預(yù)算管理一體化背景下衛(wèi)生事業(yè)單位財務(wù)管理路徑優(yōu)化探究

0 引言

1文獻綜述

2020年2月，財政部發(fā)布了《預(yù)算管理一體化規(guī)范》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標準》，部署行政事業(yè)單位分步建設(shè)實施預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。預(yù)算管理一體化不是簡單的財務(wù)軟件更新，也不是普通意義上的財務(wù)信息化建設(shè)，而是財政信息化管理手段的一次全面革新，更是財政管理理念的一次深刻變革，其邏輯實質(zhì)是通過“制度 + 技術(shù)”的改革，實現(xiàn)預(yù)算的“一體化管理 + 標準化管理 + 全過程動態(tài)監(jiān)管”[1]。隨著行政事業(yè)單位普遍運用預(yù)算管理一體化，A中心需要結(jié)合自身情況和業(yè)務(wù)特點，構(gòu)建適應(yīng)預(yù)算管理一體化運行的財務(wù)管理路徑，將財務(wù)工作的重點從會計核算轉(zhuǎn)向財務(wù)管理。所以，以A疾病預(yù)防控制中心（以下簡稱“A中心”）為例，基于預(yù)算管理一體化，探究優(yōu)化財務(wù)管理的構(gòu)建方法和實現(xiàn)路徑，為預(yù)算管理一體化模式下衛(wèi)生事業(yè)單位財務(wù)管理路徑優(yōu)化提供參考。

從2019年6月財政部開始部署推進預(yù)算管理一體化建設(shè)以來，到2023年2月，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)已基本覆蓋縣級及以上行政區(qū)劃。基于預(yù)算管理一體化在事業(yè)單位的全面推進，本文重點剖析預(yù)算管理一體化在A中心的實踐。已有研究文獻聚焦高校、醫(yī)院等行業(yè)的預(yù)算管理一體化實踐，對衛(wèi)生事業(yè)單位的預(yù)算一體化實踐研究較為匱乏。較具代表性的有：吳曉夢[2從3個方面闡釋高校開展預(yù)算管理一體化的實踐；王歆懿和徐麗軍[3將高校預(yù)算管理一體化建設(shè)劃分為3個維度并探討各維度下的建設(shè)路徑；王晶晶[4]分析了公立醫(yī)院開展預(yù)算管理一體化存在的問題并根據(jù)問題從5個方面提出了優(yōu)化策略；仲秋5從3個方面探討預(yù)算管理一體化的功能對中學(xué)財務(wù)管理的影響并分別列舉實踐路徑。

本文研究的創(chuàng)新之處在于，以A中心作為樣本，分析A中心開展預(yù)算管理一體化的問題并根據(jù)問題系統(tǒng)探討優(yōu)化路徑，填補衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算管理一體實踐研究的空白，將A中心的路徑優(yōu)化方式推廣至衛(wèi)生事業(yè)單位。

2 案例簡介

2.1A中心簡介

A中心為一家區(qū)級差額衛(wèi)生事業(yè)單位，執(zhí)行政府會計制度，2022年開始施行預(yù)算管理一體化進行會計核算。2023年末總收入8000.47萬元、財政撥款收入3547.68萬元、非財政收入4452.79萬元，非財政收入占總收入的 55.66% 。

2.2A中心預(yù)算管理一體化制度實施情況

2.2.1A中心預(yù)算管理一體化財政資金實施流程

A中心的財政資金在預(yù)算管理一體化中均以預(yù)算項目的形式呈現(xiàn)，分為人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目和特定目標類項目。人員類項目數(shù)據(jù)以進行預(yù)算編制所在月的財政工資數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，按照系統(tǒng)內(nèi)置公式生成；運轉(zhuǎn)類數(shù)據(jù)則以預(yù)算編制所在月的財政工資人數(shù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，根據(jù)單位性質(zhì)按定額數(shù)乘以人數(shù)生成；特定目標類項目主要是中央轉(zhuǎn)移支付和省級專項資金，由財政按照文件以指標形式撥付。預(yù)算下達后，A中心在對應(yīng)的預(yù)算項目錄人支付信息經(jīng)銀行清算生成標準化的會計憑證，見圖1。

2.2.2A中心預(yù)算管理一體化非財政資金現(xiàn)行管理模式

A中心非財政收支的預(yù)算雖然納入了一體化管理，但并未以預(yù)算指標的方式呈現(xiàn)，而以銀行存款余額的方式呈現(xiàn)，收支通過余額的增減反映。為了清晰地區(qū)分非財政資金，A中心將非財政資金大致分為4類并規(guī)定了每一類如何設(shè)置明細賬和統(tǒng)計，見表1。

3預(yù)算管理一體化對A中心財務(wù)管理的影響分析

3.1財政資金預(yù)算缺乏彈性，執(zhí)行過程調(diào)整難度大

由圖1可知，在財政資金預(yù)算過程中，人員類和運轉(zhuǎn)類項目均以財政工資為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，按照一體化內(nèi)置邏輯生成，僅在編制部門經(jīng)濟分類科目上有自主權(quán)；特定目標類項目完全依據(jù)上級文件，A中心無自主權(quán)。實際上，A中心的財政資金預(yù)算被局限在限定的框架內(nèi)，預(yù)算缺乏彈性。在預(yù)算執(zhí)行過程中，A中心也無調(diào)整預(yù)算的權(quán)限，僅在混用指標時通過支付更正將指標還原，不涉及金額的增減變動，難以根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況實時調(diào)整。

3.2財政資金核算自動化導(dǎo)致財務(wù)管理重點前移

預(yù)算下達后，A中心在預(yù)算項目中進行“支付”，會計憑證按照標準范式同時生成“財政撥款收入”和“財政撥款支出”，形成了從“支付”到會計核算的閉環(huán)管理。財務(wù)工作流程以資金運動為起點，將“支付”和“會計核算”融為一體，避免了“支”和“賬”分離的問題，實質(zhì)將財務(wù)管理的邏輯起點前移至“支付”。所以，財務(wù)管理的重點從事后的會計核算移至事前的資金支付。

3.3重視“預(yù)算會計”，忽視“財務(wù)會計”

由于事業(yè)單位一切財務(wù)工作開展圍繞預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行，實施新政府會計制度后財務(wù)會計對單位作用沒有凸顯出來，財務(wù)工作焦點仍舊集中在預(yù)算會計，財務(wù)會計成了輔助工作[。由圖1可以看出，會計憑證生成的標準范式為同時確認收支事項，涉及資產(chǎn)負債科目的經(jīng)濟事項需人工調(diào)賬且缺乏預(yù)警糾錯機制，導(dǎo)致A中心年末的財務(wù)報告重點關(guān)注涉及預(yù)算會計的收支結(jié)余，不會主動核驗資產(chǎn)負債科目余額的準確性，僅要求會計勾稽關(guān)系合理。A中心現(xiàn)行會計核算模式不符合新政府會計預(yù)算會計和財務(wù)會計“雙功能”核算體系，根本原因在于事業(yè)單位固有的重“預(yù)算會計”的傾向影響了預(yù)算管理一體化設(shè)置的會計核算邏輯，在操作規(guī)范層面導(dǎo)致A中心工作重心偏向“預(yù)算會計”。

3.4非財政資金管理難度大

由表1可以看出，受憑證生成模式的限制，非財政資金中的往來款和歸墊資金均需手動修改會計科目，造成A中心非財政資金的“支”和“賬”相對分離，無法形成閉環(huán)管理。非財政收支的會計核算可以自動生成，但結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余無法清晰呈現(xiàn)，其統(tǒng)計完全依賴臺賬和賬目明細設(shè)置，需要篩選和剔除大量數(shù)據(jù)且無法實時更新，增加了數(shù)據(jù)查詢和統(tǒng)計成本，難以對非財政資金進行可視化動態(tài)管理。

4A中心預(yù)算管理一體化實踐存在的問題

4.1信息系統(tǒng)集成性不足導(dǎo)致會計核算自動化亟須提高

A中心目前的會計憑證自動生成率（包含自動及半自動生成）僅為 58.53% ，原因是除少量賬務(wù)調(diào)整不能自動生成外，與存貨和應(yīng)收應(yīng)付相關(guān)的會計憑證約占A中心總憑證量的 40% ，這部分業(yè)務(wù)的會計核算不能自動生成。根據(jù)存貨信息系統(tǒng)導(dǎo)出的出庫單據(jù)，在醫(yī)療票據(jù)信息系統(tǒng)中錄入金額，同步進行出庫和應(yīng)收賬款的會計核算；從導(dǎo)出的入庫單據(jù)和供應(yīng)商信息進行人庫和應(yīng)付賬款的核算；在生成憑證后再按照生成金額同時進行衛(wèi)生耗材的出庫和入庫核算。實際上，A中心的存貨、醫(yī)療票據(jù)和衛(wèi)生耗材都是獨立的信息系統(tǒng)，各自的潛能并未被充分挖掘，無法與有需求的部門共享倉庫信息，形成了“數(shù)據(jù)孤島”，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息化未發(fā)揮應(yīng)有的作用[7]。信息系統(tǒng)集成性的不足導(dǎo)致A中心相關(guān)業(yè)務(wù)的會計核算需要跨2＼～3個信息平臺查詢數(shù)據(jù)，再錄入憑證，降低了A中心會計核算的自動化程度。

4.2 仍在沿用的傳統(tǒng)報銷模式煩瑣低效

A中心仍在沿用傳統(tǒng)的報銷模式，由經(jīng)辦人將紙質(zhì)的報銷材料交給財務(wù)部門，經(jīng)由財務(wù)人工審核無誤后，再依次找相關(guān)部門負責人和單位負責人簽字審批，最后將簽完字的報銷單據(jù)返還財務(wù)。在這一過程中，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人要找齊部門負責人和單位負責人簽字，有時非常困難，“報銷繁”“周期長”問題亟待解決[8]A中心的報銷完成平均時間為5個工作日，涉及大宗采購事項時延長至15個工作日。經(jīng)辦人將單據(jù)交給財務(wù)部門后，出納付款需填列單據(jù)信息，財務(wù)人員需依據(jù)單據(jù)性質(zhì)，判斷預(yù)算項目、支出功能分類和部門經(jīng)濟分類科目，這涉及重復(fù)審核單據(jù)，冗長的審核環(huán)節(jié)降低了財務(wù)人員的工作效率。

4.3非財政資金大額墊支導(dǎo)致財政資金執(zhí)行率“失真”

由于A中心缺乏信息化平臺，無法準確估計將要發(fā)生的財政支出金額，為了將申請的財政資金計劃剩余額度控制在申請總金額的 1% 以內(nèi)，申請財政資金時只能保守申請資金計劃，實際發(fā)生的支出多于申請資金額度時就用非財政資金墊支，統(tǒng)計墊支金額后申請財政資金，待撥付時再還原。以A中心為例，全年用自有資金墊支重大公共衛(wèi)生項目約200萬元，用重大公共衛(wèi)生財政指標支付金額約500萬元，財政共安排重大公共衛(wèi)生項目資金1000萬元，預(yù)算一體化計算的執(zhí)行率僅為 50% ，而不是實際的 70% 。績效評估的預(yù)算執(zhí)行率等于預(yù)算一體化計算的執(zhí)行率，A中心的重大公共衛(wèi)生績效評估由于預(yù)算執(zhí)行率僅為 50% 而得分較低。A中心用非財政資金墊支實質(zhì)是通過統(tǒng)計往來資金的流出估計將要發(fā)生的財政支出金額，但預(yù)算一體化未將非財政資金墊支納人預(yù)算執(zhí)行率的計算，非財政資金的大額墊支導(dǎo)致預(yù)算一體化計算的財政資金執(zhí)行率“失真”，進而影響A中心績效評估得分。

4.4忽視非財政資金預(yù)算削弱單位資金管理自主性

預(yù)算管理一體化財政資金預(yù)算通過信息系統(tǒng)內(nèi)置邏輯生成數(shù)據(jù)并以預(yù)算項目的方式可視化呈現(xiàn)，非財政資金預(yù)算僅需要預(yù)算單位填列總的收人支出金額，忽視“非財政資金預(yù)算”的現(xiàn)行預(yù)算管理模式導(dǎo)致預(yù)算單位更多地遵從財政預(yù)算而忽視基于單位管理目標進行預(yù)算管理，非財政資金預(yù)算被弱化。A中心的非財政收入占總收入的 55.66% ，非財政資金預(yù)算的編制對A中心單位資金管理自主性非常重要。但受限于現(xiàn)行預(yù)算管理模式，A中心編制非財政資金預(yù)算時僅僅滿足預(yù)算編制的硬性要求，難以對非財政資金收支預(yù)算進行量化，單位資金管理自主性被削弱。

4.5財務(wù)分析與財務(wù)管理脫節(jié)

A中心的財務(wù)分析沿用傳統(tǒng)模式，從會計報表取數(shù)，計算各種財務(wù)比率并解釋其含義。計算各種財務(wù)比率時，通常離不開資產(chǎn)負債率，A中心規(guī)定資產(chǎn)負債率的“紅線”為 40% ，將計算出的比率和 40% 比較，高于 40% 則解釋為財務(wù)風險較高，反之則財務(wù)風險較低。實際上，由于A中心所處行業(yè)的財務(wù)數(shù)據(jù)可比性較低，計算的資產(chǎn)負債率無法和行業(yè)其他單位進行橫向比較，劃定的“紅線” 40% 缺乏數(shù)據(jù)支撐。在找不到評價標準的情況下，以資產(chǎn)負債率判斷財務(wù)風險較為主觀，難以反映A中心真實的財務(wù)風險。財務(wù)管理是面向未來的，而財務(wù)比率的計算取數(shù)于財務(wù)會計提供的會計報表數(shù)據(jù)，都是歷史數(shù)據(jù)，難以直接面向未來[9]。這種分析模式流于形式而不注重實質(zhì)，側(cè)重解釋財務(wù)數(shù)據(jù)的含義，并不注重發(fā)掘財務(wù)數(shù)據(jù)的成因和未來影響，在時間和方向上與A中心財務(wù)管理脫節(jié)。

5 衛(wèi)生事業(yè)單位財務(wù)管理路徑優(yōu)化

5.1將會計信息要素與一體化管理對接

從系統(tǒng)管理的角度來看，收支管理、資產(chǎn)管理、成本管理等子系統(tǒng)之間存在非線性的相互作用，將預(yù)算管理一體化與資產(chǎn)管理、成本管理等業(yè)務(wù)銜接起來，利用資產(chǎn)、成本、收支等財務(wù)要素之間的勾稽關(guān)系從全過程角度出發(fā)實現(xiàn)各要素、各環(huán)節(jié)的協(xié)同演變[10]A中心可嘗試以系統(tǒng)管理的思維深度整合相互勾稽的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，解決因信息集成性不足造成會計核算自動化程度不高的問題。會計信息要素與一體化對接見圖2。如圖2所示，以業(yè)務(wù)科室錄入信息為起點，疫苗管理系統(tǒng)和衛(wèi)生耗材系統(tǒng)各自獨立，將其與預(yù)算管理一體化集成統(tǒng)一并嵌入會計核算邏輯。疫苗的人庫自動匹配供應(yīng)商信息并同步生成存貨和應(yīng)付賬款科目，供應(yīng)商的調(diào)價信息也能同步傳遞至預(yù)算管理一體化自動生成憑證；疫苗的出庫自動匹配衛(wèi)生機構(gòu)信息和醫(yī)療票據(jù)系統(tǒng)并同步生成生成存貨和應(yīng)收賬款科目，退回疫苗的處理自動沖抵存貨和應(yīng)收賬款科目；衛(wèi)生耗材系統(tǒng)與一體化對接，待業(yè)務(wù)科室進行出庫操作后，出庫金額傳遞至一體化完成整個流程。將云計算、云儲存等現(xiàn)代信息技術(shù)融人流程中，提高信息系統(tǒng)的集成性，無須跨平臺查找數(shù)據(jù)，形成從錄入信息到會計核算的完整閉環(huán)；除賬務(wù)調(diào)整等少量憑證需錄入，憑證自動生成率可達到 98.53% 0

5.2優(yōu)化財務(wù)線上審批流程

A中心財務(wù)報銷的線上審批模式需要解決傳統(tǒng)報銷模式存在的兩個問題：一是傳統(tǒng)報銷模式鏈條過長導(dǎo)致報銷難、報銷繁的問題；二是重復(fù)審核導(dǎo)致財務(wù)人員工作效率低的問題。考慮到業(yè)務(wù)經(jīng)辦人對財務(wù)報銷所需單據(jù)、審批流程和報銷事項所依據(jù)的政策性文件缺乏了解，財務(wù)人員將各種報銷事項所需的單據(jù)、審批流程及所依據(jù)的文件進行歸納并集成至系統(tǒng)功能模塊。提高預(yù)算執(zhí)行精細化程度具體措施見圖3。如圖3所示，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人根據(jù)關(guān)鍵詞搜索出報銷所需單據(jù)、審批流程及依據(jù)的政策性文件，錄入信息后提交至下一流程。流程到達財務(wù)審核時，根據(jù)報銷事項是否符合最新文件要求和單據(jù)完整程度，決定是送至下一流程還是退回經(jīng)辦人重新提交，避免經(jīng)辦人因手續(xù)、單據(jù)不全等問題來回折返。和傳統(tǒng)模式相比，報銷無紙化可使A中心的報銷完成平均時間從5個工作日降至1個工作日，大宗采購事項從15個工作日降至3個工作日。電子流的審批可實現(xiàn)預(yù)算項目、功能分類和部門經(jīng)濟分類科目自動實時匯總，根據(jù)圖3，提交下一流程和匯總資金可同步實現(xiàn)，無須重復(fù)審核單據(jù)，削減冗余的審核環(huán)節(jié)。

5.3提高預(yù)算執(zhí)行精細化程度

根據(jù)圖3，財務(wù)審核無誤后，在財政要求提交資金計劃的截止日前一天，根據(jù)審核節(jié)點的單據(jù)總量和系統(tǒng)自動匯總的預(yù)算項目、功能分類和部門經(jīng)濟分類金額，財務(wù)人員申請次月資金計劃，晚于截止日提交的在次月申請資金計劃時再納入?yún)R總范圍。A中心線上審批可將財務(wù)單據(jù)所處流程清晰地呈現(xiàn)，有效避免通過非財政資金大量墊支估計財政資金支出的問題，預(yù)算執(zhí)行率真實反映A中心的實際執(zhí)行率，績效評估不再受預(yù)算執(zhí)行率得分偏低的影響。

5.4優(yōu)化非財政資金管理

不同的資金來源需要建立各自的資金管理模式，實現(xiàn)預(yù)算管理和會計核算的有效整合。基于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，可以參照財政資金預(yù)算指標的設(shè)置方式，按照非財政資金的分類，為非財政資金構(gòu)建預(yù)算指標管理模式，見圖4。如圖4所示，參照財政預(yù)算資金的呈現(xiàn)方式，A中心非財政資金可分為往來資金、歸墊資金、非財政收入支出項目、自有收入支出項目，收入支出和會計核算形成“一一對應(yīng)”的映射，各自獨立運行，按照不同的邏輯生成往來或收支會計科目，使A中心的非財政資金可視化動態(tài)呈現(xiàn)。統(tǒng)計收支結(jié)余無需要通過臺賬和賬目明細大量地篩選和剔除數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)可隨情況變化實時動態(tài)更新。非財政資金的可視化促使A中心非財政預(yù)算的編制可根據(jù)實際情況按科室劃分成本中心和利潤中心，不再簡單填列收入支出，提高A中心非財政資金運用效益。

5.5 優(yōu)化財務(wù)分析

在財務(wù)指標的選取上，A中心應(yīng)可考慮不再將資產(chǎn)負債率作為評價財務(wù)風險的指標。實際上，資產(chǎn)負債率并不那么重要，其重要性是想當然的結(jié)果[]。為了優(yōu)化A中心的財務(wù)分析，在財務(wù)指標的選取上，A中心應(yīng)根據(jù)自身情況尋找更適合評價單位財務(wù)風險的指標。在A中心的主營業(yè)務(wù)中，向供應(yīng)商購入疫苗再配送至各衛(wèi)生機構(gòu)，再將衛(wèi)生機構(gòu)轉(zhuǎn)入的疫苗款支付給供應(yīng)商，這項業(yè)務(wù)涉及應(yīng)收賬款、應(yīng)付賬款和存貨3個會計科目，是A中心非財政資金的重要組成部分。在不考慮其他因素的前提下，選取與這項業(yè)務(wù)相關(guān)的指標比資產(chǎn)負債率更準確地衡量A中心的財務(wù)風險，公式為

應(yīng)收賬款－應(yīng)付賬款 Σ=Σ 存貨“疫苗\"科目余額

若應(yīng)收賬款－應(yīng)付賬款大于余額，說明A中心應(yīng)向醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)催收款項或未按合同約定及時向供應(yīng)商付款；反之，則說明單位欠款回款效率高或向供應(yīng)商付款的金額不應(yīng)大于收到的疫苗款。A中心可通過該公式分析債權(quán)債務(wù)結(jié)構(gòu)，評價財務(wù)運營情況，準確地衡量財務(wù)風險。

6 結(jié)語

預(yù)算管理一體化以統(tǒng)一預(yù)算管理體系為核心和原則，提升規(guī)范化和標準化，解決現(xiàn)存預(yù)算管理的薄弱點[12]。衛(wèi)生事業(yè)單位應(yīng)順應(yīng)大趨勢，優(yōu)化財務(wù)管理路徑，梳理內(nèi)部管理，全方位整合會計核算、資金管理、資產(chǎn)管理等資源，完善從單位整體的宏觀管理到科室、預(yù)算項目單元的微觀管理。以A中心為例，基于預(yù)算管理一體化，衛(wèi)生事業(yè)單位應(yīng)從五個方面優(yōu)化財務(wù)管理，建立未來導(dǎo)向的財務(wù)管理新模式。

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收稿日期：2024-12-02

作者簡介：

吳茵，女，1991年生，本科，會計師，主要研究方向：財務(wù)管理、內(nèi)部控制。

趙進華，男，1971年生，本科，副主任醫(yī)師，主要研究方向：耳鼻喉科學(xué)。

朱堃，男，1982年生，本科，高級檔案管理師，主要研究方向：檔案管理。

江光群，女，1972年生，本科，正高級公共衛(wèi)生醫(yī)師，主要研究方向：公共衛(wèi)生、健康教育。

黃愛華，女，1972年生，本科，正高級經(jīng)濟師，主要研究方向：經(jīng)濟管理。