全面加強新時期長江河道采砂管理的思考

摘 要：自2002年1月《長江河道采砂管理條例》施行以來，長江河道采砂綜合整治取得了顯著成效。長江干流河道采砂管理體制基本理順，責任制體系和相關政策法規體系基本建立，規劃許可制度和監管措施也已確立，采砂管理秩序得到有效維護，長江生態環境大大改善，已形成“標本兼治、總體可控”“大規模盜采江砂基本絕跡”態勢，逐步走向依法、科學、有序的良好局面。新時期，將堅持以人民為中心的發展理念，勇于責任擔當，不斷完善河道采砂管理法規體系，加強日常監管，強化信息一體化，促進地方與部門聯動、齊抓共管，讓河道采砂管理“長江模式”更上新臺階。

關鍵詞：采砂管理；長江河道；新時期

中圖分類號：TV85 " " "文獻標志碼：A" " " " " ""doi：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2025.0101

0 引言

長江干流河道規模性采砂始于19世紀80年代。河道砂石不僅是建筑市場需求的自然資源，更是河道河床的重要組成部分，若無規劃和管控節制，采砂管理秩序混亂甚至濫采亂挖，會造成河勢惡化、河床破壞、堤防毀損、航道阻塞、資源流失等諸多危害，加強長江干流河道采砂管理對保障長江防洪安全、航運安全和生態安全具有十分重要的作用[1]。

1 長江干流河道采砂管理歷史階段

自1988年6月27日國務院辦公廳下發《關于江西省瑞昌縣與湖北省武穴市挖沙爭議問題的批復》（國辦函〔1988〕29號文，以下簡稱《批復》）迄今，長江干流河道采砂管理歷經五個階段。

1.1 問題啟始階段（1988—1995年）

1988年，湖北、江西未劃定長江省際邊界，兩省武穴至瑞昌段因采砂造成糾紛、沖突，報請國務院后，國務院辦公廳下發《批復》，確立了長江采砂管理至今基本適用的原則規定：距岸邊300 m以內和每年汛期（6—10月份）禁采，長江武穴至瑞昌段采砂須經長江水利委員會批準并接受其監督。

1.2 法規創制階段（1995—2002年）

20世紀90年代，上海市加快浦東地區開發，建筑市場砂石需求日益旺盛，長江中下游河道大規模采砂呈遍及之勢，使得管理體制不順、制度措施欠缺、秩序混亂，管理問題凸顯。長江水利委員會自1995年5月起受命對長江中下游干流河道采砂狀況進行巡江調查，提出了理順管理體制、科學合理規劃采砂和長江河道采砂管理專門立法的建議報告，并加強長江瑞昌至武穴段內采砂管理，積極參與開展有關法規規定研究和創制工作。2001年10月25日，國務院公布《長江河道采砂管理條例》（國務院令第320號），自2002年1月1日起施行。

1.3 創建規范階段（2002—2009年）

長江水利委員會和沿江省、市、縣陸續建立長江河道采砂管理專門機構，并配備人員設施設備。通過建章立制、統一規劃、許可實施、部門合作、上下聯動、加強監管、高壓嚴打，長江河道采砂管理體制和規劃、許可、監管等基本機制逐步確立，長江河道采砂混亂局面得以有效控制[1]。2009年4月14日，為切實加強對長江河道非法采砂的打擊、治理工作，水利部、交通運輸部簽訂了《加強長江河道采砂管理合作備忘錄》。

1.4 探索調整階段（2009—2016年）

這一階段，各地方多向實踐。江西省九江市對鄱陽湖水域的采砂實行統一管理，并對過剩采砂船舶（機具）進行切割淘汰；湖北省著力整治河道砂場；安徽省提升采砂管理能力；四川省、江蘇省、重慶市等地適用不同罪名追究非法采砂刑事責任；上海市將疏浚砂納入國有土地儲備統一管理。期間，水利部、長江水利委員會不斷推動對非法采砂入刑進行司法解釋。2016年11月28日，最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕25號，以下簡稱《解釋》）。

1.5 有效管控階段（2016年至今）

2016年是河道采砂管理新的關鍵起點。2016年1月，習近平總書記在重慶提出了長江“共抓大保護、不搞大開發”理念。2016年10月召開的中國共產黨第十八屆六中全會強調全面從嚴治黨，國家針對“生態優先、綠色發展”全面展開環保督查，中共中央、國務院全面推行河長制。根據《解釋》，非法采砂參照刑法非法采礦、破壞性采礦罪追究刑事責任，2018年、2019年掃黑除惡專項斗爭對涉嫌違法采砂的黑惡勢力或團伙進行了嚴厲打擊，有效遏制了濫采亂挖、盜采等違法采砂行為。另外，機制砂、海砂應用的逐步擴大以及砂石市場需求的變化對河道采砂也帶來了較大影響。在日益改善的管理大環境下，各地方各部門上下盡責、多方合作、長治共抓，新時期長江河道采砂有效管控躍上新臺階，發生了根本性轉變。

2 成效與方向

多年來，各部門、沿江各地在各級人民政府的指導支持下，加強溝通協調、密切配合協作，切實履行職責，戮力作為，使一度薄弱的長江河道采砂管理工作得到了加強，一度猖獗的非法采砂活動得到了有效遏制，一度混亂的采砂秩序得到了根本扭轉[1]，長江宜賓以下河道采砂狀況“總體可控、穩定向好”[2]，近年來基本沒有發生采砂嚴重危害長江防洪和河道堤防安全的事件，沒有發生采砂造成重大海損的事故，也沒有發生采砂引發嚴重水上治安問題的惡性事件，維護了社會管理秩序，保障了長江防洪、航運和生態安全[1]。

2.1 基本成效

（1）管理體制基本理順。長江河道采砂管理形成了沿江地方人民政府行政首長負責制下的水行政主管部門統一管理和交通運輸、公安等有關部門協同管理的管理體系，建立了一級抓一級、層層抓落實的責任制體系[1]。

（2）采砂管理水法規體系建立。國家有《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國長江保護法》《長江河道采砂管理條例》及其實施辦法等法律規章，長江沿線八省（直轄市）均出臺了河道采砂管理相關條例或辦法，水利部、長江水利委員會和沿江有關省（直轄市）水行政主管部門陸續制定了采砂審批許可、現場監管、執法處罰等一系列配套規范性管理性文件，建立了較為全面完善的河道采砂管理政策法規體系。

（3）采砂管理秩序得到維護，長江河道采砂始終處于可控狀態。始終保持對非法采砂的高壓嚴打態勢，堅持陸治水打，高度關注敏感時期、重要河段，多措施多形式多手段加強日常監管，長江干流河道大規模非法采砂基本絕跡，長江生態環境得到大大改善。

2.2 將來的管理方向

長江采砂管理工作已經規范化、常態化，正逐步信息化，長江采砂及其管理不會回到以往的混亂狀況，但也存在部門合作效果欠佳、部門能力建設不足（包括信息化、智能監控、電子化等設施設備及其維修欠缺等）等短板問題。根據目前的國家政策與導向，河道采砂管理必須立足于生態環境考量、依法行政要求、市場經濟規律、社會安全穩定等方面。

（1）科學應對砂石市場。在統籌市場供求變化和生態環境要求的基礎上，客觀評價、判斷砂石市場供需矛盾，進行相應的規劃許可考量。

（2）強化部門地區聯動。在充分發揮水利、公安、交通運輸、市場監管等部門各自職能的基礎上，在河道疏浚砂綜合利用、“產、運、銷”全鏈條一體化監管、河道采砂管理“四聯單”電子平臺等方面進一步強化溝通合作以及部門、地區間聯動，提升綜合管理效能。

（3）提升網絡化管理。在不斷提高傳統的采砂管理能力（如執法機構隊伍、執法基地裝備設施等）的基礎上，建立并強化河道采砂管理信息化、數字化、智能化結構及其管理網絡，促進長江采砂監管與執法水平得到顯著提高[3]。

3 思考與展望

新時期新階段，長江河道采砂管理將肩負新使命、踏上新征程，把握提級換代、更上層樓的機遇期，進一步全面強化管理層次，讓河道采砂管理“長江模式”更上新臺階[4]。

3.1 堅持以人民為中心的發展理念

要始終堅持以人民為中心的發展理念，提升政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，對標對表新時代生態文明思想、新發展理念和“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，統籌考慮、全面協調推動長江經濟帶發展和“生態優先、綠色發展”“共抓大保護、不搞大開發”的宗旨理念，時刻牢記水利事業和生態美麗“國之大者”，心懷長江河道采砂管理初心使命的責任感和榮譽感，總體把握長江河道采砂所處的新階段和歷史機遇期，一以貫之為民服務的飽滿熱情、為國恪職的責任擔當，一以貫之堅持不懈、務實肯干、求新求變的態度作風，樹立起面對問題迎難而上、面對困苦不畏艱辛、面對危險不懼風雨的砂管精神，進一步拓展思維、創新思路，勇于探索實踐，認真謀篇布局，既做到關鍵時間節點、重要時段跑得勤、控得嚴、查得實、管得住，堅決防止非法采砂反彈，確保河道采砂管理秩序良好，又要謀劃長遠，力爭構建新格局，提升能力水平，迎創河道采砂管理新臺階、新局面，促進水行政管理可持續發展，滿足新時代廣大人民群眾對水資源水環境水生態的需求。

3.2 勇于擔當責任，切實履行法律法規賦予的職責

要提高政治站位，將中共中央、國務院全面推行的河（湖）長制落在實處，切實有效發揮長江河道采砂管理地方政府行政首長負責制作用，以“保一江安瀾、護一江清水”的責任擔當和使命擔當，認真履行法律法規賦予的河道采砂管理職責。理順、明晰河（湖）長在河道采砂管理方面的權責事項，建立重大問題決策、重大事項報告、重大糾紛協調、重大案件處理的常規與非常規的渠道平臺以及有效措施機制，并加強河道采砂管理能力建設，充分發揮河（湖）長制、行政首長負責制的領導決策、指導監督和支撐獎懲作用與效應。理清、明細法律法規賦予涉砂管理部門的權責清單，層層壓實對相關“人、砂、船”全要素、“采、運、銷”全過程以及對審批許可、采區監管、禁采管理、非法采砂執法打擊等各個環節的管理責任，確保屬地管理、責任事項、案件查處落實到位，有方案、有措施、有結果、有成效。對責任落實不到位、監管不力、執法打擊不堅決，導致非法采砂出現不同程度反彈甚至采砂管理秩序失控的，要視情節輕重采取提醒、通報、約談、提請問責等方式，督促責任制落實到位[2]。

3.3 遵循法治思想，不斷完善河道采砂管理法規體系

要遵循新時代法治思想，深化法治理念，創新行政意識，嚴格執法方式。“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”依法行政首先要有良法可依，有法必依。沒有完善的法律規定和相應的法規體系，依法行政、便利行政、有效執法就成為無本之源，無從談起。要結合當地的實際情況和河道采砂的發展趨勢、演變規律，結合《中華人民共和國水法》《中華人民共和國長江保護法》等法律法規規定以及國家有關河道采砂相關立法的進程，綜合考慮上下游、左右岸不同地區的特殊性，加強前瞻性思考，不斷強化政策法規研究，不斷加強自身的法制建設，建立法規規章制定協作機制，制定、修訂、完善有關規定，使之更加細致、規范、全面，更具可操作性，更加富有成效。

3.4 以規劃體系為指引，強化河道采砂許可的規范管理

河道采砂許可管理要以“十四五”水利發展規劃體系為挈領，嚴格執行長江干流河道采砂管理規劃，堅持“放管服”改革要求，依法、科學、規范、合理利用河道砂石資源，鼓勵和支持政府統一開采經營。要兼顧經營與管理，做好規劃采區審批許可前勘探測量和可行性論證，合理確定許可采區及其實際采砂控制量，嚴謹細化采區實施方案，規范實施采砂許可[5]。要堅持“政府主導、資源國有、重點保障、統一處置”的原則，有效促進疏浚砂科學合理利用并對其加強管理，做到疏浚砂項目合法、地（市）級以上人民政府簽訂協議、疏浚砂綜合利用項目發布公告，確保疏浚砂綜合利用項目確有必要、規范實施、管控有序，堅決杜絕沒有合法審批手續的疏浚項目實施綜合利用，堅決杜絕將疏浚砂挪作他用或亂收費、亂要價，避免借疏浚名義規避河道采砂許可、以工程之名行采砂牟利，避免長江干流河道采砂秩序出現新的亂象[6]。

3.5 加強日常監管，保持對非法采砂的高壓嚴打態勢

堅持統籌兼顧，管理層次分明，制定具體方案措施，加強日常采砂的監督檢查，尤其要高度重視“全國兩會”期間以及汛期、節假日等關鍵時間節點、重要時段的采砂監管，做到有方案措施、有崗位人員、有責任清單、有監控力度，力求制度規范化、措施具體化、合作常態化、執法程序化，保障長江河道秩序良好。要強化規劃許可采區現場監管，明確監管單位人員和監管責任，制定監管事項詳盡、責任分工具體、監管流程細化的現場監管措施，確保許可采區和年度采砂總量雙控制，確保按照采砂許可證規定要求采砂，嚴控超范圍、超時限、超功率、超采量、超船數等違規采砂行為。要加強疏浚砂綜合利用項目現場監管，建立完善進出場計重、監控、登記、安全作業等日常管理制度，豎立疏浚砂綜合利用項目標牌，嚴格管控疏浚范圍、疏浚時間、疏浚砂利用量和疏浚砂提取、交付、發運、轉讓等上岸環節過程，做好日常記錄和票據結算清單管理。要加強禁采區、禁采期管理，嚴格落實砂石采運管理單制度，嚴格執行船舶集中停靠措施，嚴格管控采砂船舶的停泊移動，嚴格管理沿江砂場的設立堆集。要強化通江支流湖泊出口的監管，凡沒有合法移動證明的采砂船和沒有有效運砂證明的運砂船不得進入長江干流。

堅持問題導向和目標導向，以重點江段、敏感水域、交界水域和敏感時段為重點，持續保持高壓嚴打態勢。要加大關鍵時間節點、重要時段的巡查頻次和專項打擊力度，確保執法效果和采砂秩序平穩。要明查與暗訪、陸巡與江巡、日防與夜查相結合，人力手段與無人機、北斗導航等衛星遙感遙測、地理信息、動態監控系統互為支撐，確保巡查監管全覆蓋、無死角。要進一步細化巡江執法方案，采取“四不兩直”突擊突查等多種方式開展暗訪巡查，準確客觀掌握真實情況。要加大對違法違規采砂和非法移動采砂船舶的打擊力度，一經發現，嚴厲查處。要按照掃黑除惡常態化要求，建立健全源頭治理的防范整治機制，對涉嫌犯罪入刑的案件或發現涉黑涉惡方面線索及時移送司法機關處理，做好水行政行政執法與刑事司法銜接工作，既不能以行政處罰代替刑事處罰，更不能只想追究刑責而懈怠行政執法乃至行政不作為[2]。

3.6 強化信息一體化，形成部門聯動、齊抓共管的局面

要充分考慮政府決策、市場需求、資源管理以及交通、漁業、環境、生態等方面因素，統籌各方各層級力量，做到流域管理一盤棋、水行政執法一盤棋，進一步推動建立各負其責、履職到位、信息互通、通力合作、辦事便捷的地方部門協商合作機制[7]，做到相互支撐、相互協調、互信共享、使命共治，形成部門聯動、區域聯動、聯防聯控的多部門合力監管執法長效機制，真正達到履職有為、預防有度、監控有效、執行有力、管理有成的可持續一體化共治局面。要建立相關信用檔案，大力推動砂石采運管理單信息平臺建設，打通各部門信息壁壘，聯結涉砂人員、涉砂船舶、涉砂行為信息鏈，納入采區監控、砂石運輸、砂場銷售等全方面信息，建立形成河道采砂管理信息一體化平臺[8]。要加強涉砂船舶、運輸銷售、銷售砂場等關鍵環節、源頭要素的多部門綜合治理，管控好沿江砂場的布局設計、規模建設和經營管理，全面排查、登記本行政區域內采砂船舶的分布、數量以及證件情況，準確掌控“三無”采砂船舶、隱形采砂船舶情況。要在地方政府的領導下，協調相關部門有效拆解“三無”采砂船舶和隱形采砂船舶、采砂機具，強化對造船企業擅自改裝采砂船舶的管控，做到本地采砂船減存量、控增量。要從流域系統性和整體性出發，不斷強化上下游、左右岸、干支流的聯動管理，進一步建立、落實長江干流及其通江支流湖泊的邊界河道現場監管協作機制和聯席會議制度，形成全范圍、全方位交界水域聯動監管執法合力。

3.7 加強輿論宣傳和安全教育，營造良好的采砂管理氛圍

經過多年的不懈努力，長江河道采砂管理實現了由亂到治、由多頭管理到統一管理、由全面禁采到依法有序開采、由治標到標本兼治的歷史性轉變，通過完善法規、統一規劃、規范許可、加強監管、強化合作、提升能力，開創了河道采砂管理的“長江模式”，形成了采砂管理秩序總體可控、穩定向好的局面，長江干流規模性非法采砂基本絕跡、零星盜采露頭就打，采砂管理長效機制正在逐步建立，為全國河道采砂管理起到了示范作用。要積極宣傳與落實《中華人民共和國長江保護法》和有關法律法規，發揮新聞媒體、社會輿論和群眾監督作用，為加強長江河道采砂管理和打擊非法采砂行為營造良好的法治氛圍。

參考文獻：

[1]吳志廣.長江河道采砂管理實踐與探索[M].武漢：長江出版社，2008.

[2]水利部長江水利委員會關于加強春節、“兩會”期間長江河道采砂管理工作的通知[EB/OL].（2023-01-05）[2024-10-10].http：//www.cjw.gov.cn/gkml/zxgk/tz/202301/t20230105_45892.shtml.

[3]王金生.河道采砂與管理[M].北京：中國水利水電出版社，2006.

[4]李峻，吳志廣.“長江模式” 與全國河道采砂管理之淺議[J].人民長江，2006，37（10）：7-8.

[5]鄭月芳.河道管理[M].北京：中國水利水電出版社，2007.

[6]水利部 交通運輸部關于加強長江干流河道疏浚砂綜合利用管理工作的指導意見[J].中華人民共和國水利部公報，2020（3）：20-21.

[7]水利部 公安部 交通運輸部關于建立長江河道采砂管理合作機制的通知[J].水政水資源，2020（2）：11-12.

[8]水利部 交通運輸部關于推行河道砂石采運管理單制度的通知[J].中華人民共和國水利部公報，2023（1）：36-38.

收稿日期：2024-12-11

作者簡介：袁杰鋒，男，高級經濟師，碩士，主要從事長江河道采砂政策法規研究與管理工作。E-mail：3303920257@qq.com

通信作者：吳志廣，男，正高級工程師，碩士，主要從事流域水資源戰略規劃研究。E-mail：wuzhiguang@mail.crsri.cn

Abstract：Since the implementation of the Regulations on the Management of Sand Mining in the Yangtze River Channel in January 2002，significant achievements have been made in comprehensive regulation of sand mining in the Yangtze River channel. Currently，the management system for sand mining in the main stream of the Yangtze River has been basically streamlined，the responsibility system and relevant policy and regulation system have been established，and the planning permit system and supervisory measures have been introduced. As a result，the order of sand mining management has been effectively maintained. Ecological environment of the Yangtze River has been greatly improved and has reached an overall controllable state of “treating both symptoms and root causes” and “eliminating large-scale illegal sand mining”，gradually moving towards a positive situation characterized by legality，scientific management，and order. In the new era，we will adhere to the development concept centered on the people，be brave in taking responsibility，continuously improve the regulation system for river sand mining management，strengthen daily supervision，enhance information integration，and promote coordination and joint management among local authorities and departments. Our aim is to bring the “Yangtze River model” of river sand mining management to a new level.