從困境到出路： 普惠群體可持續融資的路徑探索

綠色金融需和普惠金融相融合，普惠群體不能被排除在綠色低碳轉型之外。

一、背景與意義

綠色金融與普惠金融長期沿相對獨立路徑演進。在我國，監管部門對綠色金融的定義主要聚焦于節能環保、生態治理等領域；而普惠金融則側重小微企業、農民等特定服務對象。初期探索階段，兩者在目標、標準、組織體系、統計口徑等方面缺乏兼容協同。綠色金融更傾向于支持可再生能源、基礎設施等領域的大型企業和成熟項目，而普惠金融往往未充分考慮環境成本。

ManfredMax-Neef在“門檻假說”中指出，當宏觀經濟系統擴張到一定規模后，增長帶來的額外收益將被隨之而來的成本所抵消；社會公平與生態平衡等因素是破解這一經濟困境的關鍵。可見，推動綠色金融與普惠金融協同發展至關重要。其中，特別需要關注普惠群體的可持續融資問題。環境層面，普惠群體綠色低碳轉型是實現“雙碳”目標的重要前提。國際貿易中心數據顯示，小微企業貢獻全球 50% 的溫室氣體排放，‘其綠色低碳轉型對于實現凈零排放至關重要。但大量小微企業仍未采取有效的可持續措施。社會治理層面，更包容的可持續金融可助力“公正轉型”，提升金融體系韌性和穩定性。若普惠群體被排除在綠色低碳轉型之外，將限制社會整體應對氣候變化的韌性，甚至導致貧困和社會不平等問題的固化。

二、普惠群體可持續融資的現狀與困境

普惠群體在可持續融資過程中面臨金融排斥。針對我國東部某縣級市14萬筆普惠型小微企業貸款（“普惠小微貸款\"）數據分析發現，僅有少部分的普惠小微貸款被認定為綠色貸款。在小微企業聚集的制造業、批發零售業和住宿餐飲業，認定為綠色貸款的普惠小微貸款筆數不足 20% ，過高的綠色標準與不匹配的產業目錄是主因。進一步分析發現，普惠群體可持續融資主要面臨以下五大障礙。

（一）綠色金融標準對普惠群體的包容性不足

我國綠色金融標準體系以支持大企業、大項目為主。《綠色產業指導目錄（2019年版）》（以下簡稱2019年版產業目錄）旨在把政策和資金引導到對推動綠色發展最重要、最關鍵、最緊迫的產業上，服務重大戰略、重大工程、重大政策。由此可見，產業自錄對普惠領域的延伸不足。例如，某水電公司承建8個小水電站的改造工程，向銀行申請短期流動性貸款7500萬元用于工程建設和設備采購。“由于2019年版產業目錄僅支持“大型水力發電設施建設和運營”，該筆流動性貸款無法被認定為綠色貸款。《綠色低碳轉型產業指導目錄（2024年版）》（以下簡稱2024年版產業目錄）新增“小型水電站更新改造'支持條目，提升了對普惠群體的包容性。

綠色金融標準的構建方法主要為“目錄法”與“原則法”。前者基于白名單原則，列舉符合條件的綠色或轉型項目。后者確立“無重大損害”“避免碳鎖定”等核心原則，

主要提供框架性指導。

當前我國綠色金融標準主要采用“目錄法”。該方法的主要問題為：一是難以快速納入新興技術，易導致轉型路徑的“技術僵化”；二是支持范圍有限，清單式列舉有缺漏。例如，某貿易公司以廢舊紙板為原料進行紙板箱加工銷售，屬于廢舊資源循環利用，但因2019年版產業目錄在“廢舊資源再生利用”條目中未包括“廢紙”，其貸款無法認定為綠色貸款。42024年版產業目錄做了增補，將廢紙納入“廢舊物資循環利用”范圍。相比之下，“原則法”的開放性和靈活性更高，對普惠群體更加包容。

（二）可持續金融產品與普惠群體融資需求錯配

目前我國成熟的可持續金融產品主要是綠色貸款和綠色債券，均要求資金投向明確的綠色項目。然而，普惠群體在大多數情況下需要流動性貸款以維持日常運營，難以滿足“資金用途”限定。以東部某縣級市為例，當地人民銀行將普惠小微貸款分為“主體類”

和“行為類”，前者主要為流動性貸款。“主體類”貸款中，僅有 8% 被認定為綠色貸款，“行為類”則為 22% 。此外，普惠群體轉型需大量資金支持，而相應的轉型金融產品供給也較有限。

（三）普惠群體的數據可得性較差、綠色盡調成本高

金融機構通常要求普惠客戶通過綠色認證或第三方評估等方式滿足綠色盡調需求。但普惠群體多缺乏必要的數據、認證、擔保及監測報告能力，且盡調成本較高，抑制了其可持續融資意愿。調研顯示，不少農戶因“有機產品”認證材料費［（3萬 ～5 萬元）／年1性價比低，放棄綠色貸款。此外，為滿足可持續相關標準化報告要求，普惠群體還需承擔高昂的第三方評估費用。

數據不足也限制了普惠群體轉型融資。轉型金融通常要求披露全周期信息，包括前期路徑設定、中期目標執行以及后期達成情況等，對信息可靠性有嚴格的技術要求；此外，除了碳排放信息外，轉型融資還要求披露轉型目標和路徑、配套制度措施、科學依據以及時間計劃等。資源與管理能力受限的普惠群體難以滿足這些信息披露要求。尤其是高排放和難減排行業的小微企業，制定可靠凈零計劃面臨更大挑戰。

（四）金融機構向普惠群體綠色轉型提供金融支持的激勵不足

當前，綠色金融考核主要聚焦綠色貸款和綠色債券，重點在于提升總量和控制風險，導致金融機構更傾向于服務大企業和大項目。2021年中國人民銀行發布的《銀行業金融機構綠色金融評價方案》明確4個定量指標：綠色金融業務總額占比、份額占比、同比增速及風險總額。小微企業通常信用記錄和抵押不足，可持續融資規模較小且違約率較高。金融機構向大企業提供綠色金融產品和服務，更易完成監管考評要求。

碳減排支持工具和煤炭清潔高效利用專項再貸款等結構性貨幣政策工具對綠色普惠金融的激勵也有限。覆蓋面上，碳減排支持工具在2021年創立時僅面向全國性銀行，且支持范圍局限于清潔能源、節能減排和碳減排技術。后續實施對象雖有所擴大，但中小銀行實質受益有限。煤炭清潔高效利用專項再貸款也只面向全國性金融機構。收益機制上，碳減排支持工具的吸引力也較有限。

普惠群體轉型融資需求大，但金融機構在轉型金融激勵方面仍顯不足。中國人民銀行正牽頭編制重點行業轉型金融目錄，但因轉型金融尚未納入綠色金融考核口徑且尚未出臺專項支持政策工具，金融機構推進存在困難。

（五）中小銀行可持續金融能力薄弱

作為服務普惠群體的主力軍，中小銀行的可持續金融能力建設仍顯不足。可持續金融涉及環境、低碳等專業領域，產品復雜、創新性強。中小銀行普遍缺乏專業人才和技術儲備，難以有效識別和推廣可持續項目。

以農商銀行為例，部分省級農商銀行、上市農商銀行及綠色金融改革創新試驗區和經濟發達地區的機構，已成立專門部門或領導小組。但多數中小農商銀行因資源和規模限制，仍以傳統存貸款業務為主。經濟欠發達地區如青海、寧夏，雖清潔能源項目豐富，卻主要依靠國有大行和政策性銀行支持。此外，一項基于全國農合機構的調研顯示，截至2024年6月，除北京外，其他農合機構綠色貸款占全部貸款比重平均僅 3.15% ，遠低于同期全國平均水平的 7

中小銀行可持續金融業務能力不足。一是專業人才匱乏，缺乏掌握可持續金融專業知識的人才。二是技術儲備不足。例如，綠色信貸業務涉及綠色項目識別、認證等復雜環節，對金融科技和環境風險評估技術要求高，而中小銀行缺乏相應技術儲備。三是資金成本壓力大，難以負擔發展可持續金融業務所需的系統建設、產品研發等多項費用。

三、解決路徑探索

探索解決路徑，首先應該找到與普惠群體特征相匹配的融資工具。相比傳統資金用途類工具，績效掛鉤類工具因其靈活性和包容性，更能滿足普惠群體的融資需求。但要發揮其優勢，需解決信息質量和激勵不足兩大挑戰。雖然信息質量不足可能引發“檸檬市場”問題，但發展績效掛鉤類工具反倒能促進信息基礎設施完善，因為其使可持續信息直接具有了財務重要性。同時，在激勵機制創新方面，可以發揮政府性融資擔保準公共品作用，助力普惠群體綠色低碳轉型。

（一）融資工具的比較與選擇

可持續融資工具主要分兩類：一是資金用途類工具，如綠色貸款和綠色債券，募集資金專門用于環境或社會項目；二是績效掛鉤類工具，如可持續發展績效掛鉤貸款和債券，將利率或票息與借款人可持續績效掛鉤，通過獎懲機制促進可持續績效提升，資金用途不限。

我國綠色貸款等資金用途類工具起步早、發展相對成熟，但支持普惠群體時面臨前述五大障礙。為破解難題，實踐層面主要有兩大創新方向。一是擴充綠色信貸支持項目目錄，讓綠色金融標準更包容。二是搭建信息平臺，讓“綠色盡調”更便捷。

例如，在擴充綠色信貸支持項目目錄方面，中國普惠金融研究院聯合中國人民銀行衢州市分行、江山市人民政府與中國人民銀行臺州市分行于2024年發布《綠色普惠信貸支持目錄》，重點面向小微企業、農業經營主體，明確界定276項綠色普惠活動和項目。貴州省農村信用社聯合社于2022年發布了《綠色普惠信貸分類目錄（農業）》，通過制定農業細分領域的綠色普惠信貸標準，破解綠色資金難以有效流向“三農”的難題。在解決“綠色盡調”難題方面，中國人民銀行臺州市分行搭建了臺州“微綠達”平臺，專注解決小微企業在綠色融資中“識綠難、評綠難、享綠難”的問題。

作為我國目前最主要的可持續融資工具，綠色貸款框架體系成熟，在此基礎上的創新探索是務實的。但普惠群體融資通常用于資金周轉，限定資金用途的項目類貸款或不匹配其資金需求。此外，資金用途類工具僅事先限定募集資金用途，缺少事后考核，所以綠色貸款、綠色債券推動可持續發展的實際效果常受質疑。

績效掛鉤類工具則以結果為導向，通過獎懲機制激勵普惠群體可持續發展，且不限定資金用途，與普惠群體融資需求更匹配。另外，有些傳統行業減排難度大、綠色項目少，可能無法獲得綠色貸款，但通過績效掛鉤工具可能獲得可持續融資。績效掛鉤類工具服務普惠群體有其獨特價值。

但績效掛鉤工具市場也面臨挑戰。尤其在可持續發展掛鉤債券（SustainableLinkedBonds，SLB）市場規模下降及全球首筆SLB發行人意大利國家電力公司Enel因未完成減排目標觸發利率懲罰等事件發生后，引發更多質疑與反思。市場反饋顯示，對發行人而言，SLB定價并無優勢，其努力提升可持續發展績效，但融資成本并未下降；還有觀點指出，多數SLB自標設定過低，因為雄心勃勃的自標未換來更低融資成本；此外，SLB的獎懲機制也未能有效激勵發行人。我們認為這類現象的根源在于投資者是否愿意為可持續發展買單一—若他們不愿意，又由誰買單？

另一類反思來自理論界。有研究認為，部分SLB發行人會為獲得更優惠的融資條件而粉飾可持續發展結果；鑒于這類“檸檬市場”現象，投資人會調高SLB基準利率，進而擠壓誠實發行人的市場空間。因此，確保可持續信息的真實性、準確性與可靠性是關鍵。

從這些國際經驗來看，發展績效掛鉤類工具至少需解決兩類問題：信息與激勵。

（二）信息基礎設施建設

信息質量不足制約績效掛鉤類工具的發展，導致“檸檬市場”效應。但也有觀點認為，此類工具反倒可以促進信息基礎設施完善，因為績效掛鉤機制提高了可持續信息的財務重要性一融資方能否達成績效目標直接影響投資回報。

假設某投資者持有1億美元SLB，發行人未完成目標則票面利率上升25個基點，投資者利息收入每年增加25萬美元。這足以激勵投資者“事后”審計發行人可持續發展績效。投資前，投資者依賴高質量信息預測績效目標完成概率，進行SLB定價；投資后，投資者需持續關注發行人可持續表現，這將影響二級市場價值。例如，新加坡森博工業SembcorpIndustries在2021年發行一只SLB，約定若2025年底未完成減排目標，票面利率將上升25個基點。債券發行后，公司出售兩家火電廠，使減排目標完成概率接近100% ，債券估值也隨之下降。可見，SLB投資者對高質量可持續信息需求強烈。

這一需求為完善信息基礎設施創造了契機。例如，2018年起，衢州市人民政府牽頭建立了碳賬戶金融系統，推出碳核算標準，并搭建融資主體與金融機構間的信息平臺。衢州碳賬戶系統以 ^*4+6+1^* ”為總體框架：4個度量指標為碳排放總量、碳排放強度、能耗總量與能耗強度；六大領域為工業、農業、能源、建筑、交通、居民生活；“1”為科技賦能。通過該系統，金融機構得以降低盡調成本，實施差異化信貸政策。可見，政府在可持續信息基礎設施建設中需要扮演主要角色。

（三）激勵機制創新

提升可持續發展績效有成本，對普惠群體更如此。在需求不足的前提下，大家期待從供給側發力。無論資金用途類還是績效掛鉤類工具，若無“綠色溢價”，對融資方的

激勵就相對有限。

績效掛鉤類工具的激勵問題更突出。短期內，針對普惠群體的信貸，可借助財政貼息、支農支小再貸款再貼現等政策工具，還應特別關注政府性融資擔保助力普惠群體綠色低碳轉型的作用。

當前，以國家融資擔保基金、省級再擔保機構、市縣直保機構為基礎的政府性融資擔保體系已經基本建成，主要服務小微企業和“三農”等重點領域。在農業領域，全國農業融資擔保體系建設也取得一定成效8。商業銀行通常因普惠群體信用風險和服務成本高，不愿提供融資，支持其綠色發展動力更不足。政府性融資擔保通過費率優惠和風險分擔，發揮杠桿作用，可撬動商業資金支持普惠群體綠色發展，即中國版的“混合融資”。優惠融資擔保疊加可持續發展激勵機制，將更鼓勵普惠群體綠色發展。

青島市農業融資擔保公司實踐了這一思路。2021年起，該公司以奶牛養殖為切入□，創新奶牛養殖全生命周期碳核算方法，并與數字化平臺合作搭建小程序收集養殖場碳核算數據，構建了“融資擔保需求一碳排放強度核算一客戶分級一擔保增信”的“碳惠保”業務流程，通過將碳排放強度與擔保額度掛鉤，激勵養殖場的綠色低碳轉型。目前該業務已經落地60多個項目，提供6000多萬融資擔保增信。

全生命周期碳排放核算數據主要涵蓋飼料消耗、奶牛存欄量、奶牛日采食量、能源消耗及牛奶和牛肉產出等，對有一定規模且已使用簡易數字化管理平臺的養殖戶而言，負擔較小，且碳排放強度與經營效率相關。如果奶牛飼料消耗少，但奶、肉產出多，則轉化率高，碳排放強度或也相對較低，由此實現可持續發展與經濟效益的統一。

此案例表明，政府性融資擔保與可持續發展激勵機制相結合，為普惠群體的可持續融資難題提供了極具潛力的創新路徑。

四、結語

本文通過剖析綠色金融與普惠金融融合發展中的現實障礙，提出了以績效掛鉤類融資工具為核心的解決路徑。相比傳統的資金用途類工具，績效掛鉤類工具更能滿足普惠群體的融資需求。充分發揮其優勢需克服信息質量和激勵不足兩大挑戰。值得注意的是，雖然信息不足可能導致“檸檬市場”，但推廣績效掛鉤類工具反能促進信息基礎設施建設。在激勵機制方面，可以發揮政府性融資擔保的準公共品功能，支持普惠群體綠色轉型。

參考文獻：

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[2]Knaack，Peter，Volz，U.，Inclusive green finance：Anew agenda forcentral banksand financial supervisors， Policy Briefing Paper，2023.6.

[3]OECD，Platform on Financing SMEs for Sustainability： Activity Report2024.

作者：朱若蕾，中國人民大學中國普惠金融研究院助理研究員；胡煦，中國人民大學中國普惠金融研究院研究部負責人

編輯|李一平 liyiping@sdg-china.net