分析的整體情況而言，政策工具覆蓋了各責任主體，共計獲得了264個參考點。從橫向上看，試點城市在規定責任主體時使用的政策工具存在較大差異。其中，教育局所使用的政策工具最多，占比高達47.3%；其次為發展改革委，占26.1%，而自然資源規劃局所使用的政策工具最少，僅占2.7%。這也與產教融合型城市以培養產教融合型人才為抓手來推動城市發展的建設目標相關。而就單個責任主體來看，各責任主體在政策工具的使用上也存在較大差異。例如，財政局所使用的供給型政策工具為7個、環境型政策工具為8個，而需求型政策工具僅為1個。從縱向上看，試點城市在規定具體的責任主體時更傾向于使用供給型政策工具，其所占比例遠高于需求型政策工具。具體而言，試點城市在供給型、環境型政策工具方面都對教育局使用最多、自然規劃局使用最少；需求型政策工具對教育局使用最多，而對財政局使用最少，說明各個責任主體由于自身單位的性質不同而在建設產教融合型城市過程中所承擔的責任存在較大差異。

五、研究結論與政策建議

（一）研究結論

本研究以建設國家產教融合試點城市的政策文本為研究對象，構建了“政策工具—任務要素—責任主體”三維分析框架，并運用NVivo 12Plus質性分析軟件進行編碼，對12份已經出臺的建設產教融合型城市的政策文本進行分析，得出了以下結論。其一，試點城市制定建設產教融合型城市的政策文本時，在政策工具的使用上具有一定的傾向性，均側重于供給型政策工具的使用，基本上形成了“供給型+環境型”的政策工具組合模式。同時，由于政策文本中需求型政策工具的使用較少，導致產教融合型城市建設缺乏一定的拉動力。其二，試點城市在任務要素上聚焦于發揮政府的宏觀調控作用，從推進人才培養改革、完善資源布局和降低制度性交易成本三個維度發力，在探索體制機制創新和建設產教融合平臺兩方面仍需進行深入探索，以促進教育鏈與產業鏈深度融合。其三，承擔建設國家產教融合試點城市的責任主體主要是教育局、發展改革委和人力資源保障局等政府單位，且各責任主體之間的任務要求還存在較大差異。其四，不同任務要素均覆蓋供給型、環境型和需求型政策工具，但是主要以供給型政策工具為主，且政策工具與任務要素之間的協同性有待進一步加強。

（二）政策建議

1.優化政策工具的使用結構

政策工具是政府賴以推行政策的手段，是政府為達成政策目標所采取的具體措施[10]，而均衡使用政策工具是提高政策執行效果的重要保障。各試點城市的政策制定者應不斷優化政策工具的使用結構，以此來提高建設產教融合型城市的政策執行效率。一是增加需求型政策工具的使用頻率。當前，各試點城市為建設產教融合型城市已經從人才培養、制度建設、資源配置和資金投入等方面提供了較大比例的供給，形成了建設產教融合型城市的推動力。在此基礎上，政府需要通過“政府購買”“宣傳引導”等多種政策工具來加強對行業企業等多元建設主體的刺激，從而增強建設產教融合型城市的拉力。二是合理優化政策工具的內部使用結構。在供給型政策工具中，試點城市在政策制定過程中側重于設施、設備、資金等“硬性”要素政策工具的使用，應適當增加“技術服務”“信息支持”等“軟性”要素的使用。[11]另外，在環境型政策工具中，各試點城市應建立和完善激勵和評價機制，以此來提升產教融合型城市的建設成效。

2.細化政策責任主體的任務要求

責任主體是執行和落實產教融合政策的主體，是影響政策執行效果的直接責任人。通過對以上12份國家產教融合試點城市的政策文本進行編碼時發現，鄭州、廣州兩市建設產教融合型城市的政策文本中并未明確各項任務要素的直接責任單位，容易出現權責不匹配現象。另外，結合已明確責任主體的政策文本編碼情況，政府應該明確并不斷細化各項任務要素的責任主體，以確保各項任務落到實處。具體來看，一是應明確責任主體單位，依據建設任務目標設置牽頭單位及相應的協同單位，發揮協同優勢，保證各項任務順利完成。二是需細化責任主體，將各項具體任務落實到具體單位，減少權責交叉而導致的權力濫用和無權可用。在《2022年柳州市國家產教融合試點城市建設工作要點》中，每一項具體任務都明確了其責任單位，將任務要求與責任主體細化，有助于提升政策的執行效率。

3.調適政策工具與任務要素的匹配度

政策工具與任務要素的匹配是試點城市制定發展規劃和開展具體改革實踐的重要依據，為產教融合型城市提供了清晰的建設目標和框架。因而，產教融合型城市的建設成效在一定程度上取決于政策工具與任務要素的布局和協調程度。而基于以上試點城市政策文本中“政策工具—任務要素”的二維交叉分析，發現試點城市應進一步促進政策工具與任務要素的均衡與協調。首先，適當降低推進人才培養改革中供給型政策工具的使用頻率，增加環境型和需求型政策工具的使用，進一步推進行業企業等多元主體參與辦學。其次，加大環境型政策工具在創新重大載體平臺與完善發展規劃和資源布局等任務要素的重大作用，尤其是加大金融稅收、制度保障、用地支持等對產教融合平臺建設的支持力度。最后，加大需求型政策工具在各任務要素的使用力度，尤其應加強政府購買政策工具的使用。政府基于城市的資源稟賦和職業教育發展現狀，應增加對企業核心技術和產教融合相關課程的購買力度，以此來提高需求側的積極性。需要說明的是，由于各試點城市在設置任務要素時，結合時代發展特點，適當增加了符合區域特征和時代任務要求的任務要素，所以，在政策工具與任務要素進行交叉分析時，出現了一定程度的不匹配現象。例如，對于加強互動交流政策工具的使用，并未納入國家產教融合試點城市的任務要素，而部分試點城市結合自身的實際，積極開展國際交流與合作，以發展職業教育為抓手，推動了產教融合型城市的建設與發展。

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（責任編輯：任學甍）

Study on Policy Documents of" National Pilot Cities of Industry-education

Integration from the Perspective of Policy Instruments

LIU Si-yu， YU Xiu-qin

（Hubei Normal University， Huangshi Hubei 435002， China）

Abstract： The city of industry-education integration serves as an important carrier for promoting the in-depth development of integration between industry and education， and it is the key focus of national vocational education policy. Utilizing the NVivo 12Plus qualitative analysis software， this study constructs a three-dimensional analytical framework of \"policy tools-task elements-responsible entities\" to analyse the policy documents from the first batch of 12 national pilot cities of industry-education integration. The study finds that the pilot cities that have issued clear policies have a certain tendency in the use of policy instruments. Among them， the use of demand-based policy instruments is less， which leads to the lack of certain driving force for the construction of cities of industry-education integration. Furthermore， there are significant differences in task allocation among the responsible subjects. Therefore， the pilot cities should optimize the structure of the use of policy instruments， refine the task requirements for responsible subjects， and adjust the alignment between policy instruments and task elements of the construction to promote the improvement and optimization of policy documents of the cities of industry-education integration， so as to provide valuable experience for the formulation and refinement of policies in other cities.

Key words： industry-education integration; cities of industry-education integration; policy instruments; policy documents