法治督察與法律監督關系芻議

摘要：法治督察是在黨中央領導下開展的，負有特殊的政治使命，具有重要的政治屬性，是黨內監督制度體系的重要組成部分，是針對各級黨委政府推進法治政府工作開展綜合性督察、專項督察和重點督察。法律監督是檢察機關以防止法律執行和適用的異化為根本目的，以對違法行為的責任追究為目標的程序性職權行為。法治督察具有鮮明的時效性、權威性和目的性，從歷史、理論、實踐三個維度塑造各級黨委政府推進法治政府工作的生成邏輯，與法律監督的生成邏輯具有承繼關系，二者具有功能價值同質、工作機制互補的特點，共同為法治中國建設貢獻制度力量。

關鍵詞：全面依法治國；法治督察；法律監督；法治監督

中圖分類號：D926.34文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）01-0055-04

A Preliminary Discussion on the Relationship

Between the Rule of Law Supervision and the Legal Supervision

Cao ChengChen Lei

（School of Law， Guizhou University of Finance and Economics， Guiyang 550025）

Abstract： The law-based governance supervision is carried out under the leadership of the Party Central Committee. It undertakes a special political mission and important political attributes， and is an important part of the intra-Party supervision system. Comprehensive supervision， special supervision and key supervision are carried out for the work of Party committees and governments at all levels to promote the law-based government. The legal supervision is a procedural authority behavior of procuratorial organs with the fundamental purpose of preventing the alienation of law enforcement and application， and with the goal of investigating the responsibility of illegal acts. The law-based governance supervision has distinct timeliness， authority and purpose. From the three dimensions of history， theory and practice， it shapes the generation logic of the Party committees and governments at all levels to promote the work of the law-based government， and has an inheritance relationship with the generation logic of legal supervision. The two have the characteristics of functional value homogeneity and complementary working mechanism， and jointly contribute institutional strength to the construction of the rule of law in China.

Keywords： law-based governance on all fronts; the rule of law supervision; legal supervision; law-based supervision

黨的十八大以來，以習近平法治思想為統領推進全面依法治國戰略，立足于“建設中國特色社會主義法治體系”這個改革總抓手，十八屆四中全會提出“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的改革目標；十九屆四中全會明確提出構建中國特色社會主義法治體系改革要求，二十屆三中全會提出“完善中國特色社會主義法治體系”的法治改革目標，要求健全立法執法司法體制機制，以確保“執法司法各環節全過程在有效制約監督下運行”，為我國法治改革建設進行頂層設計，指明了前進的方向。改革向前一步，法治就要跟進一步。有效的執法司法監督是法治督察與法律監督的工作要求，也是依法治國背景下法治監督的重要內容。對法治督察與法律監督在“法治監督”層面的關系研究，可以為全面深化法治領域改革，健全執法司法監督體制機制提供理論支撐。

一、法治督察與法律監督的基本內涵

（一）法治督察內涵探析

2019年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《法治政府建設與責任落實督察工作規定》對開展法治督察工作的內容、程序、對象及責任追究等事項進行明確，隨后地方各級黨委政府陸續出臺配套意見開展相關工作，由此法治督察成為“全面依法治國的總監理師”［1］。為落實法治政府建設要求，推進有關工作取得新進展，中央設立了全面依法治國委員會集中統一領導法治中國建設，其辦公室設在司法部，負責法治督察，由此這項工作成為推進全面依法治國的重要部分。從生成邏輯而言，法治督察是在黨中央領導下開展的工作，性質上屬于黨的工作范疇，負有特殊的政治使命，具有重要的政治屬性，是黨內監督制度體系的重要組成部分。從職能功能上來看，十八屆四中全會明確提出推進法治建設，黨政主要負責人要履行第一責任人職責。要落實全面依法治國戰略部署，推動《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》的有效實施，針對各級黨委政府推進法治政府工作開展綜合性督察、專項督察和重點督察。從工作機制上來看，中央全面依法治國委員會受中央政治局領導；中央全面依法治國委員會辦公室領導組織開展對省級和國務院各部門的法治督察工作；地方各級黨委設立協調機構組織開展對本地區的相關督察工作。

（二）法律監督內涵探析

對于法律監督的理解，理論界與實務界存在廣義和狹義兩種理解。廣義理解為“法律監督是保證社會主義法律實施的運行機制，凡是對法的實施發揮保證作用的監督形式，都可稱之為法律監督，因而法律監督主體包括所有的國家機關、社會團體、企事業單位和公民個人”［2］；狹義理解為：檢察院根據憲法授權，為保證法律正確實施進行的活動稱之為法律監督。目前，普遍采用狹義的理解，認為“法律監督是檢察機關以防止法律執行和適用的異化為根本目的，以對違法行為的責任追究為目標的程序性職權行為”［3］。作為主流觀點，法律監督的狹義理解具有理論支撐與規范基礎。從源流來看，目前我國憲法意義上的法律監督是從蘇聯“檢察監督”轉變而來的，經過認識理解后，在二十世紀五十年代完成了概念的轉變，其后經過發展演變，我國八二憲法明確了檢察院是“國家的法律監督機關”的定位屬性，將“監督法律實施、維護國家法律統一”［4］作為其內涵核心，法律監督作為一個憲制概念成為檢察院的職權。

從功能價值而言，檢察院作為法律監督的主體，其權力來源于憲法的授予，其功能是維護我國法律的實施和運行，其運行機制系以檢察院行使法律監督職權為中心，根據《人民檢察院組織法》第二十一條規定履行八項檢察權時，其職權就具有法律監督的屬性。經過新時期的不斷發展，檢察機關通過機構改革的方式，形成了“四大檢察”的新工作格局，強化訴訟監督使得法律監督的內涵得到具體化，在民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟前后審查以及公益訴訟中得以落實。隨著全面依法治國的逐步推進，“法制”向“法治”進步，法律監督的運行機制與人大監督、監察監督、人民監督等監督方式在“法治”層面發生結合作用，發揮著法律監督的功能價值，以推進法治中國建設。

二、法治督察與法律監督的生成邏輯承繼

法治督察要求貫徹落實全面依法治國戰略，壓緊壓實黨政主要負責人的法治建設責任，助推政府工作法治化。法治督察的生成邏輯具有鮮明的時效性、權威性和目的性，從歷史、理論、實踐三個維度塑造各級黨委政府推進法治政府工作的生成邏輯。

就歷史邏輯而言，黨的十八大以來，國家治理的一個顯著特征是督察機制所發揮的功能愈發凸顯［5］，法治督察工作機制成為推進全面依法治國的重要舉措。黨的十八屆四中全會將“嚴密的法治監督體系”作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，組建中央全面依法治國委員會領導推進全面依法治國工作，并強調“加強對制度執行的監督”，全面依法治國委員會辦公室設在司法部，由司法部設立法治督察局，地方各級設立相關機構開展工作，由此法治督察工作體系初步建立，法治督察機構逐漸健全。

就理論邏輯而言，權責一致理論對法治督察具有充分的解釋力。有權必有責，權力越大責任就越重。作為我國的執政黨，中國共產黨具有高度的歷史自覺和歷史擔當，其執政理念對國家發展和國民生活具有深刻的影響。加強對各級黨委政府在法治政府建設與責任落實的督察工作，根本上屬于黨的自我監督內容，同時因為黨的執政黨地位，“領導一切，負責一切”體現著權責一致理論。

就實踐邏輯而言，作為全面依法治國的主體內容和重點任務，法治政府建設獲得突破，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用。法治督察在黨中央的領導部署下開展，由中央全面依法治國委員會全面負責，地方各級黨委負責貫徹落實，既是政治責任，也是工作職責。開展法治督察，將推進全面依法治國工作責任層層落實，自上而下，導向基層，引向社會，從法治政府建設進行突破，以基層法治為基礎，推進法治社會建設，最終實現法治國家的目標。

從上述內容可知，法律監督的生成邏輯是憲法賦予檢察機關以法律監督職權，以現存法律為基礎展開，具有法律屬性。法律監督的目標定位是“法律執行和法律遵守”，其內容限定在“違法行為”上，在法治的發展歷程中，則體現為“維護法治統一”。從原理分析責任政治有兩類：其一，政策不合于民意之時，政府須負其責；其二，行為不合于法律之時，政府須負其責［6］。根據此理論，政府承擔政治責任和法律責任兩種責任。在我國，中國共產黨作為執政黨，其意志主張代表著人民的期待，嚴格依法執政，要將黨的意志轉化為國家意志，將黨的政策主張轉化為國家法律。法律監督是檢察機關在完備的法律體系基礎上展開的工作，在全面依法治國工作推進中處于“歷史的主動，現實的被動”的境地，也就是說，法律監督潛移默化促進法治的發展，但在具體的法治發展過程中，只有某項政治主張成為國家法律，法律監督才能發揮作用。不同于法律監督，法治督察是根據黨的決策部署實施的，以黨的集中統一領導為保證，作為一項政治任務，迅速主動推進全面依法治國戰略落實，促進法治國家、法治政府、法治社會建設。因此，二者在生成邏輯方面具有承繼關系。

三、法治督察與法律監督功能價值同質

法治督察是黨內監督體系的組成部分，是嚴密的法治監督體系的重要內容，是推進全面依法治國建設的重要內容和有力抓手。其功能價值在于，一是常規型法治監督的補充。法治督察是伴隨著推進全面依法治國工作，建立健全中國特色社會主義法治體系而出現的，在此次之前，已經存在一套相對成熟的監督體系，人大的憲法監督、檢察院的司法監督、政府監督、黨內監督、社會監督等，通過備案審查、審判監督、信訪、行政復議、違紀審查等方式發揮監督功能價值，法治督察是對已存監督體系的重要補充。二是政府督察和黨內督察的雙重屬性。法治督察具有鮮明的政治屬性，是由黨中央領導全面依法治國工作的內容，核心在于對地方黨委政府開展法治政府建設與責任落實進行督察，推動法治政府建設落到實處。在組織機構方面，經黨中央批準，在司法部設立督察局負責對黨委和政府開展法治督察工作，因此，法治督察具有雙重屬性。三是靈活性和針對性。法治督察根據實際情況設置督察組開展工作，其權力由黨的法治決策議事協調機構授予，具有身份臨時、設立靈活的特征。法治督察手段包括聽取匯報、談話、查閱卷宗等，既有綜合性督察，也有針對例如營商環境、醫藥等問題進行的專項法治督察，還有對基層反映強烈的有關領域重點開展的法治督察。法治督察的核心價值在于以法治政府建設為中心，以黨政負責人為關鍵開展監督工作。

法律監督“以維護我國法律的實施、運行和我國法治統一”作為其核心功能價值，意味著法律監督是法治運行的內容。一切權力屬于人民，通過憲法和法律授予國家機關權力，有權必有責，權力受監督，這是符合規律要求的。我們黨歷來重視對權力的監督，要求織密制度籠子，完善監督體系規范權力的運行。作為法律監督的重要內容，司法監督的功能在于維護國家法治。黨的十八大以來，黨中央推進全面依法治國的決策部署，建成了中國特色社會主義法治體系。作為“嚴密的法制監督體系”的重要內容，法律監督以“完備的法律規范體系”為基礎，與法治督察一起發揮維護國家法治的功能。兩者的區別在于，經過發展和機構改革，法律監督以“四大檢察”為載體發揮維護國家法治的功能的價值，而法治督察以推動法治政府建設為中心，以法治社會為基礎。雖然形式有異，但二者在功能價值層面具有實現、維護國家法治的同質性。

四、法治督察與法律監督工作機制互補

法治督察是全面依法治國背景下督察制度在法治領域的延續，其工作機制建立在“組織機制—運行機制—動力機制”的體系之上，履行督促推動法治政府建設與責任落實的使命。一是其組織機制建立在依托上級黨委政府對下級黨委政府開展法治建設情況進行督促推進與糾偏矯正。這樣的機制是根據行政上的科層和黨的領導制度確定的，清晰展現出法治督察工作在全面依法治國建設進程中所發揮的“彈性化治理機制”作用，優勢在于集中工作力量推進法治政府建設，避免法治碎片化與分散化，是全面依法治國工作在全國上下、各行各業全面推進的有力舉措。各級黨委法治建設議事協調機構的辦事機構可以借助科層行政組織與黨的領導，在司法部門設置開展法治督察工作的機構，使其具備黨委的領導保證和科層的雙重優勢，在全部門和法治領域高效開展法治督察。各級黨委法治協調機構依據法治督察制度，與組織部門、紀檢監察機關、審計部門等相互協助開展工作，建立多部門合作機制開展法治督察工作。二是其運作機制建立在相應的督察控制工具之上。法治督察采用多環節督促機制，整合了情況匯報、文件送達等常規性控制工具，也整合了約談、暗訪、調查、問責等專門性控制工具，形成體制健全、功能完備的工作機制。三是其動力機制建立在目標驅動和問題導向之上。法治督察以法治政府建設為目標，以問題為導向驅動法治督察工作的開展，哪里有問題就往哪里去，通過解決問題實現法治建設的目標。

法律監督是以檢察權履行法律監督職權，該項職權的行使以憲法和法律的賦權為規范基礎。在組織機制上，檢察院作為國家法律監督機關，接受人大和上級人民檢察院的雙重領導和監督。當然，接受監督、接受領導也意味著會得到人大和上級檢察機關的支持。在運作機制上，以嚴格依據法律的規范開展工作，對不同的監督對象采取補充偵查、偵查、不予起訴、抗訴、公訴、檢察建議、逮捕等方式，其職能運行嚴格限定在法律關于“四大檢察”的規定范圍之內。在動力機制方面，法律監督系主動兼被動型，只要是在法律監督范圍之內的，原則上檢察機關都可以啟動監督程序，在履行法定職責過程中，發現有符合啟動法律監督程序的情況，應當主動進行監督。法治督察具有黨內監督等政治屬性，具有嚴密性和靈活性，可以有效彌補法律監督的不足。法律監督為法治督察提供規范性引導，實現工作機制的互補。無論是在組織機制、運行機制還是在動力機制方面，法治督察與法律監督具有相互補充的特性，同時二者在維護法治層面具有功能價值同質性，都通過各自不同的運行機制，推動法治、維護法治、實現法治，因而具有運行機制方面的互補性。

五、結語

作為一項重要的制度創新，法治督察對于推進法治中國、法治政府建設具有重要作用，既具有作為法治監督的普遍特征，也有其本身的特殊因素，在法治建設發展過程中發揮著獨特的功能價值。作為法治監督的重要內容，法律監督是檢察機關履行憲法賦予的職責，發揮著法律監督機關的功能價值，與法治督察在生成邏輯方面具有承繼性，在功能價值方面同質性，在工作機制方面有互補性的關系。隨著全面依法治國戰略全面推進，法治改革縱深推進，發揮二者法治監督功能，可以為推動執法司法監督體制機制改革，實現國家治理能力和治理體系現代化提供制度力量。

參考文獻：

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［5］李聲宇，祁凡驊.督查何以發生：一個組織學的分析框架［J］.北京行政學院學報，2018（4）：53-62.

［6］薩孟武.政治學與比較憲法［M］.北京：商務印書館，2013：75.

作者簡介：曹程（1996—），男，漢族，重慶云陽人，單位為貴州財經大學法學院，研究方向為民法。

陳磊（1997—），男，漢族，貴州畢節人，單位為貴州財經大學法學院，研究方向為法學理論。

（責任編輯：王寶林）