生態環境質量持續改善的守法促進路徑選擇

2014年《中華人民共和國環境保護法》修訂以來，我國空氣、水環境質量明顯改善，2019年《中國環境狀況公報》首次稱\"全國生態環境質量總體改善”。在此基礎上，“十四五\"規劃和2035年遠景目標綱要將“生態環境質量持續改善\"作為基本目標。而就環境法作用于生態環境質量的改善而言，毫無疑問，唯有通過環境守法，只有環境守法才和生態環境質量的改善有著直接的因果關聯。如何保障生態環境質量持續改善的問題，根本上也就是如何促進環境守法的問題，為此，本文提出“重視執法過程促進規范主義守法”，求教于方家。

一、面向生態環境質量持續改善：我國環境守法的現狀審視

（一）環境守法的現有樣態：工具主義守法

守法研究的核心問題是守法的動機。傳統觀念以社會控制理論為基礎，認為人們的行為動機來源于外部環境所給予的獎勵或懲罰。20世紀50年代興起的公共選擇理論進一步強化了這種觀念，按照公共選擇理論，人們都有追求個體利益最大化的動機，利益得失的比較不僅決定人們日常生活中的行為，人們實施與法律有關的行為同樣受其影響。守法促進與守法動機密切相關，但也有不同。守法動機是心理上的事實，而守法促進是社會的事實。社會控制理論和公共選擇理論將守法的動機歸結為行為人的工具主義判斷，因而，工具主義守法被等值為法律威懾主義，守法促進的重點被認為是創造實際有效的威懾條件。換言之，控制社會資源并合理配置資源，努力使法律得到切實實施，迫使人們考慮利益得失而遵守法律就是守法促進的方法。

如泰勒所言，在確定守法研究的重點問題以及如何對這些重點問題進行研究時，社會控制理論和公共選擇理論所支持的工具主義守法，占據了絕對優勢。這不僅因為它符合人們的傳統認知，也因為它操作的簡便——對于法律機構而言，依據工具主義理論的守法促進實踐幾乎不需要考慮與行為人的溝通，無論是設定明確的獎勵或懲罰，還是努力切實使之付諸實踐基本都在法律機構自行掌控的范圍內。在環境守法中，顯然，我國迄今為止的主要樣態也是工具主義守法。黨和國家政策文件反復強調\"用最嚴格制度和最嚴密法治保護生態環境”，2014年以來環境立法的修訂著重提高處罰力度和額度，環境執法則努力使嚴格的制度得到實施，比如，2015年各地環保部門下達行政處罰決定9.7萬余份，罰款42.5億元，比2014年增長34% ;2016年各地環保部門下達行政處罰決定12.4萬余份，罰款66.3億元，比2015年分別增長 28% 和56% ;2017年行政處罰案件數量達到頂峰、2018年罰款總金額達到頂峰，之后開始下降，但2021年相比2020年又有升高。因之，學者將我國的環境法稱為“不法行為懲罰主義模式”。④

與工具主義守法相對的是規范主義守法，其將守法動機歸結為“合法性”，如理查德·麥克亞當斯說的，人們遵守法律是因為他們相信法律是一種合法性權威。但“合法性\"是一個復雜的概念，比如，在社會學那里指\"社會結構”，所以，人們遵守社會規則是一種對社會秩序認可的積極方式，因為社會規則不僅僅是一種作用在個體身上的外力，而且是內化的持續的社會化過程。而德沃金將“合法性\"理解為\"合道德性”，德沃金說，我們遵守法律是因為感到遵守法律是正確的，甚至當我們知道遵守法律并不有利于個人的直接利益時，依然感到有責任遵守法律。我們這樣做，因為法律原則自身的協調反映了我們的道德感，法律因之獲得了道德特征，獲得了道德權威。沃澤西·拉曼托維奇則將“合法性\"作寬泛理解，在他看來規范主義的守法理由包括通常的理由和規范的理由：大多數情況下人們遵守法律是因為他們相信它是有效的和有約束力的；人們遵守法律也可能是因為將法律視為必要的秩序，或者默認為一種便利，或者將之視為一種避免沖突的合作機制。？

顯然，工具主義守法在哲學上堅持一種功利主義的思路，在社會學角度與韋伯的工具—目的合理性相呼應。按照韋伯的觀點，工具一目的合理性即通過對外部環境中的事物和他人的舉止的期待，并利用這種期待作為“條件\"或者“手段”，以實現自己合乎理性所追求的目的。而規范主義守法和價值理性相對應，它單純出于對某一特定行為方式本身的絕對價值的自覺信仰，而全然不考慮后果如何。守法的工具主義和規范主義可以界定為：工具主義認為人們遵守法律只是他們應對外部環境的一種行為模式;而規范主義關注人們的內心準則，關注人們內心對法律和正義或義務的看法。前者是以監管和懲罰為中心的國家強制力外在驅動；后者是以價值認同為中心的公民內心自覺內在驅動。

按照這種區分，環境守法當然也包括規范主義守法，比如，《環境保護法》第6條規定“公民應當增強環境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務”。事實上，即便在立法明確規定獎勵或懲罰的情形中，也不排除行為人基于規范主義的理由而遵守法律。在守法的促進實踐中，我國歷來重視的環保宣傳無疑也是著眼于促進規范主義守法。不過，總體上依然可以認為，我國目前環境守法和促進環境守法的實踐主要是依據工具主義的守法理論。

（二）工具主義乏力：生態環境質量持續改善目標面臨阻滯

在“唯有環境守法才和生態環境質量改善存在直接因果關聯”的命題之下，聯系到2014年以來我國空氣、水環境質量明顯改善的事實，似乎可以得出環境守法狀況良好的結論。這里必須從兩個方面細致分析：

第一，在生態環境質量改善的事實角度，如現任生態環境部部長黃潤秋2023年4月在第十四屆全國人大常務委員會第二次會議上所指出的，“生態環境穩中向好的基礎還不穩固”，也就是說，生態環境質量改善的長效性還缺乏保障。從近年全國環境空氣質量達標的城市數量變化來看，也可得出這一結論：

這里，2013年啟用新的環境空氣質量標準，監測城市74個;2014年監測城市161個;2015年至2021年監測城市都是338個。可以看到，總體上達標城市數量都在增長，但增速不一。2017年開始增速加快，2020年達到峰值，2021年又降到2017年以前的水平。

第二，在環境守法的角度，守法具有社會屬性，如維特根斯坦說的，自己認為遵守規則并不是遵守規則。那么，社會如何確認守法呢？一是法律的確認，即法律機構通過對合法行為肯定、對違法行為查處的方式確認;二是非法律的確認，即社會倫理、道德和輿論對違法行為的確認，尤其對于人們是否遵守“任意性規范”，完全依賴這種確認方式。在環境法中，法律確認是主要的方式。絕大多數環境違法行為不僅都設置了法律責任的規定，如現行《大氣污染防治法》除法律責任編外共97個條文，有相應法律責任規定的條文多達60個;并且，如前文提到的，黨的十八大以來從中央到地方客觀上也十分重視對法律責任的落實。而在法律確認方式中，查處違法也即意味著沒有守法，因此，2014年以來環境行政處罰案件數量和罰款總金額的增長，并不能簡單地認為代表守法狀況良好，尤其是處罰案件數量和罰款總金額逐年增長時，更不能斷然地認為守法狀況良好。

當然，人們遵守法律和確認守法是不同的范疇，完全可能存在這種情況：即，守法確認對于人們是否遵守法律處于空缺狀態。這種情況尤其在法律確認方式中比較常見——客觀上法律機構對違法行為的查處不可能做到理想的\"違法必究”，但這并不能推翻\"查處違法本身意味著沒有守法\"的結論。如此，又如何解釋2014年以來生態環境質量明顯改善的事實呢？通過北大法寶平臺查詢，截止2023年5月3日，平臺共收錄自2013年以來共42388份環保類行政處罰決定文書。由于2013和2023年收錄的數據明顯不完整，我們將2014至2022年的數據部分整理如下：

北大法寶收錄的文書數量遠少于生態環境部在歷年《中國環境狀況公報》中公布的行政處罰案件數量，并且，收錄的文書中也有針對同一案件的復議決定和處罰決定，違反排放標準和違反總量控制要求的文書也有交叉，導致比案件的實際數量更少。從多年的數據依然可以看到：（1）違反排放標準和違反總量控制的文書所占比例較低，在收錄的全部文書中，違反排放標準的文書23453份，占比 5.53% ；違反總量控制的文書11562份，占比 2.72% 。除2015和2016年兩項合計超過 10% 外，其他年份都低于 10% 。也就是說，相對而言，違反排放標準和總量控制的行為比較少。而排放標準和總量控制兩項制度和生態環境質量改善有著最直接的聯系，一般而言，如果兩項制度遵循科學的原理，認真遵守它們也就必然能夠改善生態環境狀況。由此，也就初步回答了在不能肯定守法狀況良好的前提下為何生態環境質量明顯改善。（2）2015年到2017年收錄的全部文書增加近4倍，但違反排放標準的文書所占比例反而減少，違反總量控制的文書所占比例有所增加，但幅度不大。2018年至2020年收錄的全部文書數量維持在7萬份上下，違反排放標準的文書所占比例基本保持平穩，但違反總量控制的文書所占比例逐年降低。這個變化能夠進一步說明，正是違反排放標準和總量控制的行為減少，使得生態環境質量明顯改善。（3）2021年和2022年兩項違法所占比例有所增長，尤其是2022年收錄的全部文書總數比2021年減少近1/2，但違反總量控制的文書數量卻增加。這一變化，大體上能印證上文關于環境空氣質量達標城市數量增速減緩的情況，對黃潤秋部長說的\"生態環境穩中向好的基礎還不穩固一些企業環境責任意識有所松動”，也能提供進一步的論據支持。

綜上可認為，我國迄今為止總體上的環境守法狀況并不理想。雖然直接影響生態環境質量的違法行為（違反排放標準和總量控制）得到一定程度的控制，從而取得生態環境質量改善的成就。但是，無論是近年這兩項違法行為的反彈，還是總體上環境守法狀況并不理想，都制約著生態環境質量的持續改善。生態環境質量持續改善在守法角度，首先就是要求遵守排放標準和總量控制至少要維持在如上表中的平均水平，而如同執法事實上無法做到理想的“違法必究”，守法也做不到理想的“有法必依”，良好的守法狀態只能是最符合資源有效配置的狀態，如此，因應生態環境質量的持續改善必然要求在遵守排放標準和總量控制之外努力——促進對其他法律規范的遵守。黃潤秋部長在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上也說到，“全國還有近三分之一的城市空氣質量不達標，秋冬季大氣污染依然較重，區域性空氣重污染現象仍有發生;水生態失衡問題較為嚴重；人海河流總氮污染問題逐漸凸顯，局部近岸海域污染依然存在；部分地區土壤污染持續累積，嚴重生態破壞現象屢有發生，農村生活污水無序排放問題突出，農業面源污染尚未得到有效治理；自然生態狀況與2021年相比無明顯變化，局部地區生態破壞問題突出，生物多樣性下降的總趨勢尚未得到有效遏制”。顯然，不僅生態環境質量持續改善的壓力巨大，促進全面守法更是勢之必然。由此，也暴露出工具主義守法的局限性。

這種局限性在環保政策、立法和執法的實踐都高度重視“用最嚴格制度和最嚴密法治保護生態環境”的背景之下，根本原因無疑是工具主義守法本身。首先，企業經濟組織之外其他社會組織和公民個體的環境守法一般來說并不基于工具主義理由。其次，促進工具主義守法，要求違法成本是確定和可計算的，在守法成本和違法成本之間的比較是透明的，但現實世界中這種完全清晰確定是困難的。并且，違法成本是被查處概率的函數，對行為人而言其實只能是一種不確定的心理估算。實際生活中，這種心理估算很可能是羅賓遜和達利的研究所得出的——人們的理性分析總是傾向于認為違法所得的收益會大于成本。最后，促進工具主義守法的實踐就是強制性權威（力）的運用。按照丹尼斯·朗的說法，強制性權威指這種情形：如果A欲以強力威脅B使他服從，A必須使B確信A具有對他使用強力的能力和愿望。當威脅無效時，就需要實際性的運用強力，以便在權力對象的心目中建立權力行使者有能力使用強力的可信性。強制性權威只需要權力行使者和權力對象之間最低限度的交流和理解，因而，在短時期內它可能是最有效的形式，也可能是最具有廣延性的形式。但是，由于強制性權威的有效性最終依賴于實際性的強力，權力行使者至少需要間或性地運用實際性的強力，否則，權力對象心目中的可信性就會隨著時間流逝而淡弱。因而，權力行使者不僅需要現實地擁有人力和物力資源，隨時準備實際性地運用強力，在強制性權威的行使過程中，權力行使者和權力對象之間是對抗性關系，為了應對可能增加的對抗，還必須不斷加大資源的投入。權力行使者還需要準確監測到權力對象內心的活動以便采取行動，因而，也需要持續不斷地投入資源。所以，在現實的世界中，依靠單一的強制性權威維護社會秩序是不可能的，就如博爾丁說的，“單邊的威脅系統，或威脅和屈從系統，幾乎不可避免地會轉化為雙邊或多邊的合作體系”。②

二、執法促規范主義守法：生態環境質量持續改善中的二元意義

（一）基礎意義：生態環境質量持續改善中的環境法實施體系構建

工具主義守法對于持續改善生態環境質量的局限性，迫使我們將視角轉向規范主義守法。形形色色的規范主義守法動機，可以劃分為法律的動機和法律之外的動機兩大類：法律的動機指基于法律本身而遵守法律，又可以包括三類，一是對抽象整體的法律的認同，比如，有的人會認為只要是國家法律都是應該遵守的;二是對具體的法律規則的認同，也即法律規則的內容符合他/她內心的準則;三是對法律機構的認同，如泰勒說的\"對法律當局的規范性忠誠”。法律之外的動機包括基于內心的道德義務感而遵守法律，即康德說的“出自義務”，也包括對習慣或習俗的尊重或者純粹個人內在的理由而遵守法律。相應地，促進規范主義守法的路徑也可分為法律路徑和非法律路徑兩大類：前者指通過立法、執法和司法促進守法;后者指通過宣傳教育、財政援助等其他措施促進守法。對環境守法而言，兩類促進路徑都是重要的。然而明顯的是，法律路徑可部分包含非法律路徑，如通過執法與司法過程推進宣傳教育;然非法律路徑卻無法包含法律路徑。由此也突顯區分兩類守法促進路徑，并且強調法律路徑的現實意義。通過執法過程促進守法對于生態環境質量持續改善的基礎性意義，也因之初現輪廓。

毋庸置疑，生態環境質量的持續改善必然是整體改善，要求生態環境的整體性治理。“十四五\"規劃和2035年遠景目標綱要，明確指出“堅持山水林田湖草系統治理，促進自然生態系統質量整體改善，建立健全環境治理體系，推進精準、科學、依法、系統治污，協同推進減污降碳”。而生態環境整體性治理要求環境法的整體系統性，不僅要建立健全立法體系，注重立法的協調;而且要構建執法、司法和守法“一體化\"的實施體系。對此，我國學者也有認識，但主要針對立法協調，對于具體如何構建“一體化\"的實施體系沒有展開說明。一體化\"實施體系的基本含義當然就是指執法、司法和守法之間內在協調，不過，當法律實施的目的指向生態環境質量持續改善時，這種內在協調必然就是執法和司法服務于守法，換言之，執法和司法要以促進守法為目的。執法和司法促進守法都是守法促進的法律路徑，對于環境守法都有著重要意義。但在環境法的實施中，政府的作用顯然是重心“事實上世界各國的環境保護都主要依靠行政權力的運作”。于是，“一體化”有必要重點聚焦執法和守法的“一體化”，也即執法以促進守法為目的。執法促進守法有兩個維度，一是通過執法的結果促進守法；二是通過執法的過程促進守法。

通過執法結果促進的守法，通常就是工具主義的守法。當然，結果的公平和公正同樣是“合法性\"的重要方面，因而，執法的結果也有著促進規范主義守法的功能。守法研究一般也不否認這點，泰勒的實證研究考察了人們與法律當局打交道的經歷對守法行為的影響，他雖然將法律當局整體上是否公正與自己受什么樣的對待作了一定的區分，但是，他也承認這種區分并不是絕對的。“從終極意義上來說，法律制度本身只不過是滿足人們需要的一種途徑。除非它能夠做到這一點，或者至少在一定程度上能夠做到這一點，否則很難長久地保持自身的合法性”。不過，從羅爾斯強調程序正義以來，程序的獨立價值無疑已不需額外的證明。相應地，以正當程序為基礎，通過執法過程促進守法的獨立性也必須承認。通過執法過程促進的守法，唯有規范主義守法。它不排斥通過結果促進守法的路徑，能夠相融于“用最嚴格制度和最嚴密法治保護生態環境”的大背景之中，但是，卻能彌補工具主義守法對于持續改善生態環境質量的不足。

并且，通過執法過程促進守法顯然也是行政執法有效性的重要體現。按照我國學者的研究，所謂“有效性\"指法律通過一定規則的運行，實現立法者的預期效果和自身價值。這里，無論是實現法律自身價值，還是實現立法者的預期效果，守法都是其中應有之義。如前文提到的努力使法律得到切實實施，處于法律機構自身能夠掌控的范圍之內，那么，強調通過執法過程促進規范主義守法，就必須要成為環境執法的內在要求。因之，執法和守法的“一體化\"得到完整體現。

（二）具體層面意義：生態環境質量持續改善中的守法新要求回應

具體到生態環境質量持續改善對環境守法提出的新要求，可以看到，正是這種“一體化\"的實施體系，使環境法的實施能夠有效回應新要求。如前文，新要求包括兩個方面：一是遵守排放標準和總量控制具有可持續性；二是其他法律規范能夠很好地得到遵守。

就第一個方面而言，排放標準和總量控制都是定量化的要求，隨著科技在生態環境監管中的應用，大大降低了監管的成本，一定程度上緩解了促進工具主義守法在資源角度的困難。但是，工具主義守法根本是被動的“非自愿\"守法。亞里士多德提到自愿與非自愿的區分，他舉出海上航行遭遇暴風雨時為了減輕船的負荷而拋棄財物的例子，此時，拋棄財物似乎可以理解為自愿，但卻是在不得已的情況下做出的選擇。亞里士多德認為，此時的行為是混合的，更接近自愿。因為在行為中，他們做了選擇。不過，亞里士多德又認為，選擇是自愿的，但并非一切自愿的行為都是選擇，兒童和其他動物都可以自愿活動，但不能選擇。顯然，按照亞里士多德，“自愿\"的含義更多強調不受外在條件約束。從此角度，自愿與非自愿的區分也即自由與強制的區分。如哈耶克所言，一個人不受制于另一個人或另一些人因專斷意志而產生的強制狀態，就稱為個人自由。自由就是個人在多大程度上能按照他自己的計劃和意圖行事的可能性，指外界的約束與強迫不存在的狀態。當然，個體行動的外在條件總是存在的，如帕森斯說的，一項\"行動\"在邏輯上包括行動者、目的、條件和手段、規范性取向等四個方面，所以，哈耶克這里的\"不存在狀態\"應該理解為行動者不考慮外在條件。也就是說，“非自愿”意味著考慮外在條件;而“自愿\"意味著不考慮外在條件。因此，相對而言，規范主義守法，即主動的自愿守法必然更具有穩定性。毫無疑問，從根本上保障人們持續地遵守排放標準和總量控制兩項法律制度，唯有寄希望于主動自愿地遵守，只有當人們在內心真正意識到自己必須遵守時，持續遵守才是可能的。

當然，科技在生態環境監管中的應用，在降低監管成本的同時也減少了法律機構與行為人之間的溝通，給規范主義守法帶來新的困難。顯然，規范主義守法動機的生成都依賴于溝通。而如我國學者指出的，傳統行政程序在人工智能的應用場景中失去了原有的溝通效用，諸如“聽取意見”“說明理由\"等權利保障措施，對于瞬間做出決定的自動化機器幾無適用的余地。不過，這并不意味著環境法的程序含義因之而喪失，更不意味著行政執法不再需要過程。在科技或人工智能的應用中，機器設定的程序或人工智能算法程序本身應該成為法律程序的一部分，“算法解釋權”“結果異議權\"等應該成為科技或人工智能應用背景下人們新的程序性權利，對這些權利的保障過程也就是執法中的溝通過程。

第二個方面包括企業經濟組織之外的其他社會組織和公民個體對“任意性規范\"的遵守，也包括他們對排放標準和總量控制之外的“強行性規范”的遵守。前文提到，生態環境質量的持續改善意味著整體改善，而整體改善對于守法的要求也就是全面守法，因而，企業經濟組織之外的其他社會組織和公民個體的守法必然是保障生態環境質量持續改善的關鍵。可以看到，環境法中的“任意性規范\"通常使用“鼓勵”或“倡導”用語，沒有法律責任的規定，但這并不意味著法律對之沒有遵守的要求。規定法律責任的“強行性規范”，如凱爾森說的是一種能夠強制實施的特殊社會技術，即通過對相反行為加以強制從而鼓勵社會所欲的行為發生。拉茲認為，在此之外至少還存在另外一種法律技術，即法律以公眾所能獲知的方式標示出一個有秩序的社會所需要的標準，公開宣示這些標準是適當的，所有人都應該遵從它們。當然，“任意性規范”由于沒有法律責任的規定，也就不存在行政執法追究責任的過程。促進這類守法需要依靠非法律的方法，比如，加強宣傳教育、提高人們的環保意識。但是，將促進這類守法的方法與執法完全分立，則是背離事實的，執法雖然針對具體的行為人，但執法促進守法的作用顯然可以及于任何人，接受法律制裁的行為人同樣也是應該遵守“任意性規范\"的人。環保意識有助于環境法律的遵守，違反環境法律也就從反面說明環保意識欠缺，如果注重通過執法過程促進守法，自然也能提升人們的環保意識，使他/她傾向于主動遵守“任意性規范”。所以，盡管從守法的角度可以區分遵守任意性規范和遵守強行性規范，從守法促進的角度卻是無法截然分開的。通過執法過程促進守法，應該且在事實上能夠作用于對所有法律規范的遵守。

麥考密克說到法律的“融貫性”，認為在法律的論證中，存在兩種融貫性檢驗，一種是“規范性融貫\"檢驗，另一種是“描述性融貫\"檢驗。麥考密克認為有兩種方式可以考察出規則之間是否融貫，一是看規則是否能對一些相關的價值產生增進作用，并能減少與其他相關價值的沖突;二是如果某個規則在任何情況下都可作為一個普遍性原則的例證，那么這個規則就是融貫的。“描述性融貫”是驗證法律事實與法律論證結果是否合理的一種標準。按照麥考密克所說，司法審判的\"描述性融貫\"檢驗也從兩方面展開，一是檢驗證據之間是否融貫。如果各個證據之間能夠建立起相互關聯，也即能夠構成完整的證據鏈，那么，依據這些證據就能“再現\"案件事實。二是檢驗“再現\"的案件事實是否符合民眾的普遍信念。顯然，法律的融貫性也就是法律的\"整體性”。法律論證是一種法律的實施理論，按照法律的融貫性，法律的實施必須促進整體價值的實現，并最終與民眾的日常“認知\"相協調。由此，法律的融貫性理論也是守法促進需要遵循的理論。執法對守法的促進，不僅必須同時作用于工具主義和規范主義守法，通過執法的過程一體促進企業經濟組織之外的其他社會組織和公民個體遵守\"任意性規范\"和\"強行性規范\"也有了相應的理論基礎。

而我國近年的生態環境保護實踐，則從事實角度證實保障生態環境質量持續改善必須以促進企業經濟組織之外的其他社會組織和公民個體全面守法為重點。筆者依據歷年《中國生態環境狀況統計年報》，選取2014至2021年廢水中化學需氧量的排放量，整理如下：

上表中，由于統計口徑的變化導致數據有較大的差異，從總體上仍然可清晰地看出化學需氧量的工業源排放量逐年減少，但農業源和生活源排放量變化不大，偶爾還有增加。其他主要污染物排放量變化的情況，如廢水中的氨氮、總氮和總磷，廢氣中的二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等大體也相同。

三、因應生態環境質量持續改善：執法促規范主義守法的二元方法

（一）信仰與理性結合：執法促規范主義守法的理論方法

綜上，從工具主義守法本身的不足，到規范主義守法內在的特點，以及生態環境保護的現實需求，理論與事實都表明，我國在\"用最嚴格制度和最嚴密法治保護生態環境”的過程中，因應生態環境質量的持續改善必須注重執法過程促進規范主義守法。那么，具體如何通過執法過程促進規范主義守法呢？如上文，規范主義守法理論將守法動機歸結為\"合法性”，相當于伯爾曼說的對法律的終極信仰，伯爾曼認為，在任何一個社會，法律本身都力促其自身神圣性的信念，它以各種方式要求人們的服從，不但訴諸物質的、客觀的和有限的利益，而且訴諸超越社會功利的對真理、正義的信仰。他將法律和宗教類比，認為法律與宗教共同擁有四個要素：儀式、傳統、權威和普遍性。正是這四個要素賦予法律以神圣性，并且，強化了民眾的法律情感：權利與義務的觀念，公正審判的要求，對適用法律前后矛盾的反感，受平等對待的愿望，對非法行為的痛恨，等等。法律情感有助于形成對法律的信仰，對法律的信仰反過來又強化法律情感。

其中，“儀式\"指法律客觀性的程序，如執法人員的統一著裝、法官的法袍和法錘，以及法庭開庭的儀式，包括法庭發言的順序、措辭等。所有這些都有著符號功能，不僅使執法人員或法官自身產生神圣感，同樣對當事人和旁觀者發揮作用。法律的各種儀式（包括立法、執法、調解以及裁判的儀式），像宗教儀式那樣，喚起人們對社會生活終極意義一部分的信仰“傳統\"指法律的延續性，伯爾曼認為所有的法律體系都宣稱它們的效力部分地建立在對過去的延續之上，它們把這種延續性保留在法律用語和法律實踐里面。“權威\"要素對于法律是不言而喻的，只要滿足最低法治要求的社會，不管是政府的行為、法官的裁決，還是民眾的主張，總會尋求法律的依據“普遍性”主張法律包含了象征法律與絕對真理之間有效聯系的原則或者原理。

顯然，四個要素的核心是權威。無論儀式、傳統，還是普遍性都暗含法律的超物質力量，這種力量就是權威。拉茲認為守法總是基于一個排他性理由——權威。他區分一階理由和排他性理由，在眾多理由中理性權衡而行動的理由就是一階理由，排他性理由意味著一個人不應當基于理由的權衡而行動，它可以排除一個被勝過的理由，同樣也可以排除一個打破了平衡的理由。只有一個人相信一條規則既是一個有效的一階理由，又是一個排他性理由時，才會主動遵守該規則。而權威就是排他性理由，認為一個人擁有權威，就是認為他的一些命令或應當做什么的看法是權威性的指示，只有人們認為一條如何行動的建議或者意見即使無法評價其合理性亦應遵從時，建議或意見才被認為是權威性的。由此，權威與理性結合起來。對拉茲而言，權威并非是先驗的，而是理性選擇的——我們有理由認為他是權威，而我們所具有的這種理由是把他的建議作為排他性理由的理由。換言之，權威是一個排他性理由，但將權威視為權威卻是一個一階理由。夏皮羅看到，如果將自由理解為一種自決的能力，那么，拉茲將權威與理性結合就是失敗的，因為一個人的行為是自決的，就不可能是對權威的遵從。然而，夏皮羅沒有注意到拉茲將權威和強力作了明確區分，只有在強力的情形下人們才沒有任何理性選擇的空間，而對權威的信仰（信任）完全可以和理性相容并結合。伯爾曼將法律信仰類比宗教信仰具有超理性的性質，但他意識到，如同宗教一樣，法律也有濫用儀式、傳統和權威的可能，濫用的主要危險就是用以反映并喚起崇信最高價值的象征物可能本身成為目的，成為尊崇的對象，而不再是“內在、無形之神恩的明顯可見的標志”。很明顯，正是理性的缺失使這種危險得以產生。事實上，即便是宗教信仰也并非一定是非理性的。被稱為\"20世紀阿奎那”的英國哲學家斯溫伯恩認為宗教信仰包含信念和行動，信念是相信一個命題相對于其他替代命題的可能性更大，信仰是一個人按照那些意圖良好、合乎道德的信念去行動，因而，宗教信仰即某人追求通過宗教的方式而實現的良好目標。①于是，不僅用理性研究宗教信仰是可取和可行的方法，通過理性的探究，也能發現信仰是合理的，基于信仰的行動的也是合理的行動。

信仰與理性結合，對法律來說，最大的意義在于將法律權威的概念從形而上學中拯救出來，不再需要求助先驗的假說或原理，從而，培養人們對法律的信仰有了現實基礎。而就環境法而言，則可以依據夏皮羅提出的\"規劃法學\"得到理論解釋。夏皮羅為解決法律權威來源中雞和蛋的悖論，循著\"私人規劃—小規模共享規劃一法律規劃\"的思路，將法律看成社會規劃，法律規則構成規劃的內容。私人規劃和小規模共享規劃首先就是明確設定目標，然后確定實現目標的手段。依靠手段-目的組合成統一的整體，個體人因為共同的目標而自愿合作。法律是一種大規模群體共享規劃，有著私人規劃和小規模共享規劃同樣的性質，如果每個成員都參與大規模共享規劃的協商制定，必然成本高昂。為此，夏皮羅引人等級制以降低規劃的成本。但等級制帶來服從的問題，夏皮羅意識到這點，認為在涉及等級制共享活動中，共享規劃是自我調節的。“自我調節”也就是民主與法律的關系問題，人們通過民主選舉授予官員制定規劃的權力。夏皮羅說，法律制度本身是共享規劃，也由共享規劃所構造，這些共享規劃由官員制定出來，確定水平和垂直的社會勞動分工，具體確定誰有權提出、采納、拒絕、影響、適用和執行規劃，并指導所有的人如何參與到這些不同層次的社會規劃之中。由此，規劃法學避免了法律權威來源的雞和蛋問題。法律權威完全在民主制度下因為人們的共享規劃活動而生成，也在共享規劃活動中得到維持。誠然，規劃法學對于有著深厚習慣淵源和強烈倫理色彩的民事或刑事法律，可能欠缺解釋力。但環境法明顯可以按照規劃法學的方法論理解。從發生學角度，生態環境保護無疑就是國家規劃，是所有人的共同事業，環境法就是國家生態環境保護規劃下的規則體系，整個環境法體系事實上就是依據\"目的—手段\"構成的整體。相應地，環境法律權威或者說對環境法律的信仰，也就取決于兩個要素：一是對生態環境保護目的和環境法本身作為手段的認同;二是共同參與生態環境保護的法律實踐。規劃法學將法律的制定與實施與等級制結合，從法律權威的存在角度，這里的認同并不等同于個體的主觀意愿;但對規范主義守法而言，卻依賴于個體的主觀認同。尤其只有個體人認為具體的環境法律規則合理、重要和必要時，才可能主動自愿地遵守。如伯爾曼說的，除非人們覺得是他們需要的法律，否則就不會尊重法律。

至此，通過執法過程促進規范主義守法的理論方法清晰了。歸納起來，根本上就是環境法認識論的革新：環境法在規劃法學方法論下，因應環境風險和科學的不確定性，“合法性\"證成需要在目的與手段兩個層面展開。而對生態環境保護目的的認同，顯然也依賴社會道德的支持，只有人們認識到環境損害的外溢性，才會意識到外在的法律作為手段的重要性和必要性。在規劃法學中，政府的作用是關鍵性的。執法過程作為環境法律的解釋過程，必須包含上述全部內容并以之為責任。對促進規范主義守法的具體實踐而言，也就是一種新的環境規制模式—“精巧規制\"的創生。

（二）邁向“精巧規制”：執法促規范主義守法的實踐方法

“精巧規制”是甘寧漢和格拉博斯基提出的概念，以此描述正在發展的環境規制多元化現象。不同于生態環境的多元共治強調治理的有效性，精巧規制”是一種守法導向型執法策略，所要解決的是守法促進的有效性。其以布雷思韋特提出的“回應型規制\"為基礎。“回應型規制\"設想規制活動發生于對話式的環境中，假定企業會主動遵守法律規范，會選擇和規制者合作;當規制者發現企業有違法行為時首先采取的是干預性較低的措施，如果措施失靈規制者將逐漸采取更為嚴厲的執法措施，直到被規制者符合規制的要求。為此，布雷思韋特提出“執法金字塔\"模型，底部是建議和說服性措施，中間是較為緩和的行政制裁措施，頂端是懲罰性制裁措施。

“精巧規制\"認可布雷思韋特關于執法金字塔的觀點，但從兩個方面對之加以拓展，一是除了政府作為執法主體之外，還主張包括商業機構和非商業機構在內的第三方作為替代性規制者，這不僅能以更低的成本更好地實現政策目標，并且可以釋放出稀缺的規制資源，將其用于無法替代只能由政府直接干預的情境。二是布雷思韋特的執法金字塔體系僅利用政府規制這一單一的工具，“精巧規制\"主張在設計和執行規制時，由多元主體利用諸多不同的政策工具，使得不僅在某一種類工具內部，而且在執法金字塔的不同維度、不同措施之間，能夠相互配合和相互強化。比如，瑞斯以美國核電運營所的自我規制為例，認為其和核能規制委員會相互配合取得令人印象深刻的成功，甘寧漢等舉出美國政府要求企業依照“有毒物質排放目錄\"披露有關排放信息的例子，認為應允許第三方，包括金融機構、保險公司以及環保組織以多種方式利用這些信息，從而給企業以壓力。

這里的第一個方面對于促進規范主義守法具有重要意義，直接體現共同參與生態環境保護法律實踐的要求，而且，第三方和守法主體之間因為“平等性與親和性”，通常更容易讓他們對生態環境保護目的和手段產生認同;第二方面對于拓展執法金字塔很有必要，不過，甘寧漢等的出發點是如何有效促進守法，而不限于促進規范主義守法。如前文提到的，以懲罰相威脅在短時期內無疑是最有效的促進守法手段，所以，甘寧漢等認為金字塔頂端的嚴厲制裁措施不僅始終是其他措施有效性的根本保障，執法者應當根據不同情況靈活選擇不同政策工具，比如針對有違法前科的企業就直接采取嚴厲制裁措施，如果不立即采取嚴厲制裁措施將導致不可彌補的損失或災難性破壞時也應放棄排序。甘寧漢等對執法金字塔的拓展，也吻合現實存在的環境執法模式。比如，2008年經合組織環境局環境與全球化處對其主要成員國開展的一項“環境守法保障”調查發現：所有國家都采用執法金字塔結構，但具體的做法并不相同，如在荷蘭，盡管約 80% 的違法行為是在主管機構未采取任何正式懲罰措施的情況下得到糾正的，但一旦采取正式懲罰措施則是行政與刑事手段并用;而在美國，環保部門區分嚴重違法和二級違法，對嚴重違法必須采取強制裁制措施，對二級違法行為大多數情況下采取非正式的執法應對措施。

盡管如此，從“精巧規制\"旨在促進規范主義守法的角度，有必要再做適當的修正。首先，將執法金字塔模型作實質性理解。執法金字塔模型在權力（威）行使角度，也就是堅持從說服、強制到強力的“升格排序”，即堅持以更多溫和、更少對抗，權力行使者和權力對象之間的互動性更強的權力行使方式為基礎，只有這些方式無效時才運用其他方式。正是權力行使方式的“升格排序”，使執法過程促進規范主義守法具有了現實性。執法金字塔模型在認識論上采用斯溫伯恩說的“宜信原則”，它不同于笛卡爾和休謨主張的先懷疑一切，直至不能懷疑為止的認識路徑，而是先信任，直至有理由懷疑為止，在法律中的典型體現是“無罪推定”。在環境法的實施中，有理由認為執法者比普通人更相信生態環境保護自的和環境法作為手段的重要性和必要性，對之有著更為執著的信仰，“宜信原則”在執法者和行為人之間建立起初始的信任，基于信任，從而在金字塔底端的互動溝通中，不僅行為人易于接受執法者的觀點和意見，行為人在自我反思之上的內在認同也有了可能。而一旦將執法金字塔模型理解為權力行使方式的“升格排序”，那么，“精巧規制”中各種不同政策工具的配合，也就可以理解為始終將“說服”作為基礎，即使是直接對違法行為處以嚴厲的強制性裁制，也包含說服的過程。并且，將說服作為基礎手段，也能使“精巧規制”主張規制主體的多元化在權力理論上實現協調。其次，強調執法者行使權力的多種能力，“精巧規制”中政府的作用依然是關鍵性的，因而，將說服作為基礎手段必然要求執法者擁有相應的能力。克里斯蒂娜說過，在守法導向型執法策略下，規制者傳遞出鼓勵守法的信息，必須保證這些信息被理解，因此，企業界需要有一批暗熟法律的專家。但當執法人員面對的是普通社會公眾時，克里斯蒂娜的主張顯然是行不通的。可行的辦法只能是要求執法者擁有相應的能力，他/她必須能夠用普通社會公眾能夠理解的語言進行溝通和說服。

在我國環境法中，立法的規定就體現“金字塔”的結構，2014年以來的立法修訂雖然著力提高處罰力度和額度，刪除了一些比較溫和的執法措施（如責令限期治理），但依然明確區分違法情節輕微和嚴重兩種情形而規定不同的處罰。2023年5月生態環境部制定的《生態環境行政處罰辦法》第8條規定行政處罰包括七大種類，明顯按照“金字塔\"排序。第3條明確規定“實施生態環境行政處罰，糾正違法行為，應當堅持教育與處罰相結合，服務與管理相結合，引導和教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。第42條規定不予行政處罰的，生態環境主管部門應當對當事人進行教育。第44條規定當事人陳述或者申辯的權利，第45條規定生態環境主管部門應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核。當事人提出的事實、理由或者證據成立的，應當予以采納;不采納的，應當說明理由。不得因當事人的陳述、申辯而給予更重的處罰。第46條規定當事人有要求聽證的權利。第68條規定行政處罰適用簡易程序時，生態環境部門同樣要聽取當事人的陳述和申辯。在環境行政執法的實踐中，根據生態環境部2022年發布的《關于深入優化生態環境保護執法方式助力穩住經濟大盤有關情況的通報》，江蘇、重慶和黑龍江等地落實生態環境監督執法正面清單制度，對守法企業“無事不擾”;浙江、安徽等地制定健全“輕微違法不予處罰”清單制度;江西、廣西和河南等地則推行推進\"執法 + 服務\"的執法理念。實踐出現的這些變化，顯然也類似于“精巧規制”。

在此基礎上，因應生態環境質量持續改善的要求，在“精巧規制”中通過執法過程促進規范主義守法，可以考慮從以下三個方面努力：第一，堅持以說服為基礎的執法理念，將說服貫穿執法的全過程。按照丹尼斯·朗認為的，說服以平等主義秩序為基礎，并且完全取決于權力對象對說服者意見的自由接受，因而實際效果受到限制，但它比強制性權威更少花費資源，更少引起權力對象的對抗，而成為最可靠的權力行使方式之一。由于實際效果受限，使得執法者往往傾向于跳過說服而直接使用懲罰性的手段。我國生態環境保護在\"地方政府責任制\"之下，各地方政府基于中央和上級政府的環保考核壓力，更加有可能放棄說服的手段。對此，修正的“精巧規制\"將說服作為基礎，但不將其作為促進守法的唯一手段，能夠遷回規避其實際效果受限的缺陷，但防止實踐中放棄說服，則只能寄希望于制度和政策上的剛性要求。第二，教育的內涵應該向幫助拓展。規范主義守法的原因，通俗地講，就是“我選擇這么做”，“我想這么做”。因而，外界因素對行為人的影響始終是非決定性的。在幫助守法關系中，法律實施主體和守法行為人之間不是命令關系，而是“建議（協商）”關系。命令意味著對某人說“可以這樣”或“不可以這樣”，而不必陳述命令者意志之外的任何理由，協商則意味著在對某人說“可以這樣\"或\"不可以這樣”的同時必須陳述如此判斷的理由。顯然，只有在幫助守法關系中，才可能形成真正的互動溝通，在此基礎上，行為人才可能形成內在判斷。第三，充分發揮第三方參與的守法促進功能。我國環境法重視公眾參與，2014年修訂的《環境保護法》將公眾參與規定為基本原則，2015年原環境保護部制定《環境保護公眾參與辦法》，2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建構現代環境治理體系的指導意見》，提出“堅持多方共治，暢通參與渠道，形成全社會共同推進環境治理的良好格局”。這里，公眾參與或多方共治理應拓展到守法促進領域，事實上，就第三方參與生態環境治理而言，如果其以生態環境質量改善為目標，促進守法必然是內在的追求。

四、結語

守法問題是復雜的，盡管生態環境保護根本上依賴規范主義守法，但純粹依賴規范主義守法又是不切實際的，拉茲認為，一個人的違法行為并不總會影響到他人——讓他人效仿，不過，對于生態環境保護這種合作事業，他卻認為除非絕大多數人能夠遵守法律，否則要求個體服從毫無意義，這正是規范主義守法在生態環境保護中最大的不足。精巧規制\"試圖結合工具主義和規范主義兩種守法促進路徑，本文對其稍做修正，強調將說服作為所有執法活動的基礎環節并強調執法者擁有說服的能力，從而奠定通過執法過程促進規范主義守法的現實基礎。然而，這種策略也有遭遇失敗的風險，比如，海恩斯認為當執法措施從說服向制裁逐漸加重時，規制對象的守法動機會從合作與信任轉向對抗與不信任。而一旦形成對抗，促進規范主義守法基本就不再可能。可如果放棄以說服為基礎，僅僅如甘寧漢所主張的規制者通過和規制對象之間的互動溝通，根據其守法的心理意向而采取不同的規制手段，“精巧規制”其實就放棄了促進規范主義守法的努力。本文意識到這些困難，主張重視通過執法過程促進規范主義守法時，一方面既不否認促進工具主義守法的重要性，也不否認法律途徑之外促進規范主義守法的意義；另一方面主張信仰與理性的結合，將對環境法律的信仰建立在理性基礎之上，如果執法者能夠理性地認識到促進規范主義守法的目的，在執法過程中主動做出調整，必然能緩解守法促進中所遇到的困難。總之，對于環境行政執法本身而言，如果要肩負起促進規范主義守法的任務，只有對執法過程做出調整，對于其中所可能遇到的困難，最好的辦法是將之看成促使實踐不斷完善的動因。

Abstract：The main form of environmental compliance in China is instrumentalismlaw-abiding，which shows its inherentdeficiencies in the face of continuous improvement of ecological environment quality.Promoting normative compliance through the law enforcement processis the key to building an’integrated' system of law enforcement andcompliance in response to the overall governance of the ecological environment，and can also effectivelyrespond to thespecific requirements for continuous improvement of the qualityof the ecological environment and environmental compliance.Forthis reason，it is necessary forenvironmental lawto move towards 'sophisticated regulation'under the understanding methodology of ‘planning jurisprudence'，to make persuasion the basic link of allaw enforcement activities，to emphasize the relationship between compliance and to helpand to play the role of promoting compliance with the participation of third parties.

Keywords：the qualityof the ecological environment continues to improve; enforcement of environmental law; normative law-abiding