長三角一體化視域下城鄉融合發展研究

摘" 要" 長三角地區城鄉融合發展是長三角一體化發展的客觀要求，是長三角城市群高質量發展的內在需求，是長三角區域實現共同富裕的自發訴求。長三角地區城鎮化起步早、發展水平高，但城鄉融合發展水平差距依然顯著。需要完善城鄉產業協同發展機制，發揮數字技術引領作用，完善城鄉要素合理流動機制，推動基本公共服務均等化，深化區域協同聯動，推進長三角地區城鄉融合發展。

關鍵詞" 長三角一體化；城鄉融合；高質量發展

黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革作出重點部署，把“促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展”作為完善城鄉融合發展體制機制的一項重要內容。作為區域一體化發展的前沿，長三角地區城市群功能不斷完善，協同治理取得了顯著成效。未來，要以深層次改革進一步破除阻礙城鄉要素流動和公共服務均等化的體制機制障礙，推動城鄉融合發展，推進長三角地區更高程度一體化發展。

一、長三角地區城鄉融合發展的現實意義

（一）長三角一體化發展的客觀要求

區域一體化和城鄉融合是城市群可持續發展的核心議題。習近平總書記強調：“只有實現城鄉、區域協調發展，國內大循環的空間才能更廣闊、成色才能更足。”[1]長三角地區是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強、吸納外來人口最多的地區之一，自2018年11月長三角一體化發展上升為國家戰略以來，滬蘇浙皖攜手共建“世界級城市群”已歷經整整6年。根據《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），長三角區域一體化的內涵涉及市場一體化、要素流動一體化、產業結構一體化、基礎設施一體化、公共服務一體化、生態保護一體化、運行機制和政府監管一體化等眾多領域。其中鄉村振興、城鄉融合的發展要求明確體現在《規劃綱要》關于“推動形成區域協調發展新格局”的目標中。在中國式現代化建設新征程上，推進鄉村全面振興，加快城鄉融合發展，通過區域合作，實現城市群互補發展，促進區域整體競爭力的提升，是長三角一體化發展的客觀要求，也是發揮好引領示范和輻射帶動作用的重大使命和責任擔當。

（二）長三角城市群高質量發展的內在需求

城鄉融合發展是區域高質量發展的內在要求。長三角地區的城鄉關系經歷了從“城市優先發展”到“統籌城鄉發展”再到“城鄉發展一體化”以及現階段的“城鄉融合發展”，城鄉關系不斷向更高形態演進。但是，農村資源有效挖掘不足、城鄉要素雙向流動和平等交互機制不健全、中心城市和省會城市對鄉村的虹吸效應導致長三角地區城鄉發展不平衡不充分等，依然是實現區域現代化的顯著問題。“構建全國統一大市場其本質在于實現各類生產要素和資源在城鄉、區域之間自由流動，降低各類經營主體生產、加工、物流成本，打破城鄉、區域市場壁壘，推進城鄉融合高質量發展。”[2]長三角地區構建世界級城市群，實現區域高質量發展，就需要暢通區域間、城鄉經濟內部間的有效循環，通過要素市場的連接與合作，降低各類經營主體生產、加工、物流成本，促進農產品進城、工業品下鄉，以區域協同機制的構建在城鄉融合發展中不斷拓展國內大循環的新空間。

（三）長三角區域實現共同富裕的自發訴求

實現共同富裕是中國式現代化的顯著特征，也是實現農業農村現代化的首要任務。一直以來，縮小城鄉差距、推動城鄉融合發展是長三角地區實現共同富裕的自發訴求。早在20世紀80年代，蘇南鄉鎮企業“異軍突起”，形成了“集體—企業—村民”的內生循環，加速了這一地區城鎮化進程，在解決城鄉發展不均衡、縮小城鄉差距方面樹立了典范。2021年，中共中央、國務院在全國范圍內率先將浙江省列為共同富裕示范區。多年來，浙江省以“千萬工程”牽引縮小“三大差距”，緊緊圍繞“富民”統籌做好強城、興村、融合“三篇文章”，強化促進城鄉融合發展體制機制和政策體系改革、擴中提低改革、基本公共服務一體化改革“三項重大改革”，把共同富裕示范區建成為展示中國特色社會主義制度優越性的“重要窗口”。上海把“共同富裕”作為建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的價值底色，率先在全國完成了農村集體產權制度改革，著力做好壯大集體經濟和增加農民收入的大文章。安徽堅持把推動農業大省向農業強省跨越作為實現共同富裕的重要抓手，通過實施“千村引領、萬村升級”工程，推動城鄉融合發展。

二、長三角地區城鄉融合發展瓶頸分析

（一）長三角地區城鎮化率水平有待提升

城鎮化被認為是改善國民收入結構、提升農村地區居民收入的重要途徑。針對城鎮化進程，《規劃綱要》提出“到2025年，長三角常住人口城鎮化率達到70％”的發展目標。長三角地區借助顯著的地理優勢和較早的城鄉商業經濟萌芽，城鎮化的發展起步較早、發展較快，從2005年開始進入高速城鎮化階段，并且呈現出顯著的極化特點，即上海城鎮化水平最高，遠遠高于區域內的其他城市。“2010—2014年，長三角區內高度城鎮化區域版圖快速擴張，形成綿延區域，出現第二個高度城鎮化的城市——南京，蘇州、無錫、寧波、杭州、合肥等經濟快速增長城市在長三角城鎮體系中的地位顯著提升。”[3]2015年之后，除安徽省的亳州、宿州和江蘇省的宿遷以外，長三角城鎮化水平普遍提高。第七次全國人口普查數據顯示，在長三角地區41個城市中，有17個城市已經率先實現了70％的常住人口城鎮化率目標。如圖1顯示，上海常住人口城鎮化率一直處于較高水平，2023年已接近90％；江蘇和浙江基本處于穩步增長階段，且差距逐漸縮小；安徽起點偏低，城鎮化發展速度高于上海、浙江和江蘇，但城鎮化水平與其他兩省一市仍有較大差距。

（二）長三角地區城鄉收入差距有待縮小

衡量城鄉居民收入差距的常用指標主要有三種，分別為城鎮與農村人均可支配收入之比、基尼系數和泰爾指數。本文采用城鎮居民人均可支配收入（IC）和農村居民人均可支配收入（IR）作為衡量指標。從表1可以看出，近十年來，長三角地區三省一市城鄉居民收入都有了較大的增幅，尤其是農村居民人均可支配收入都增長了一倍以上，上海2023年的IC、IR分別是2014年的1.87和2.02倍，江蘇為1.84和2.03倍，浙江為1.85和2.08倍，安徽為1.91和2.13倍。2023年統計數據顯示，浙江城鄉居民人均可支配收入與上海進一步縮小差距，但安徽省城鄉居民人均可支配收入與長三角其他地區相比仍有較大提升空間。

城鄉收入比（I）是用來衡量城鎮居民與農村居民收入差距的一個重要指標，其計算公式為：I=IC/IR。根據一般經驗，當I≥2時，處于城鄉二元結構狀態；當1.25≤I≤2時，處于二元結構向城鄉一體化結構過渡時期；當I≤1.25時，基本完成了城鄉一體化。從圖2可以看出，長三角地區城鄉收入差距總體都處于下降趨勢。從地區來看，浙江城鄉收入差距相對處于較低水平，安徽省一直處于高位，上海和江蘇長期維持在相近水平。盡管如此，圖2顯示，長三角地區三省一市城鄉二元結構依然顯著，縮小城鄉居民收入差距對于正處于現代化進程中的長三角而言具有現實迫切性。

（三）長三角地區城鄉消費差距有待縮小

消費水平是反映居民生活水平和質量的重要指標。以江蘇和浙江為例，從表2可以看出，城鄉居民消費水平差距明顯。浙江城鄉居民消費水平總體要高于江蘇，且城鄉居民消費差距也低于江蘇。江蘇城鄉居民消費差距總體上在縮小，但是，城鄉收入差距進一步影響了消費水平，江蘇2023年農村居民消費水平還不及2016年城鎮居民消費水平。如何完善聯農帶農益農機制，把產業增值收益更多留在農村，拓展農民增收渠道仍是長三角地區縮小城鄉差距的重要關注點。

（四）長三角地區城鄉基本公共服務水平有待提升

從養老保險城鄉差別來看，城鄉居民基礎養老金標準最高的地區是上海，2024年，其標準已經達到了每人每月1490元，這與其經濟實力和城鎮化率高有著密不可分的關系。2024年，江蘇城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準由每人每月208元提高至228元（含國家標準部分），浙江最低標準為每人每月200元，安徽則每人每月不足200元。

從醫療保險來看，2018年9月，長三角地區在全國率先啟動了異地就醫門診直接結算試點，共進行兩批次涉及17個城市統籌區。同時，建立起長三角異地就醫門診直接結算信息平臺。如今，“三省一市的醫保結算系統均接入國家層面的統一信息平臺，并已在區域內實現聯通。這也意味著，在異地就醫門診直接結算上，長三角已經實現了統籌區和醫療機構的全覆蓋，涉及41個城市1.8萬家醫療機構”。[4]江蘇將“江蘇醫惠保1號”作為與基本醫療保險相銜接的多層次醫療保障的重要組成部分加以推進，實現參保群眾醫療費用梯次減負。浙江從2017年起試點縣域醫療體制機制改革，明確提出要把縣域醫共體建設打造成為浙江醫療衛生領域改革的“金名片”，把縣、鄉兩級醫療衛生機構全部融為一體。

三、推進長三角地區城鄉融合發展的路徑

（一）完善城鄉產業協同發展機制，拓寬農民增收渠道

加大城鄉產業聯動和融合是農民增收的關鍵。縮小長三角地區城鄉收入差距，應加快推進城市產業有序轉移。一是通過規劃引導，打造城鄉雙向延伸的產業鏈，積極拓展農業的多種功能，挖掘農業文化價值，培育家庭農場和農民合作社等多元農業主體，推進農業一二三產業深度融合。同時，鼓勵鄉村特色產品進入城市市場，實現城鄉產業優勢互補與協同發展。二是依托長三角科技創新資源，強化科技創新賦能和改革集成賦能，在更高起點上構建“以工補農、以城帶鄉”新機制，加快發展農業新質生產力。三是立足長三角區位條件，依托城市的技術、信息和市場優勢，構建現代農業產業體系，培育更多鄉村新產業、新業態，鼓勵城市工商資本下鄉，與農業各類經濟主體形成利益共同體，構建多贏共享的長效機制。

（二）發揮數字技術引領作用，提升農業農村現代化水平

發展數字經濟有助于引導城鄉均衡發展，是促進城鄉融合發展的關鍵動力。一是健全和完善長三角智慧農業科技創新聯盟。探索構建長三角地區新型政研企協同創新機制，推動智慧農業關鍵技術落地應用，集成農業技術、信息技術、農機裝備，打造一批智慧農業應用場景，以農業新質生產力賦能長三角地區農業高質量發展。二是以數字賦能鄉村治理現代化。推動數字民政向鄉村延伸，打造鄉鎮民生事項一站式服務平臺，強化便民、惠民、利民服務，完善“數字+”醫療、法律、教育、文旅等民生服務，探索城市資源向鄉村傾斜，通過鄉村民生數字化建設，讓農村居民更加便捷地享受基本公共服務。

（三）以縣域為載體深化改革，完善城鄉要素合理流動機制

當前，長三角地區在構建區域統一大市場過程中仍然存在各種壁壘，亟須通過進一步全面深化改革來破除阻礙城鄉要素暢通流動的體制機制障礙。“縣域是城鎮化的重要組成部分，也是城鄉融合發展的重要切入點，是率先破除城鄉二元結構、推進鄉村全面振興的關鍵場域和空間載體。”[5]一是以縣域為單位進行要素市場化改革。通過政策引導、市場化運作及區域合作，破除現有的制度壁壘，通過政策性貼息貸款和靈活的貸款產品，減輕農民融資壓力，鼓勵和支持長三角地區跨區域城市資本和金融服務下鄉，建立和完善協同共享的多元化投融資機制，進一步盤活農村資源要素。二是繼續深化長三角地區土地制度改革。在縣域范圍內，尤其要打通進城落戶農民農村宅基地退出和集體經營性建設用地入市之間的通道，在堅持農村土地集體所有的前提下，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”，引導土地經營權有序流轉。根據長三角地區的資源稟賦，發展多種形式的適度規模經營，激活農村土地價值潛力，健全土地增值收益分配機制。三是持續深化城鄉戶籍制度改革。加快建設基本公共服務與常住人口掛鉤機制，促進農業轉移人口在城鎮穩定就業，健全進城落戶農民農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權“三權”退出機制，加快農業轉移人口市民化。

（四）發揮城市群輻射帶動效應，推動基本公共服務均等化

當前，“我國已形成了‘城市群—都市圈—中心城市—大中小城市’的協同發展格局”，[6]并且城市群發展的輻射帶動效應已成為經濟社會發展的重要驅動力。長三角地區形成了由上海以及江蘇蘇州、無錫、常州、南通、泰州、鹽城，浙江杭州、寧波、紹興、嘉興、湖州、舟山和安徽宣城13個城市構成的上海大都市圈“1+13”的整體空間格局，此外，還有寧合城市群（南京都市圈、合肥都市圈）、杭甬城市群以及蘇錫常都市圈等多個次級城市群。要充分利用長三角中心城市群和次級城市群一體化的協同效應，構建城市之間功能互補、錯位發展的格局，有效解決城鄉發展均衡性不足、統籌聯動能力弱等深層次問題。同時，統籌城鄉空間布局、發揮城市群輻射帶動效應，科學規劃各個城市群間的交通、教育、醫療、文化等基礎設施，進而推動義務教育、養老保險、醫療衛生、就業服務、交通設施等公共服務均等化發展，將城市群打造為長三角城鄉融合示范區，使長三角都市圈成為新時代城鄉融合與區域協調發展的重要增長極。

參考文獻：

[1]習近平.加快構建新發展格局 把握未來發展主動權[J].求是，2023（08）：4-8.

[2]顧相君.全國統一大市場促進城鄉要素市場融合發展的理論邏輯、關鍵堵點與政策因應[J].新疆農墾經濟，2024（04）：58-68.

[3]長三角議事廳.林蘭，王嘉煒，曹賢忠，郭藝：城鎮化水平如何影響科技創新[EB/OL].（2022-12-19）[2025-2-08]https：//mp.weixin.qq.com/s/bjrcNeKU02rZtkdVvdIvtQ.

[4]鄒臻杰.跨省醫保結算從示范區先行先試到長三角41城互聯互通[EB/OL].（2024-04-10）

[2025-2-08] https：//mp.weixin.qq.com/s/9xRH-qgO4a9hHfcom6hoDw.

[5]高強.發展壯大縣域經濟 推進鄉村全面振興[N].經濟日報，2024-12-25（03）.

[6]項松林，孫悅.作為方法的縣域：縣域城鄉融合的邏輯、機理與路徑[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2024，41（03）：101-109.

（作者系蘇州市社會科學院高級講師）

【責任編輯：方曉紅】