總體國家安全觀視域下的政府數據開放

〔摘要〕 政府數據開放能夠有效提高公共服務能力和經濟社會發展水平，也能夠為技術創新提供強大支撐，因此推進政府數據開放已成為我國政府的必然選擇。政府數據安全是國家安全的重要內容，同時也是總體國家安全觀的應有之義，政府數據開放必須在總體國家安全觀指引下規制、保障、推進。目前我國政府數據開放在數據開放準備階段、數據開放階段、數據獲取后處理階段均面臨現實挑戰，應堅持安全性原則、分類分級原則、個性化服務原則等多項原則，通過健全政府數據開放規范體系、構建政府數據開放協同模式、加強政府數據開放平臺建設、凝聚政府數據開放社會合力等路徑推進政府數據開放。

〔關鍵詞〕 總體國家安全觀；政府數據開放；分類分級開放；數據“保鮮”開放

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2025）01-0088-05

國家安全是維護好人民根本利益的重要基石，是順利推進改革發展和實現中華民族偉大復興的重要前提。總體國家安全觀是新時代國家安全工作的根本遵循和行動指南，其既重視政治、國土以及軍事等傳統領域的國家安全，又重視數據、科技以及生物等新興領域的國家安全。2020年印發的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確指出，數據已成為繼土地、勞動力、資本、技術之后的第五大生產要素①。數據作為當下各種先進科學技術（如區塊鏈、人工智能等）改造物質世界的重要資源，已成為驅動數字經濟高質量發展的核心動力。各級政府在行政履職過程中收集、存儲了最權威、最廣泛的數據信息，這些數據涉及法律、交通、金融、衛生等眾多領域，開放這些數據能夠有效提高政府公共服務能力和經濟社會發展水平，而且政府數據開放營造開放共享的社會環境，也能夠為技術創新提供強大支撐②。因此，政府有責任采取適當的方式開放這些數據，并積極通過各種社會化途徑盤活和用好數據來創造新的公共價值。

目前我國政府數據開放處于發展初期，其必要性和風險性共同存在，影響著政府數據開放的范圍、方式。近年來，一些境外組織機構對我國重要數據的竊取愈發猖獗，2021年9月1日起施行的《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）和2025年1月1日起施行的《網絡數據安全管理條例》分別于第四條和第三條明確規定，維護數據安全必須貫徹總體國家安全觀。政府數據安全是國家安全的重要內容，同時也是總體國家安全觀的應有之義1，因此必須在總體國家安全觀指引下規制和保障政府數據開放行為。基于此，如何在全面貫徹落實總體國家安全觀的前提下積極推動政府數據開放高質效發展，已成為我國當前面臨的重要課題，加強總體國家安全觀視域下政府數據開放的研究具有十分重要的意義。

一、政府數據開放的必然性

國家安全是頭等大事。2014年習近平在中央國家安全委員會第一次會議上創造性提出總體國家安全觀的重大戰略思想2，經過10來年的實踐發展，國家安全工作取得了歷史性成就，總體國家安全觀已然成為馬克思主義關于國家安全領域立場觀點方法同中國國家安全實踐緊密結合的典型體現，是馬克思主義中國化在國家安全領域理論創新、實踐創新和制度創新的高度統一。總體國家安全觀深入傳統和非傳統安全領域，涵蓋政治、軍事、網絡、科技等領域，隨著數字經濟的發展，傳統國家安全風險不斷被網絡異化和擴大，數據安全便是這一異化過程的重要產物。習近平指出數據基礎制度建設事關國家發展和安全大局，并強調要切實保障國家數據安全3。政府數據開放安全是國家數據安全的重要組成部分，因此，必須在總體國家安全觀指引下規制和保障政府數據開放行為。

（一）政府數據開放的理論必然

數字經濟時代，政府數據的開放獲取已成為全球開放政府實踐的標志，開放政府數據計劃已在許多國家和地區啟動與發展。政府數據的開放和流轉運用能夠使社會團體或個體積極參與政府決策、解決公共問題及促進經濟社會發展，如當地政府擁有的建筑規劃和交通網絡數據可以成為犯罪學家制定有效情景犯罪預防對策和地圖運營者準確規劃行駛路線的參考。可見，政府基于自身行政職能所收集和存儲的大量數據的開放，能夠推動國內各行業、各領域的健康快速發展，特別是能夠很好地促進數字經濟的發展。需要注意的是，雖然分析、使用這些數據會對國家和社會發展帶來諸多好處，但是如果這些數據落入境內外敵對勢力和敵對分子手中，便會危害國家安全，如間諜對我國能源、交通和軍事地理信息數據的搜集和地貌還原，會嚴重威脅我國國家安全。因此，政府數據開放行為必須貫徹落實總體國家安全觀，以維護數據安全。當然，貫徹落實總體國家安全觀，并不是一味地限制政府數據開放，這不符合事物發展的內在規律。在總體國家安全觀指引下，通過最大限度地開放政府數據，使這些數據在社會生活中得到分析和廣泛應用，必然能夠為總體國家安全觀增添新的理論內容和成果。因此，總體國家安全觀也需要政府數據開放行為來豐富自身的理論和價值內涵。總之，當下政府數據開放工作必須全面貫徹落實總體國家安全觀，總體國家安全觀也能夠在政府數據開放的過程中獲得新的理論內涵。

（二）政府數據開放的實踐必然

馬克思在《關于費爾巴哈的提綱》中指出，“全部社會生活在本質上是實踐的。凡是把理論引向神秘主義的神秘東西，都能在人的實踐中以及對這個實踐的理解中得到合理的解決”1。近年來，我國頒布實施了一系列法律法規、政策性文件，以規范和保障政府數據開放行為。2015年國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》指出，要從國家戰略層面部署促進大數據發展，大力推動政府部門數據共享，穩步推動公共數據資源開放。2017年6月1日起施行的《中華人民共和國網絡安全法》第十八條明確規定：“國家鼓勵開發網絡數據安全保護和利用技術，促進公共數據資源開放，推動技術創新和經濟社會發展。”2020年印發的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出推進政府數據開放共享，并強調要加快培育數據要素市場2。特別是2021年9月1日起施行的《數據安全法》第四條明確規定：“維護數據安全，應當堅持總體國家安全觀，建立健全數據安全治理體系，提高數據安全保障能力。”從對數據開發利用的鼓勵和簡單規制，到明確總體國家安全觀在數據安全工作中的重要法律地位，總體國家安全觀和政府數據開放的實踐聯系不斷加強。另外，2025年1月1日起施行的《網絡數據安全管理條例》第三條也明確規定，網絡數據安全管理工作應“貫徹總體國家安全觀，統籌促進網絡數據開發利用與保障網絡數據安全”，進一步推動了總體國家安全觀指引下的政府數據開放實踐。具體而言，這些法律法規和政策性文件保障了總體國家安全觀指引政府數據開放的具體實踐，使得政府數據開放行為在實踐中維護國家安全有法可依，總體國家安全觀在政府數據開放工作中越來越具體化和實踐化。

二、政府數據開放面臨的現實挑戰

就我國目前政府數據開放的實踐來看，政府數據開放的非法治化和非系統化是總體國家安全觀指引政府數據開放工作面臨的主要挑戰。政府數據開放是一個多過程的集合行為，具體可以分為數據開放準備、數據開放以及數據獲取后處理等三個階段，有必要對每一階段政府數據開放行為的現實挑戰予以分析。

（一）數據開放準備階段面臨的挑戰

數據開放準備是指將收集和存儲的信息通過清洗、去重和轉換等途徑變成待開放的數據，此階段政府數據開放面臨的挑戰主要表現在以下三個方面：一是關于政府數據開放的法律法規不夠完善。這一挑戰也是數據開放和數據獲取后處理階段面臨的共同挑戰。目前對于政府數據開放行為并沒有單獨立法規制，2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》以政府信息公開為對象的規制內容已無法滿足當下以政府數據開放為對象的規制要求。從立法重視程度來看，立法者更注重關于數據流通領域的立法，對于政府數據開放，目前則僅在《數據安全法》第五章提及政務數據安全與開放，該部分條款內容未能厘清信息和數據的關系，僅僅是對政務數據的安全和開放做了籠統性規定。雖然有些地方政府制定了一系列的“條例”“辦法”來規制政府數據開放，如《貴陽市政府數據共享開放條例》《上海市公共數據開放暫行辦法》等，這些“條例”“辦法”專門針對政府數據開放行為，指導性較強，但是囿于各地情況不同，這些具體條款規定無法適用于全國政府數據開放工作。二是存在對政府數據開放的理解誤區。由于政府信息公開理念逐漸深入人心，不少行政主體和行政相對人認為政府數據開放就是政府信息公開，這是對政府數據開放的誤解。數據和信息有明顯區別，數據是能夠被計算機直接識別的有序信息，信息包括數據，除數據外的信息一般是雜亂無章不能被計算機直接識別的，以政府信息公開代替政府數據開放會導致政府數據開放的實用性較弱。而且，目前對于政府是否開放數據、開放哪些類別的數據也沒有明確統一的規定。三是政府數據開放準備階段的參與主體不明確。政府收集和存儲信息的主體往往是參與行政工作的一線人員，而收集的初始信息并無法直接成為可公開的數據，對收集和存儲信息的清洗、去重以及轉換工作的責任主體目前尚未形成國家層面的統一規定。

（二）數據開放階段面臨的挑戰

數據開放是指將處理好的數據公開給特定主體，此階段政府數據開放面臨的挑戰主要表現在以下三個方面：一是政府數據開放平臺建設不夠完善。目前政府數據開放平臺主要有國家、省、市三級，這三級平臺開放數據的范圍和程度各有不同，不同地域政府數據開放平臺建設也良莠不齊，無法滿足同類數據在國內的流通使用，從而影響數據效能的發揮。二是政府數據開放主體不同和對象針對性較弱。政府數據開放主體有些是政府授權運營主體，有些則是政府內部運營，數據開放主體不統一，不利于數據開放的同步性。目前政府數據開放對象一般是所有可登錄政府數據開放平臺的人員，這樣的開放數據資源沒有指向性和區分性。在《數據安全法》要求數據分類分級的背景下，這種不從數據層面限制不同對象獲取政府數據范圍和程度的政府數據開放難以達到政府數據開放的預期目標。三是政府數據開放質效較低。目前政府數據開放服務功能較少，無法滿足企業等團體對大量數據和多元化數據分析的需求。另外，通過對不同政府數據開放平臺的調查發現，政府數據開放大多具有滯后性，存在更新不及時甚至斷更現象。

（三）數據獲取后處理階段面臨的挑戰

數據獲取后處理是指特定主體對獲取后的數據進行分析和使用，以生成模型、趨勢或其他相關性需求樣態。政府數據開放過程并不是到數據被特定主體獲取后就停止了，鑒于政府數據開放進而達到數據有效流通的目標導向，數據獲取后的處理使用階段也應當是數據開放成效檢驗的重要階段。為進一步提升政府數據開放質效，應對政府數據獲取者有一定的規制，如針對不同政府數據使用主體規定獲取數據使用的界限和成果應用的形式。目前我國對政府數據開放后的階段鮮有關注，也未實行政府數據開放協議制度，因此無法保證政府數據開放的實際效果，也無法完全規避開放的政府數據在使用過程中的諸多安全風險。此外，目前也缺少對于政府數據開放的評價體系，難以對政府數據開放形成以評促改的激勵機制。

三、政府數據開放的推進建議

（一）政府數據開放的原則

總體國家安全觀視域下政府數據開放的原則是政府數據順利、有效開放的重要保證，必須重視以下原則對政府數據開放具體行為的指導作用：一是安全性原則。安全性原則是總體國家安全觀視域下政府數據開放必須遵循的首要原則。應積極構建政府數據全生命周期安全防護體系，保證政府數據在各個階段均能被正常使用和不被泄露。可以運用區塊鏈技術實現政府數據操作留痕追溯，并采用加密算法保障政府數據傳輸，同時定期開展政府數據開放安全風險評估。二是分類分級原則。同《數據安全法》要求數據的分類分級一樣，政府數據也應分類分級開放，避免一刀切的不開放和一刀切的全開放。應根據政府數據的敏感性、風險性等因素有選擇性和針對性地開放；根據政府數據本身密級的變化建立動態分級調整機制，并適時調整政府數據的開放范圍和程度。三是個性化服務原則。政府數據開放要根據使用主體的不同特點，對開放的范圍和程度采取個性化方案。可以預先對政府數據可能的使用主體進行畫像，以提供不同的服務模式，并建立政府數據開放服務需求響應平臺，構建并完善“定制申請—風險審查—定向開放”的政府數據精準供給機制。四是可及性原則。政府數據開放應保證每位正當使用者都能夠通過一定途徑獲取不違反相關法律規定的可用數據，如可設置智能語音檢索、殘障人士無障礙訪問等特色功能，同時不僅要盡可能提供不同數據載體形式，也要確保較快的數據獲取響應速度。五是公共價值原則。對于通過政府數據開放獲取的數據的使用，必須以實現公共價值為目標，包括但不限于對政府的監督、對數字經濟水平的提升、對技術創新的促進等。可以建立價值創造評估模型，通過政府透明度指數、科研成果轉化率等指標評估政府數據開放的公共價值。六是時效性原則。政府數據的生成、開放主體應保證能夠在政府數據開放平臺及時更新數據，積極實施政府數據“保鮮”分類開放管理，實現不同類別政府數據按照小時級、日級、月級、季度級等的分級更新，對于更新快、相對簡單、需求量大的一線數據應盡量提高更新頻率。

（二）政府數據開放的實踐路徑

首先，健全政府數據開放規范體系。針對關于政府數據開放的法律法規尚不完善的現狀，必須自上而下建立政府數據開放規范體系。其一，應以《數據安全法》為基礎，對其中關于政府數據開放的部分內容予以修訂，如明確信息和數據的區別等。其二，應參照《中華人民共和國未成年人保護法》和《未成年人網絡保護條例》的關系，制定《數據安全法》政府數據開放領域的專門性條例，如“政府數據開放保障條例”。該條例應具體規定政府數據開放的模式、開放范圍和程度以及開放的法律責任等。還應以該條例為依據，根據不同地域特點制定地方性政府數據開放保障條例。其三，應在前述法律法規的指引下完善政府數據開放標準體系，包括政府數據分級分類標準、不同用戶獲取政府數據的范圍和程度標準、不同類別或級別政府數據保密標準、政府數據開放目錄標準等。

其次，構建政府數據開放協同模式。國家數據局作為負責協調推進數據基礎制度建設、統籌數據資源整合共享和開發利用的重要機構，由其主導構建政府數據開放模式較為合理。政府數據開放過程包括數據準備、數據開放、數據授權、數據處理、數據評價、數據風險監督等多個階段，涉及主體主要包括國家及地方數據局、一線行政管理人員、數據使用者、數據開放評價主體及數據風險監督主體，可通過明確各方的數據準備和發布責任、數據評價責任以及數據風險監督責任等構建我國政府數據開放模式。具體而言，一線行政管理人員收集政府行政工作中的過程性信息；國家數據局按照法律法規與標準體系的規定，領導地方數據局開展政府信息清洗、數據轉換與政府數據開放平臺上傳工作，并接受多方數據評價和風險建議；政府數據開放平臺與數據使用者簽訂政府數據授權使用協議，明確政府數據的用途和預期成果效益，并對政府數據質量進行內部自檢評價；各級檢察院定期監督政府數據開放平臺，對平臺上所屬管轄區內開放數據的風險性進行預判，并針對存在的風險提出檢察建議；第三方數據開放質量評價機構對政府數據開放平臺的數據質量進行多元評價，并提供數據質量提升建議。

再次，加強政府數據開放平臺建設。目前我國政府數據開放平臺存在國家和地方兩種形態，且不同地方有不同的平臺，同一地方的各級政府又有自己單獨的數據開放平臺，重復性建設多，在一定程度上造成了資源浪費。應積極推動國家級統一的政府數據開放平臺建設，結合數據分類分級標準體系和目錄標準體系，各地政府數據應按照統一格式上傳至國家級統一的政府數據開放平臺，這樣更有利于政府數據的獲取和使用。另外，應加強國家級統一的政府數據開放平臺內數據交互分析功能、數據評價功能以及風險監督和識別功能等，特別是可以給開放的政府數據打上特定的標識，以加強對政府數據開放過程的風險管理。

最后，凝聚政府數據開放社會合力。政府數據開放是一項創造巨大社會效益的工作，社會各界都應積極支持。特別是我國政府數據開放處于發展初期，一系列推進工作都需要消耗大量人力和財政資金，加之政府數據開放基本免費或僅覆蓋成本的特點，積極號召社會各界參與政府數據開放工作很有必要，可以通過與社會各界多元化的合作模式來共同推進政府數據開放工作高質效發展。

［責任編輯：梁華林］