西部地區高標準梯田建設與多維度目標均衡發展模式

摘要：高標準梯田建設與改造是高標準農田項目的重要組成部分，也是西部欠發達地區將國家戰略部署與自身實際有機結合，推進地方農業集約化、生態化、規?；a業化發展的舉措和抓手。以甘肅省通渭縣為例，開展了長期的追蹤式調查，結果表明：高標準梯田建設與改造不僅使黃土丘陵地區農業實現了擴面、提質、增效，還完善了小流域綜合治理方式、保護和提升了耕地地力、深化了農村土地適度規模和集約化經營、轉變了農業生產方式、鞏固了脫貧攻堅成果等；通渭縣的農業呈現出一體多元的協同化發展模式，這種發展模式可以總結提煉為多維度目標均衡發展模式，即在推進單一目標實現的過程中，協同推進與之緊密相關的多元目標的初步實現，而多元目標的初步實現又反向推動單一目標的改進和優化，從而形成一體與多元雙向促進和雙向優化的均衡發展模式，為區域高質量發展提供保障和支撐。

關鍵詞：高標準梯田；發展模式；多維度目標；均衡發展；通渭縣；西部地區

中圖分類號：S157文獻標識碼：CDOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2025.03.006

引用格式：李禎，滕海峰.西部地區高標準梯田建設與多維度目標均衡發展模式：以甘肅省通渭縣為例[J].中國水土保持，2025（3）：18-22.

高標準農田建設是黨中央、國務院立足于糧食安全的戰略考量而推進實施的耕地保護和地力提升的戰略部署。自1988年國家設立土地專項開發基金用于農業綜合開發以來，農業生產條件不斷改善，農業綜合生產力不斷提升，農村生態環境進一步改善，農民收入穩步增長，這就為農業的穩定發展打下了堅實的基礎。2021年出臺的《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》，從田、土、水、路、林、電、技、管8個方面對高標準農田的建設和改造提出了更高的標準，給未來實現中國式農業農村現代化提供了重要的戰略路徑和支撐。高標準梯田建設與改造是高標準農田項目的重要組成部分，也是西部欠發達地區將國家戰略部署與自身實際有機結合，推進地方農業集約化、生態化、規?；?、產業化發展的舉措和抓手。為推進西部地區的高標準農田建設，開展高標準梯田建設調研很有必要。甘肅省通渭縣是全國2020年最后一批脫貧摘帽的貧困縣，屬于典型的黃土高原丘陵區，是甘肅省梯田的主要分布區域之一，常年降水量少，地表蒸發量大，地表水資源匱乏，生態環境脆弱，是我國小麥、馬鈴薯、中藥材的主要生產區域，因此選擇通渭縣開展高標準梯田建設調研在西部地區具有一定的典型性和代表性。

1調研基本情況

黨的十八大以來，通渭縣結合當地農業生產實際，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，把高標準農田建設作為保障糧食安全的重要舉措，以土地平整、田間道路整修、耕地地力提升為重點，以“田成方、路相通、機能行”為標準，整流域推進高標準農田建設和宜機化改造，全力促進土地集約化、種植規?；?、農業機械化，不斷提升項目區糧食綜合生產能力，形成了一系列具有特色的重要經驗和舉措，為黃土高原丘陵區開展高標準農田建設與區域農業高質量發展提供了一定的經驗借鑒。

1.1調研主題

高標準農田的建設與改造是國家推進鄉村“五大振興”深入實施的基礎性工程，是推進農業農村現代化的重要保證。由于西部地區環境資源約束性強，因此推進高標準梯田建設與改造具有優化國土空間、改善生態環境、提高農業綜合生產效率等多重價值。但是從調查的情況來看，也存在著建設與改造任務量大、資金籌措難度大、建設標準難以達到國家標準、建設與管護結合不夠緊密等問題，主要原因是高標準梯田建設和改造與產業結合不夠緊密，沒有將耕地質量提升與農業產業發展一同謀劃，造成建設與改造標準低，助力農業提質增效的發展局面沒有完全形成。為此，本調查以高標準梯田與農業產業作為主題，找到二者之間的有效結合點，從而為推進西部地區的高標準梯田建設提供參考。

1.2選題意義

通渭縣自2006年開始以梯田建設為抓手，確立了“生態立縣”戰略，截至2022年底全縣累計建成梯田11.96萬hm2，其中高標準農田達到3.14萬hm2。通過近20a的努力，全縣按照農田基本情況、生態環境保護要求、農民增收需要、農業綜合生產率提高4個方面的要求，因地制宜發揮地方比較優勢，逐步探索出了一條以梯田建設和小流域綜合治理為主的改善當地農業基礎條件的發展之路，為農業農村現代化和鄉村振興提供了經驗和借鑒。

1.3政策依據

本調查研究的主要政策依據有：一是黨和國家關于高標準農田建設的政策性文件，主要包括《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃》《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，主要目標是明確黨和國家的戰略意圖，確保調查研究不跑偏、不走樣。二是甘肅省關于高標準農田的建設性文件，主要包括《甘肅省高標準農田建設規劃（2021—2030年）》、《甘肅省人民政府辦公廳關于進一步加強高標準農田建設的意見》（甘政辦發〔2023〕52號）、《水平梯田建設技術規范》（DB62/T833—2002），主要目標是結合全省實際情況，因地制宜找到不同區域在全省高標準農田建設中的發展定位。三是縣鄉兩級關于高標準農田的實施方案和辦法，主要包括《通渭縣高標準農田建設規劃（2021—2030年）》《通渭縣梯田建設考核獎罰辦法》《通渭縣梯田建設實施方案》等，主要目標是通過調查高標準梯田的具體建設路徑，發現地方在高標準梯田建設方面積累的經驗和存在的問題，切實提高和完善區域高標準梯田建設質量與效益。

2調查樣本概況和梯田建設特點

2.1調查樣本選擇

本調查選擇通渭縣的主要原因有三點：一是農業發展約束性條件明顯。通渭縣處于全省6個梯田主要分布市州（定西市、天水市、臨夏州、白銀市、平涼市、慶陽市）之一的定西市，這些地區普遍具有耕地地力不足、耕地中山地和坡地占比高、產業組織化程度偏低等特點，是迫切需要建設高標準梯田的區域。二是農村農業主導地位突出。通渭縣農村常住人口23.06萬人，占全縣常住人口的71.9%，耕地面積占全縣土地總面積的54.2%，坡度15°以上的耕地74620hm2，占耕地總面積的47.3%，梯田化程度雖然較高，但是老舊梯田和人工梯田占比高，是亟待進行高標準梯田建設與改造的區域。三是水土保持任務艱巨。通渭縣土質疏松，溝壑縱橫，平均溝道密度1.28km/km2（300m以上溝道），水土流失嚴重，2013年之前土壤侵蝕模數達8100t/（km2·a），而修建高標準梯田是有效治理水土流失、提高農業綜合生產力的重要途徑。

2.2通渭縣概況

通渭縣平均海拔1970.5m，屬隴中黃土高原丘陵區，境內溝壑縱橫，植被稀少，水資源短缺，水土流失嚴重。全年溫差較大，地表水面蒸發量大于年均降水量，氣候類型為典型的溫帶大陸性氣候。水資源人均擁有量僅為全國平均值的10%，不僅是全省的干旱縣之一，而且是全國脫貧成果鞏固的重要地區，還是全國糧食生產先進縣和甘肅省重要的農產品供給區域。

全縣土地總面積2909.72km2，現轄18個鄉（鎮）332個行政村和10個社區，戶籍人口43.98萬人，常住人口32.09萬人；現有耕地15.77萬hm2（旱地15.66萬hm2、水澆地0.11萬hm2），其中永久性基本農田12.07萬hm2。交通區位優勢明顯，擁有通定、景禮、通隴、通泰、通靜等多條高速公路和寶蘭高速鐵路，截至2022年縣境內公路總里程達到2444km，村道306條、1329km[1]，區域內外部路網結構不斷完善，對外開放效能不斷提升。

2.3通渭縣梯田建設特點

截至2022年底，通渭縣累計建成梯田11.96萬hm2，梯田化率79%。高標準梯田建設主要集中在長川、莊子、澗灘、華川、六里、北城鋪、曹川、申家山、西山、席家川、古城等村鎮，選擇這些區域進行高標準梯田建設主要有以下原因：一是這些區域實施梯田建設較早，農業產業發展時間長，梯田化程度高，地塊、勞動力分布較為集中，對這些區域進行高標準梯田建設具有成本低、社會參與度高、經濟效益增長較為明顯等特點；二是這些區域多山地和坡地，是通渭縣開展小流域綜合治理的重點區域，開展高標準梯田建設對于改善生態環境、減緩水土流失、夯實農業基礎、促進農業增產，以及轉變農業生產方式具有重要的意義[2]；三是這些區域是通渭縣農村人口主要分布區域，通過實施高標準梯田建設項目，可以有效提高區域抵御干旱內澇等自然災害的能力，有效鞏固脫貧成果。

3 2014年之前通渭縣梯田建設的做法及成效

通渭縣自2006年就開始了以保持水土、提高耕地地力、改革農村土地制度為主要目標的梯田建設，截至2013年全縣18個鄉（鎮）累計組織群眾興修梯田9933.33hm2，涉及286個村2.98萬戶11.92萬人，人均0.083hm2。在建設過程中以機修為主，群眾參與整邊、加埂。由于當時沒有比較明確的政策支持，因此在資金籌措上以群眾籌資為主、項目配套為輔，其中群眾籌資5012.0萬元、財政資金投入1126.8萬元。隨著用工成本不斷上升、原材料價格不斷上漲、剩余坡耕地碎片化程度不斷加大，機修梯田成本不斷上升，坡地和山區耕地改造成梯田的難度不斷加大。截至2014年底，通渭縣尚有4萬hm2坡耕地適合進行梯田建設，雖然存量較大，但是已實施的梯田建設項目所獲得的成效明顯，這就為全縣能夠進一步承接國家高標準農田建設項目打下了堅實的基礎。

1）建立長效機制。通渭縣及所屬各鄉鎮均制定了關于梯田建設的獎懲辦法和實施方案，采取“以獎代補”的方式，充分調動了鎮村干部和廣大群眾參與梯田建設的積極性、主動性；嚴格落實行政、技術雙軌承包責任制，即行政領導定地塊、定任務、定時間、定獎罰的“四定”責任制，業務部門包規劃、包質量、包檔案資料、包驗收的“四包”責任制，確保了責任到干部、工作到農戶、面積到地塊。

2）堅持科學規劃。由水土保持部門牽頭，對全縣的梯田建設統一標準、超前謀劃、科學規劃，做到提前一年規劃、春季規劃秋季的和不規劃不建設。規劃中嚴格按照“等高線、沿山轉、寬適度、長不限、大彎就勢、小彎取直”的要求，打破村界、組界、戶界和地界，堅持整山系、整流域規劃和建設，村村布點、人機結合，山、水、田、林、路綜合治理，做到規劃一次搞好、措施一次到位、質量一次達標。在具體標準上，坡度小于10°的梯田田面寬度達到30m、10°～20°的達到20m、20°以上且宜修梯田的不能低于15m。

3）多渠道籌資籌勞。一是各村成立了村黨支部領導下的村民理事會，由村民理事會通過“一事一議”的辦法組織群眾投勞修筑梯田。二是為了解決部分群眾籌資難的問題，協調縣農業銀行、信用聯社等金融機構，降低信貸門檻，簡化信貸手續，向農戶放貸，并通過扶貧部門爭取到的貼息資金給貸款較多的農戶進行貼息，支持梯田建設。三是積極爭取小流域綜合治理國家級項目。

4）農業環境改善比較明顯。雖然梯田建設規模較小，但是通渭縣以梯田修筑為契機，科學設計、合理布局，不斷改善梯田建設區域及周邊的農業基礎配套設施，其中修建田間道路240km、營造水保林173.33hm2、綜合治理小流域210km2，實現了黃土丘陵區土地資源的有效利用。

4 2015年以后通渭縣高標準梯田建設的做法和成效

在前期積累了經驗和方法的基礎上，2015年后在國家政策的大力支持下，國家投入和地方配套投入同向發力，通渭縣的梯田建設與改造進入了高質量發展階段。

1）實現了工作機制的轉變。一是在長效工作機制上，將原來由水土保持部門牽頭進行的梯田建設，調整為由農業部門牽頭，各職能部門、鄉鎮村全方位聯動的高標準梯田建設工作機制，機制的調整讓梯田建設更加回歸生產的本質屬性。二是在資金投入上逐步實現了以財政資金投入為主的模式，2019年以來累計爭取財政資金投入2.96億元開展梯田建設，資金投入方式的轉變進一步減輕了農民的負擔，也提高了梯田建設的規模化程度。三是在建設過程中突出標準化管理，從規劃設計、組織實施、監管督查、竣工驗收到績效評價各階段全過程的監管，全面提升高標準梯田建設質量。

2）突出協同化發展。通渭縣堅持新修、灌溉配套和改造提升相結合，三位一體推進整山系、整流域高標準農田建設，計劃從2022年至2032年，投資19.56億元建設高標準農田44320hm2，其中投資8.42億元新修高標準農田18707hm2，投資7.03億元改造提升梯田18760hm2，投資4.11億元發展高效節水灌溉農業6853hm2。確保全縣高標準農田總量在“十四五”末達到51333hm2，打造點面結合、集中連片、穩產高產、生態友好的百萬畝（15畝=1hm2）高標準農田片帶。

3）注重系統思維和科學管理。一是堅持把高標準農田建設與農業產業結構調整、基礎設施配套、水資源高效利用、小流域綜合治理相結合，統籌推進田、土、路、林綜合治理。2020—2023年累計施用有機肥1.5萬t，改良農田6133.3hm2，襯砌渠道24.2km，修建砂石路70.7km，配套綠化樹木7400株，農業生產條件和綜合生產能力得到顯著改善。二是依托國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，將高標準農田建設信息及時、全面、準確錄入監測監管系統，累計上圖入庫農田20133.3hm2，實現了高標準農田建設信息的實時查詢和統計分析，做到了部門間信息數據的互通共享、科學利用。

4）進一步完善了建管一體化發展模式。與原有梯田建設重建設、輕管理的方式不同，當前高標準梯田建設注重全過程管理。一是建立定期調度、不定期督查機制，切實靠實相關鄉鎮、村組的屬地監管責任，動員群眾全過程監管，及時化解項目實施中出現的矛盾糾紛，確保項目順利實施、質量達標。二是采取專業技術干部蹲點包抓責任制，對項目實施進度、建設質量進行跟蹤管理。三是組織專家和技術人員對農戶進行技術指導，提高農民技術水平，確保建成一片、見效一片、管好一片，持續發揮高標準農田效益。

5高標準梯田建設與多維度目標均衡發展

通渭縣在高標準梯田建設與改造中遵循的發展思路是：在國家政策的具體指導下，立足實際情況，實現高標準梯田項目與地方多方面現實發展需要有機結合。

5.1多維度目標均衡發展的基本內涵

多維度目標均衡發展的基本內涵是在推進單一目標實現的過程中，協同推進與之緊密相關的多元目標的初步實現，而多元目標的初步實現又反向推動單一目標的改進和優化，從而形成一體與多元雙向促進和雙向優化的均衡發展路徑，這是在長期實踐過程中形成的經驗。通過對經驗的總結和提煉，目的是在以后的實踐中不僅能夠推進生產、生態、生活三者的有機結合，形成更加符合區域發展的模式，還能夠豐富和拓展水土保持學、農學、經濟學、管理學等學科理論的地方實踐樣本。聚焦到地方高標準梯田建設領域，通渭縣是甘肅省較早開始進行梯田建設的地區，建設成效也是比較明顯的，梯田建設給當地的“三農”發展提供了重要支撐，并形成了多維度目標均衡發展的模式。首先，通渭縣立足現實農業基礎條件薄弱、生態環境脆弱、農民職業化程度低等客觀因素，因地制宜地較早開展梯田建設，起初雖然是以改善區域生態環境為主要目標，但是在建設過程中也兼顧了水土保持、農民增收、現代農業工程技術應用等多重價值目標。其次，通渭縣并沒有因為梯田建設成本高、縣財政收入不足的現實原因而停止梯田建設，而是通過組織農民獲得低息銀行貸款、籌措農業專項資金、制定區域梯田整體規劃等辦法，持續推進梯田建設，年均新修梯田4000hm2。最后，在國家專項政策的支持下，通渭縣充分利用前期積累和儲備優勢，搶抓國家政策機遇，為梯田的高標準建設和改造提供了機遇，比較順利地實現了高標準梯田建設與多重價值目標同步推進，為區域農業高質量發展打下了基礎。

5.2通渭縣實現多維度目標均衡發展模式的實踐路徑

1）實現高標準梯田建設與區域小流域綜合治理的有機結合。通渭縣水土流失嚴重，2013年前土壤侵蝕模數達8100t/（km2·a），導致生態環境惡化、災害頻發、耕地質量下降。而據通渭縣水保部門實測，每公頃梯田每年可攔蓄土壤21.9t、蓄水174.6m3。興修高標準梯田將坡耕地變為平地，使跑水、跑土、跑肥的“三跑田”變為保水、保土、保肥的“三保田”，同時配套排灌設施、農田林網等，改善了農田生態環境，提高了農田防御風沙災害和防止水土流失的能力，2014—2022年當地土壤侵蝕模數降為5800t/（km2·a）。

2）實現高標準梯田建設與保護和提升耕地地力的有機結合。通渭縣年均降水量僅380mm，且60%以上的降水集中在7—9月，十年九旱、十年九災。對梯田進行深松深耕后，可以打破犁底層，提高土壤蓄水能力，抑制地表蒸發。同等條件下，梯田的增產效果非常明顯，如正常年景，梯田種植冬小麥比坡耕地可增產35.5%，種植馬鈴薯可增產34.5%；大旱之年，坡耕地往往絕收，而梯田則仍有收成。實踐證明，對新修的梯田進行深耕深松、增施有機肥、科學施用化肥，種植馬鈴薯等適宜作物，當年減產幅度很小甚至不減產，第二年就可以實現增產。

3）實現高標準梯田建設與農村土地適度規模和集約化經營的有機結合。通渭縣的人工梯田和坡耕地呈現地塊小、亂、散等特征，按照農業現代化的基本發展方向，若沒有高標準梯田項目作為前提和基礎，則適度規模經營的改革方向就無法得到有效的貫徹落實。因此，近年來大規模連片興修高標準梯田的舉措不僅切實實現了提高耕地質量的根本目標，而且也有利于農業機械化，為今后開展土地流轉創造了必要的條件。

4）實現高標準梯田建設與轉變農業生產方式的有機結合。以高標準梯田為基礎，通渭縣探索出了“梯田+地膜覆蓋”和“梯田+水窖+大棚+科技”的旱作農業發展模式，有效提高了農業的綜合效益。特別是近兩年推廣的全膜玉米，單產在9750kg/hm2左右，收益相當于露地小麥的3～7倍。同時，通渭縣還是甘肅省確定的馬鈴薯、優質牧草、玉米全膜覆蓋技術推廣縣之一，如果沒有集中度較高的高標準梯田，那么機械化、設施化的農業作業方式將無法得到進一步推進。

5）實現高標準梯田建設與鞏固脫貧攻堅成果的有機結合。脫貧攻堅成果鞏固是經濟欠發達已脫貧地區的首要發展任務。通渭縣是全國最后一批脫貧摘帽的縣，是曾經貧困程度較深的地區，也是當前過渡期內容易致貧和返貧的風險區。因此，通渭縣立足縣情實際，將返貧風險區、產業發展潛力區、適宜建設高標準梯田區、高標準梯田改造區統籌謀劃，不僅鞏固了當前脫貧成果，而且為產業振興打下了良好的基礎。

6問題與建議

通渭縣高標準梯田建設正在有序推進，但還存在一些問題：一是資金籌措難度大。高標準農田建設投資渠道主要為中央和省級農田補助資金、中央預算內資金、政府專項債券資金、縣級財政配套資金、社會資本等，但由于縣級財政困難，無力籌集配套資金，加之高標準梯田必須種植糧食作物，而受自然條件限制，糧食作物收益總體較低，達不到政府專項債券資金規定標準，因此很難吸引金融資金和社會資本投入。二是后期管護跟不上。高標準梯田后續管護主要通過受益對象、各級財政配套資金和村級集體經濟等途徑解決，但由于縣級財力和村級集體經濟較弱，財政安排管護資金少，實際中受益對象管護積極性不高，導致后期管護跟不上。三是服務隊伍力量弱。機構改革后，高標準農田建設職能被整合至農業農村部門，但涉農部門的專業水平尚待加強，指導和開展高標準農田建設與管理的工作經驗有待提升、力量仍需加強。

針對上述問題，結合高標準梯田調查，建議進一步從以下幾個方面加以解決：一是在國家政策允許范圍內，積極爭取相關項目建設高標準農田，用于重要農產品種植。二是對現有高標準梯田進行分類管理，對集中且配套設施完備的、分散但今后可以集中的高標準梯田實施差異化管理，目的是根據不同實際情況制定不同的管理方式，盡可能保證高標準梯田持續、整體、高效發揮作用。三是在分類的基礎上對農村土地進行市場化托管，積極引入多類型農業經營主體，通過項目制、合同制等方式壓實“誰使用、誰管理”的責任。四是對部分收益不高的高標準梯田積極爭取農村供銷社等社會性服務組織介入，幫助開展社會化土地托管服務，使土地資源得到充分利用；同時，積極推進周邊土地整合利用，加緊謀劃未來發展方式，使高標準梯田建設與發展更具可持續性。

參考文獻：

[1]李蘇敏.奮力崛起當先行：通渭縣加快交通基礎設施建設綜述[N].甘肅日報，2022-07-12（5）.

[2]鄧剛，張富，馬瑞，等.以坡耕地梯田化促進農業產業化發展對策[J].中國水土保持，2022（3）：5-8.

（責任編輯徐素霞）

收稿日期：2024-01-15

基金項目：2023年度甘肅省級重點人才項目“甘肅黃土高原溝壑區‘固溝保塬’綜合治理模式創新研究”（01）

第一作者：李禎（1986—），男，甘肅蘭州人，副教授，碩士，研究方向為政府治理與公共經濟。

通信作者：滕海峰（1981—），男，甘肅蘭州人，教授，博士，研究方向為區域經濟與區域發展。

E-mail：119243237@qq.com