社會治理視域下人民調(diào)解制度的優(yōu)化路徑

摘要：人民調(diào)解制度是具有中國特色的解紛之道，它擔負著化解糾紛、法治宣傳、和諧穩(wěn)定的社會功能，是基層社會治理的重要組成部分。在經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的過程中，人民調(diào)解制度的發(fā)展日益呈現(xiàn)出局限性。健全完善共建共治共享社會治理格局，對人民調(diào)解新時代的創(chuàng)新發(fā)展提出了新要求。安徽黃山地區(qū)形成了有地區(qū)特色的基層社會治理品牌“作退一步想”工作法，該工作法對人民調(diào)解制度的創(chuàng)新發(fā)展有借鑒價值。

關鍵詞：人民調(diào)解；“作退一步想”工作法；社會治理；創(chuàng)新路徑

引言

清道光年間，黟縣西遞人、開封知府胡文照修繕祖居時，主動“削屋角三分、退閣樓一步”，以利他人通行，并在門額上題“作退一步想”。該理念源于“君子有九思”，最大特點是積極傳承和弘揚徽州優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，蘊含著“謙讓和合、豁達通融”徽文化精髓，后黟縣創(chuàng)新推出“作退一步想”工作法，發(fā)展成為有黃山特色的市域社會治理品牌[1]，為基層社會治理注入了新能量和活力。

人民調(diào)解制度作為有中國特色的“東方之花”，可以化解矛盾糾紛、法治宣傳和助力社會和諧的功能，是完善基層社會治理的重要一環(huán)[2]。各地都十分重視人民調(diào)解制度在糾紛化解和社會治理方面發(fā)揮的價值，但在一些地區(qū)人民調(diào)解仍然呈現(xiàn)出弱化甚至式微的現(xiàn)象，如何在新時期突破人民調(diào)解制度自身的局限和發(fā)展瓶頸，迸發(fā)出新活力，亟待研究探討。本文在分析人民調(diào)解實施困境的基礎上，以“作退一步想”工作法為切入點，提出新時代人民調(diào)解工作的優(yōu)化路徑。

一、人民調(diào)解制度的實施困境

（一）內(nèi)部自治性與外部保障性的問題

人民調(diào)解委員會是基層群眾自治組織的下設機構，是居民委員會或者村民委員會的有機組成部分，是自我管理、自我教育、自我服務、自我約束的自治組織，其組成人員主要是由轄區(qū)內(nèi)群眾直接選舉產(chǎn)生或者通過聘任產(chǎn)生，由群眾信得過的、具有較高威信的、熱心為群眾服務、有法律知識的人擔任，具有較為廣泛的群眾基礎。人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，不收取任何費用。從長遠來看，不收費的原則使人民調(diào)解的發(fā)展受資金短缺因素的制約，導致外部保障不充足，嚴重影響和制約人民調(diào)解的發(fā)展。

（二）調(diào)解隊伍建設與糾紛化解能力的不匹配

目前基層人民調(diào)解員的專業(yè)程度參差不齊且隊伍不夠穩(wěn)定，實踐中多為基層干部、鄉(xiāng)賢、“兩代表一委員”“五老”人員，結(jié)構不穩(wěn)定、年齡偏大、專業(yè)素養(yǎng)不夠，無法有效應對新時期的矛盾糾紛。而新時期人民調(diào)解的發(fā)展必須建設一支政治素養(yǎng)堅定、專業(yè)素質(zhì)過硬的調(diào)解員隊伍，才能有效應對矛盾糾紛的疑難性和復雜性，這就對調(diào)解員隊伍建設提出了更高的要求。

（三）人民調(diào)解與其他調(diào)解的銜接不暢通

隨著農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，從“熟人社會”向“陌生人社會”轉(zhuǎn)型，發(fā)生糾紛時依靠某位權威人士的調(diào)解頻率大大降低，適合熟人社會的傳統(tǒng)人民調(diào)解的糾紛也在持續(xù)減少。新時期的矛盾糾紛由單一性向復雜性、跨區(qū)域、跨行業(yè)發(fā)展，難以再僅僅依靠傳統(tǒng)的調(diào)解方式予以解決，需要司法機關、行政機關和社會組織、公眾等多種力量協(xié)同配合、多調(diào)聯(lián)動、合力解紛。但涉及宅基地糾紛、征地拆遷糾紛等較為復雜的糾紛類型時，人民調(diào)解委員會與這些部門的聯(lián)動機制不夠暢通，調(diào)解的成功率不高，人民群眾對人民調(diào)解的認可度和信賴度低。

（四）效率優(yōu)先與程序公正的矛盾

人民調(diào)解相比民事訴訟化解糾紛無疑是快速便捷、靈活高效的，它不拘泥于嚴格的程序公正，但調(diào)解的每一個環(huán)節(jié)也都有相應的注意事項。調(diào)解程序雖然靈活，但相應的程序步驟仍需保障。如果只是片面追求效率忽略程序，實踐中會侵害到糾紛當事人的正當權利，所以實踐中需要協(xié)調(diào)兼顧好效率與程序的關系，不能顧此失彼。

二、“作退一步想”工作法與人民調(diào)解制度的邏輯聯(lián)系

（一）“作退一步想”工作法與人民調(diào)解制度的內(nèi)涵一致

人民調(diào)解是以當事人意思自治為基礎的爭議解決方案，是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治性活動，它根植于中國傳統(tǒng)的和諧為本、教化為先、追求平衡和息事寧人的文化風俗。“作退一步想”工作法與人民調(diào)解制度在內(nèi)涵上完全一致。

1.目的一致：化解糾紛

“作退一步想”工作法用借古喻今啟發(fā)人，巧妙運用“換位思考、冷靜處置、迂回調(diào)解”等技巧，引導當事人化矛盾糾紛中的消極因素為積極因素，最終實現(xiàn)互惠共贏。人民調(diào)解是在人民調(diào)解委員會的主持下，以法律、政策和情理為依據(jù)，對當事人進行斡旋、勸說，促使當事人互諒互讓、平等協(xié)商，它關注當事人的根本利益與目標，理性解決爭議，爭取案結(jié)事了人和，實現(xiàn)共贏。

2.目標一致：人民利益

不論是“作退一步想”工作法還是人民調(diào)解制度必須堅守人民的主體地位，需要人民的共同參與，緊密聯(lián)系群眾，最大限度地維護好人民利益，二者都是致力于不斷增強人民群眾的獲得感、安全感和幸福感[3]。

（二）“作退一步想”工作法與人民調(diào)解制度的外延一致

“作退一步想”工作法是安徽省一站式多元解紛建設的縮影和成功實踐。新時代的人民調(diào)解制度需要突破自身的限制，充分發(fā)揮人民調(diào)解的功能價值。

1.在治理源頭上，強調(diào)訴源治理

這是“作退一步想”工作法的靈魂。它努力從源頭預防和減少社會矛盾，構建遞進式訴源治理機制，形成了“民間糾紛民間調(diào)處、行業(yè)問題行業(yè)解決、區(qū)域矛盾就地化解” 的“自療自愈型” 矛盾糾紛預防化解新模式[4]。而人民調(diào)解工作堅持的就是“調(diào)防結(jié)合、以防為主”的方針，從源頭上分流民事糾紛，是維護社會穩(wěn)定的“第一道防線”。

2.在治理方式上，強調(diào)多元共治

這是“作退一步想”工作法的精髓。依靠廣大群眾，引導社會組織，防范化解風險和矛盾，創(chuàng)新打造具有黃山特色的基層社會治理品牌。人民調(diào)解在發(fā)展過程中也在慢慢突破自身的局限性和瓶頸，往大調(diào)解格局方向發(fā)展，即強調(diào)糾紛解決資源的全面整合，把各種優(yōu)勢力量協(xié)同到一起，把各種調(diào)解方式整合成一個系統(tǒng)，形成調(diào)解的聯(lián)動工作體系[5]。

三、“作退一步想”工作法對人民調(diào)解制度優(yōu)化路徑的啟發(fā)

（一）優(yōu)化路徑一：人民調(diào)解的專業(yè)化

新時期的人民調(diào)解要不斷加強解紛上的專業(yè)性，可從如下兩個方面著手：

1.積極預防

（1）以傳承和弘揚徽文化為切入點，深入挖掘傳統(tǒng)文化中蘊含的人文精神、道德規(guī)范，厚植文化底蘊；（2）把調(diào)解工作的出發(fā)點和落腳點放在“預防”上，注意總結(jié)分析各類糾紛產(chǎn)生的原因及發(fā)展變化規(guī)律，采取多種有效措施，因時、因地、因人、因事，分類和重點預防，努力做到對各種糾紛“抓早、抓小、抓苗頭、抓關鍵點、防激化”。

2.有效解紛

（1）強化人民調(diào)解的基礎性地位。人民調(diào)解制度需要始終堅守立足基層、立足人民，夯實人民調(diào)解委員會及其調(diào)解工作的基礎地位。另外，不斷健全完善和改進各級人民調(diào)解委員會的組織、工作機制和方法的建設，拓展和深化人民調(diào)解委員會調(diào)解的各種探索實踐；（2）推動行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設。以黃山市為例，結(jié)合地區(qū)旅游特色，在法院的參與推動下，成立了全省首家民宿業(yè)糾紛調(diào)解委員會和“寫生研學”等特色調(diào)解委員會[6]，可針對大部分旅游糾紛標的不大、當事人行程緊湊等特點，提高解決糾紛的效率；（3）創(chuàng)新人民調(diào)解員的隊伍建設。建立人民調(diào)解員資格認定制度并完善等級評定制度，引導人民調(diào)解的職業(yè)化發(fā)展方向，從根本上提高人民調(diào)解員隊伍的素質(zhì)，增加其活力和創(chuàng)造力。

（二）優(yōu)化路徑二：人民調(diào)解的聯(lián)動化

“作退一步想”工作法是在整合行政、司法、社會等各方面資源的基礎上，全面利用多方力量。黃山市依托全市105個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、745個村居、232個行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會，建設“作退一步想”標準化工作室1100余個，為基層治理搭建了覆蓋全市的一站式調(diào)解平臺。新時代的人民調(diào)解工作需要在充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎性地位的前提下，將人民調(diào)解和司法調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、信訪調(diào)解和律師調(diào)解相銜接，整合調(diào)解資源并形成工作合力，多調(diào)聯(lián)動，共同化解矛盾糾紛。

1.健全人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接聯(lián)動機制

為保證人民調(diào)解和司法調(diào)解有效對接，可完善訴調(diào)對接的機制。可通過如下幾方面來完善聯(lián)動機制：（1）建立庭前調(diào)解機制。對于較為簡單的民事糾紛以及因為民事糾紛引發(fā)的輕微刑事案件，各地區(qū)也可細化規(guī)定具體可委托調(diào)解的糾紛類型，法院的立案庭可直接建議當事人選擇人民調(diào)解，在法院提供專門供人民調(diào)解的辦公地點和設備，充分保障訴調(diào)對接；（2）建立就近立案的綠色通道。人民調(diào)解委員會對于未能達成調(diào)解協(xié)議的糾紛可連同案卷打包直接移交人民法院，通報調(diào)解情況和當事人的訴訟請求，暢通對接機制；（3）建立資源共享機制。法官通過巡回審判、法律宣講、調(diào)解指導等方式增強人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)和業(yè)務能力。

2.健全人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接聯(lián)動機制

建立健全行政調(diào)解與人民調(diào)解有效銜接的聯(lián)動工作機制[7]，積極推動信息互通、工作聯(lián)動、矛盾聯(lián)調(diào)、優(yōu)勢互補，引導人民調(diào)解組織參與轄區(qū)內(nèi)行政單位開展的行政調(diào)解工作，形成矛盾糾紛化解的合力。行政調(diào)解中以公安機關的治安調(diào)解居多，因此暢通警民聯(lián)調(diào)工作機制，實現(xiàn)人民調(diào)解和治安調(diào)解的有效聯(lián)動，可通過在公安派出所內(nèi)設立人民調(diào)解工作室，實現(xiàn)人民調(diào)解員和治安調(diào)解的有機結(jié)合，為民間糾紛的解決開辟新道路。

3.健全人民調(diào)解和信訪調(diào)解的銜接聯(lián)動機制

將信訪工作與人民調(diào)解工作結(jié)合起來，深化信訪工作與人民調(diào)解的銜接互動，信訪部門對于可能通過人民調(diào)解解決且當事人愿意調(diào)處的信訪案件，可及時分流移交至人民調(diào)解委員會先行調(diào)處。由單一處理轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬哟温?lián)合協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人民調(diào)解與信訪部門的協(xié)同力量，聚力解紛。

（三）優(yōu)化路徑三：人民調(diào)解的品牌化

“作退一步想”工作法是在不斷總結(jié)調(diào)解實踐中凝練的工作方法，繼而形成品牌并持續(xù)發(fā)揮品牌的輻射力。調(diào)解品牌的公信力當然不僅僅在于某個人的公信和權威，而在于化解矛盾糾紛的過程中這些方法體現(xiàn)出情理法相統(tǒng)一，體現(xiàn)出規(guī)范化和標準化。人民調(diào)解形成品牌化的過程中，也是形成一整套完備、規(guī)范的調(diào)解工作制度和調(diào)解方法的過程。

1.人民調(diào)解的品牌化是規(guī)范化和標準化的過程

人民調(diào)解的品牌化是基層調(diào)解組織觸角的有效延伸，對于擴大人民調(diào)解工作的權威性和影響力，提升人民調(diào)解工作質(zhì)量和水平具有重要意義。在人民調(diào)解制度的品牌化發(fā)展過程中，亦是人民調(diào)解程序規(guī)范化、標準化的過程。各地區(qū)立足本地矛盾糾紛實際情況和調(diào)解員擅長領域、專業(yè)特長，從實際出發(fā)，積極打造各具特色的調(diào)解工作品牌，通過標準化的手段把人民調(diào)解的經(jīng)驗固化，明確量化指標和執(zhí)行程序，將人民調(diào)解的經(jīng)驗變得可復制和可推廣。

2.人民調(diào)解的品牌化是法治化的過程

新時代的人民調(diào)解不是和稀泥，而是注重運用法治思維和法治方式，以法律為基本標準，依法調(diào)解。在調(diào)解實踐中要實現(xiàn)調(diào)解主體的法治化、調(diào)解手段法治化、調(diào)解依據(jù)法治化和調(diào)解結(jié)果法治化。新時代的人民調(diào)解化解矛盾糾紛需要運用法律作為基本準繩，它會強化調(diào)解結(jié)果的公正性和權威性，同時可將村規(guī)民約、人情善良風俗融入調(diào)解工作中，實現(xiàn)情理法的有機統(tǒng)一。

（四）優(yōu)化路徑四：人民調(diào)解的信息化

科技賦能是新時代人民調(diào)解工作發(fā)展的大趨勢，隨著數(shù)字化、信息化應用到基層社會治理領域，人民調(diào)解的智慧化信息化也是大趨勢，只有與信息技術深度融合，才能在發(fā)展中占據(jù)主動，信息化也會給人民調(diào)解工作的發(fā)展賦予新的契機。

1.充分利用現(xiàn)代化的科技手段，開啟“互聯(lián)網(wǎng)+”人民調(diào)解的新模式

充分利用人民調(diào)解信息系統(tǒng)，開展人民調(diào)解的在線咨詢、受理、調(diào)解等工作。積極利用人民調(diào)解移動終端、手機APP、微信群等開展調(diào)解工作，創(chuàng)新在線調(diào)解、視頻調(diào)解等方式方法。

2.借助信息技術手段，建立矛盾糾紛信息共享平臺

通過及時掌握矛盾糾紛相關信息，做到情況互通、信息共享，收集排查各類矛盾糾紛苗頭隱患，及時反饋、溝通、解決。安徽黟縣立足“作退一步想”的工作品牌，構筑起以三級綜治中心為載體、以“兩平臺兩程序（e治理平臺和矛盾糾紛化解平臺、“解紛碼”和“黟家人”微信小程序）”為基礎的多元解紛矛盾化解體系，安徽桐城利用“文都e家”治理平臺實現(xiàn)了基層治理方式的新突破。

結(jié)語

人民調(diào)解制度要適應新時期的社會發(fā)展，在基層社會治理上發(fā)揮其應有的價值需要不斷突破現(xiàn)有局限，在專業(yè)化、聯(lián)動化、品牌化和信息化都進行有效的變革和創(chuàng)新，最終實現(xiàn)共建共治共享的社會治理新格局。

本文系1.2023年安徽省高等學校科學研究項目哲學社會科學重點項目《協(xié)同治理視閾下安徽省一站式多元解紛體系研究》（項目編號：2023AH052748）；2.2022年安徽省高等學校科學研究項目哲學社會科學重點項目《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下宅基地“三權分置”的權利構造研究——以保障農(nóng)民權益為視角》（項目編號：2022AH052933）；3.2024年優(yōu)秀青年教師培育項目《社會治理視域下人民調(diào)解制度的優(yōu)化路徑——以安徽省為例》（項目編號：YQYB2024160）的研究成果。

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（作者單位：安徽警官職業(yè)學院法律一系）

（責任編輯：袁麗娜）