高校異地研究院內部控制體系優化研究

【摘 要】 高校異地研究院是符合統籌推進教育科技人才體制機制一體改革要求的重要模式之一，但中央巡視結果顯示部分異地研究院一方面沒有有效監管自身潛在的廉政風險，另一方面未與高校現有的財會監督機制有機融合，因此有必要對高校異地研究院的內部控制體系進行優化。文章以K高校金融研究院為例，梳理了異地研究院存在的主要問題，基于PDCA循環理論構建了異地研究院的內部控制優化路徑，并在此基礎上提出明確內部控制環境、建立長效執行機制、理順監督治理邏輯、優化流程管理效率及提升風險防范意識五項具體措施，以期進一步推動異地研究院內部控制體系的完善，為實現高校全口徑內部控制提供思路。

【關鍵詞】 異地研究院； 內部控制； PDCA循環； 財會監督； 優化路徑

【中圖分類號】 F234.3；D922.22" 【文獻標識碼】 A" 【文章編號】 1004-5937（2025）15-0121-06

一、引言

黨的二十屆三中全會強調，必須深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，統籌推進教育科技人才體制機制一體改革。在當前的高校治理模式中，異地研究院既符合改革要求，又能夠推進人才培養、科學研究、成果轉化、國際交流等，在高校服務國家創新驅動發展戰略中發揮著關鍵作用[1-2]。然而，2021年中央巡視31所中管高校和2024年中央第十二輪巡視14所中管高校的問題清單顯示，部分高校的異地研究院運行存在廉潔風險，這些機構資金密集、權力集中、相對獨立、自成體系，但在重點業務及高風險領域缺乏必要的內部控制措施。高校普遍存在缺乏整體管控觀念的問題，大都未建立起科學、有效、完整的內控體系[ 3 ]，對異地研究院這類遠離本部的附屬部門的管控更容易被忽視。近年來，異地研究院呈現出多點布局、快速發展的樣態，為了更好地發揮其在推動“政產學研用”協同合作、促進高校科技創新體系優化、服務區域經濟社會發展中的重要作用，有必要對發展過程中的潛在風險進行識別并設計有效的防治策略。2024年11月，財政部和教育部聯合印發的《關于進一步加強高等學校內部控制建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出，持續優化高等學校內部控制環境，切實加強風險評估工作，完善重點業務及高風險領域的內部控制措施，提升內部控制的信息管理水平，強化內部控制評價與監督。這為異地研究院的內部控制風險防治提供了新的思路，即以內部控制量化評價為導向，以信息系統為支撐，突出規范重點領域、關鍵崗位經濟和業務活動的運行流程及制約措施，從而更好地發揮內部控制在提升內部治理水平、規范內部權力運行、推進廉政建設中的重要作用[ 4 ]。本文以K高校金融研究院為例，探討《指導意見》發布后新型校地合作方式的內控風險防治路徑及優化措施，以期為異地研究院的健康發展提供制度保障。

二、K高校金融研究院校地合作項目現狀

K高校是一所綜合性全國重點大學，C9高校聯盟之一。C9高校作為我國高校的排頭兵，在校地合作中參與的范圍更廣、頻次更高，在異地研究院建設和發展中起到了示范與引領作用[ 1 ]，因此對K高校的研究具有一定的代表性。從2010年開始，K高校與地方政府開展合作共建，陸續聯合舉辦了5家具有獨立事業法人資格的校地合作研究機構。為規范校地合作機構的建設與管理，K高校制定了《K大學校地合作機構管理辦法（試行）》《K大學所屬分支機構財務監管暫行辦法》《K大學所屬分支機構財務監管主要內容》等系列文件，從財務管理制度建設、會計工作基礎規范、重大經濟事項決策、重要財務事項報告備案等方面開展財務監管工作。

K高校金融研究院是2019年K高校與地方政府共建的協同創新平臺，主要服務于學校世界一流學科建設和地方產業“調轉促”的二級法人單位。該機構不僅充分融合了K高校理工生醫等優勢，探索“實踐+實戰+理論”的教學模式和培養模式，而且通過學歷教育和非學歷教育，大力培養復合型科技產業組織人才，同時打造理論教學與實踐融合的實戰基地，樹立“政產學研用”相融合的時間模式標桿，已經成為全球頂尖科技產業組織人才培養高地、師資集聚地、新興產業孵化地。可見，K高校金融研究院很好地契合了黨的二十大報告提出的教育、科技、人才“三位一體”體制機制改革要求，在異地研究院中具有一定的代表性。按照K高校內部控制建設要求，研究院單位層面在內部控制建設、單位主要負責人承擔內部控制建立與實施責任、對權力運行的制約、內部控制制度完備、不相容崗位與職責分離控制和內部控制管理信息系統功能覆蓋，以及業務層面都做了相應的工作。以下圍繞K高校金融研究院進行系統研究。

三、K高校金融研究院內部控制存在的問題

雖然K高校對異地研究院的內部控制進行了部署和安排，也出臺了相應政策，但實踐中仍未能將內部控制的程序流程化、標準化、閉環化等與現有學校內部控制結合，對標《指導意見》，仍存在諸多內控問題。

（一）內部控制環境層面

一是體制機制不完善。研究院是學校二級法人單位，但沒有獨立的黨委，由于研究院與K高校管理學院是“一套人馬，兩個牌子”，黨組織關系隸屬于管理學院黨委，基層黨組織建設存在不足。研究院的“三重一大”事項均通過管理學院黨委會、黨政聯席會進行討論研究，權責不清晰，導致相關責任追究與內控評價和改進存在較大的障礙。

二是發展定位不明確。根據共建協議，研究院的戰略發展目標是“培育高端金融人才，建設金融創新創業平臺，形成國內金融頂級智庫，打造國內一流、世界知名的國際金融研究院”，但從近年來實際開展的業務范圍看，研究院定位是服務學校管理學院的一個校區或支撐平臺，與戰略定位有一定差距。研究院現有的學科體系架構和專職人員數量不足以支撐金融方向學科發展，導致在支持戰略目標實現的方面，無法塑造有效與戰略匹配的內部控制環境。

三是內部控制基礎建設薄弱。由于研究院與K高校管理學院的領導班子成員交叉，部分雙聘人員的職責邊界不清，專職人員力量不足，因此內部控制崗位設置與崗位職責不相容的基本要求存在差距，影響內部控制基礎環境的建設，導致組織建設、崗位分工和事權分離等無法合理管理資源，從而影響戰略目標的實現。

（二）風險評估層面

按照K高校全口徑財務管理的指導思想，學校財務處要求研究院每月報送資產、財務等相關資料，每年定期與學校資產、審計等相關職能部門對研究院開展聯合財務檢查，或委托社會中介機構對其進行年度財務及資產專項審計等財務監管工作。研究院作為二級獨立法人，內部控制風險評估的動力不足，對上級內部控制建設及管理存在一定的依賴性，例如2023年審計發現研究院作為K高校舉辦的事業單位卻有個別收入和支出未納入學校預決算管理，K高校隨即在2024年進行整改，將研究院的收支納入預算管理范圍。然而，這種借助外力管控風險顯得較為被動，研究院自身并未建立業務運營管理的風險識別和風險控制流程與措施。

（三）重點業務領域層面

《教育部辦公廳關于印發〈普通高等學校舉辦非學歷教育管理規定（試行）〉的通知》明確規定：法人名稱中帶有高校全稱或簡稱的，如舉辦非學歷教育應納入高校統一管理。K高校雖然在2021年就成立了非學歷教育中心，但截至2024年底，開展的237項各類非學歷教育培訓項目產生的5 748萬元收入并未納入學校預算統一管理，同時存在招生環節違反相關規定以“精英”“領袖”命名非學歷教育項目、教學環節師資庫遴選不嚴謹、課酬發放超標準等問題，體現出內部控制監督的缺失。

（四）內控信息管理層面

一是研究院尚未從全局角度對經濟活動（包括資產、財務、審計、采購、基建、工程、合同等）的信息化建設進行整體規劃，當前各部門根據業務需要各自開展信息化建設，經濟活動相關的各信息系統間缺乏統一規劃和歸口管理，缺乏有效整合，從而影響了內部控制的效果與效率[ 5 ]；二是研究院網絡中心在業務管理部門的信息系統建設中參與較少，系統建設主要由業務部門與供應商共同完成，各業務部門在采購申請與采購實施、采購與驗收等部分環節存在不相容崗位未分離的情況；三是研究院尚未建立信息系統驗收及上線運行機制，信息系統驗收流程與常規采購驗收流程一致，需求部門對信息系統驗收程序不了解，直接導致驗收結果準確性和驗收方案合理性缺乏保障。以合同管理為例，應當借助數字化技術，從傳統的簽訂和履行合同向全過程、系統性的動態管理方式轉變[ 6 ]，2022年3月研究院與某公司簽訂《研究院資產管理、房產管理、采購管理三個系統采購項目》合同，約定“乙方于合同簽訂之日起150日內完成系統開發、部署和上線試運行，并通過采購人驗收”，但直到2023年底該項目仍未完成驗收。

（五）內控評價與監督層面

K高校尚未建立統籌管理部門對研究院的內部控制體系建設給予指導和規范，也未能按照財政部內部控制規范的要求建立完整的內部控制體系，更多是研究院根據經驗對內部治理和風險進行管控。隨著時間的推移，高校和研究院的管理控制脫節，導致研究院難以在內部控制治理方面獲得高校的指導和推動。

分析以上問題產生的原因，主要有以下三點：第一，由K高校和地方政府共同管理的研究機構受到雙方管理思想影響，雙層管理模式并存，戰略定位不清晰；第二，K高校成熟的治理結構與研究院作為創新型研發機構的管理模式有所不同，但是在體制機制上研究院準備略有不足，二級獨立法人的模式也使得高校與研究院管理的部分脫鉤；第三，單位文化及風險管理理念的不同，導致政策傳導不及時，特別是研究院在財務管理過程中內部控制的各類頂層政策設計沒有與K高校有效聯動，協同發力。

四、K高校金融研究院內部控制優化對策

基于上述分析，有必要打破內部控制體系割裂的現狀，而PDCA循環理論正好能夠對全面內部控制口徑的建立發揮積極作用[ 7 ]。因此本研究借助PDCA循環理論探索異地研究院內部控制優化策略，構建一套標準化全口徑內部控制流程，以提高異地研究院內部控制工作成效。PDCA（Plan，Do，Check，Action）循環又名質量管理循環，該方法所遵循的理念是將管理流程劃分為計劃（P階段）、執行（D階段）、檢查（C階段）、處理（A階段）四個步驟，四個步驟形成一個閉環，并且緊緊圍繞某一管理目標不斷地循環運行。其中：在計劃階段，以潛在的缺陷及其成因分析作為依據制定工作計劃，使需求與目標得到滿足和達成；在執行階段，單位施行有效的流程以確保所有計劃得以落實；在檢查階段，根據核查標準審查和評價執行人員的工作實施情況；在處理階段，單位分析已發現問題的原因并進行整改和總結，繼而在以后PDCA循環的計劃階段中，對這些問題進行綜合考慮并及時修正有問題的部分，同時可以保留此次循環當中優秀的解決方案。這樣通過每一次循環發現并總結質量控制中存在的問題，以使質量控制水平不斷提高。已有研究論證了運用PDCA循環理論綜合評價內控有效性的可行性，發現內控體系PDCA循環改變了過去內部控制有效性停留在執行過程和結果評價上的狀況，從一定程度上顛覆了內部控制有效性的評價范圍[ 7 ]，這對擁有異地研究院的高校實現全口徑內部控制具有重要的實踐價值。

高校踐行PDCA理念面臨的主要困難在于缺少進行全口徑內部控制的動力，財會監督的實行讓PDCA循環與高校內部控制的結合成為可能。當前，財會監督已經成為黨和國家監督體系的重要組成部分，特別是科研事業單位提升財會監督質效，對實現高水平科技自立自強具有重要意義[ 8 ]，而加強內部控制建設，正是充分發揮財會監督作用的重要抓手。因此，為了更好地落實財會監督，高校有足夠的動力開展全口徑內部控制。根據《指導意見》提供的內部控制建設理念和思路，對高校及異地研究院的內部控制建設，如何從整體視角在多個管理層級中抓住重大風險管控，完善不同組織決策的內部控制管理機制，建立單位內部控制和風險管理的整體方案，是當前需重點考慮的內容。基于上述分析，針對異地研究院在建設發展過程中存在的內控風險，本文將《指導意見》與PDCA理念相結合，梳理了以下優化思路并嵌入具體優化對策（見圖1）。

（一）契合高校發展戰略，明確內部控制環境

在計劃階段，應當以財會監督為契機，結合高校近年來審計巡視整改要求，建立權責清晰、約束有力的財會監督機制和內部控制體系，明確研究院財會監督的主體、范圍、程序、權責等。

《指導意見》明確指出，確保黨的領導貫穿內部控制建立、實施與評價監督的全過程。因此，高校黨委應厘清研究院黨組織隸屬關系，把黨的領導落實到研究院內部控制建立、實施與評價監督的全過程。在此基礎上，進一步明確研究院和管理學院的關系、定位及相應的管理體制，明確研究院人財物管理方面的責權利。

在實施過程中，應當確保以重點業務內部管控為主線，結合高校的戰略規劃，依照內部控制的原則、標準及方法，搭建屬于研究院的內部控制體系。一是在內部控制設計階段，搭建內部控制組織架構，完成內部控制制度和流程建設；二是在運行階段，由內部控制牽頭部門和監督評價部門“兩駕馬車”前后發力，健全和完善各項管理制度及流程，特別是“三重一大”事項和重點業務領域的意識決策機制，確保內部控制與日常管理相互融合，與高校內部控制發揮協同作用。同時融合高校內部控制要求及流程管理理念，進行管理模式的優化與創新，在推動研究院業務標準化、規范化運作的基礎上，為后續內部控制管理體系的優化奠定基礎。例如針對學院培訓業務為重點業務范疇，如何對該業務進行內部控制的完善和優化被提上日程，根據《指導意見》、內部控制應用指引及稅法等相關規定，考慮到該業務涉及培訓成果、稅務風險及成本控制等各個方面，研究院從講師選聘條件、選聘半徑、差旅費承擔主體、課酬標準、代扣代繳義務等各個方面入手，以培訓部為牽頭單位，財務與紀檢配合進行上述內控流程、制度、執行考評等相關工作，并與相關講師和學員單位進行細致的問卷調查和回訪，既保證了業務開展，又達到了控制風險的目的。

（二）制定風險評估體系，建立長效執行機制

在執行階段，以風險管理為導向，對研究院經濟活動存在的風險進行全面評估，建立風險管理工作機制，實現有序閉環運轉，主要包含以下三個方面：

一是建立定期評估機制。研究院建立一套科學、系統的全面風險管理和內部控制體系建設的方法和規范，為內部控制體系建設、運行和維護提供指引，同時提供風險評估與內部控制工作的規范方法和工具，體現管理積淀與管理創新相結合、貫徹風險預控管理理念、對現有管理體系進行融入與整合的特點。

二是明確具體的評估步驟。全面收集與辨識院級風險信息，建立院級層面風險數據庫；開展風險調查評估，統計評估結果，形成重大風險排序和分布圖；分析重大風險成因，制定應對策略，建立風險評估長效機制。

三是突出對重點業務的風險評估。對研究院來說，單位層面風險主要體現在控制環境，如國家政策變化的影響、法律法規變動的風險及經濟環境變化風險等。業務層面風險集中于主要業務流程和主要職能上，建立重點業務全流程風險評估模型，設定專門崗位或者部門負責相關的工作，并結合實際進行完善和改進。在實踐中，研究院就某培訓業務履行了招標手續，并發出了中標通知書，中標單位在接到中標通知書后并沒有按照招標法的規定于30日內簽訂合同，后問其原因，中標單位的理由是該招標按照最低價中標模式，結果發現無利可圖，導致延誤了該業務的開展。經查，該項業務沒有實行全過程的風險評估，也沒有對相關結果選擇合適的風險策略及應對措施，導致工作非常被動，影響了業務的正常開展。因此，結合《指導意見》的要求，對重點領域重點業務必須建立風險評估模型，針對不同的評估結果選擇合適的風險策略，在實施中采用可行的應對措施，減少和避免相關損失的發生。

（三）加強重點領域控制，理順監督治理邏輯

在檢查階段，以制度流程為抓手，分析制度流程設計能否有效防范研究院的財務風險，是否僅流于形式而未有效執行，是否存在體制機制未完全落實的情況，同時以內部控制評價為抓手，整合監督資源，創新監督方式。

例如開展非學歷教育是異地研究院的主要任務之一，因此可以把非學歷教育作為K高校金融研究院需要重點關注的風險領域。為此，高校層面制定了《K高校非學歷教育經費管理辦法（試行）》，明確全面落實高等學校辦學主體責任，按照“統一領導、管辦分離、歸口管理、集中核算”的原則，明確學校相關部門及辦學單位在經費管理、使用中的職責和權限；同時根據“收支兩條線”的管理要求，非學歷教育項目所有收入必須納入學校綜合財務預算，實行統一管理。

另外，針對研究院的其他重點領域，應當以經濟業務活動為主線，突出規范重點領域，逐步推進到全部業務活動。眾所周知，行政事業單位內部控制建設工作是全面梳理預決算、收支、采購、資產、建設項目、合同等各項經濟業務流程，而高校內部控制建設是在六大業務之外延伸至《指導意見》提到的15個方面。雖然范圍有所不同，但核心邏輯都是以經濟活動為主線，以經濟活動設計的重點領域為主要關注點，全面梳理其業務流程，對具體業務的風險隱患進行排查，對風險發生的可能性和影響程度進行評估，研究制定風險應對策略和解決方案。為了突出內部控制建設的重點內容，在建設的前期可重點關注易于整改、易于取得成效的風險點，一方面能使單位盡快取得內部控制建設的部分成果，另一方面便于利用體系建設的機會解決長期存在的管理難點。例如，單位在內部控制建設中，可以合同管理為一個關注點，全面梳理單位合同管理的問題，并制定可執行的解決方案，在單位開展內部控制缺陷整改之前，可以考慮先一步開展合同管理的內部控制缺陷整改，起到內部控制工作推動業務績效提升的示范效應。

（四）推動內控信息化，優化流程管理效率

在處理反饋階段，以管理升級為目標，在滿足合規的基礎上，針對研究院重要業務流程及風險，挖掘管理優化空間，提升管理效率效果。對跨地區的辦學機構，信息化無疑是管控風險的重要抓手。因此，頂層設計層面，應當制定異地研究院信息系統開發的戰略規劃和中長期發展計劃，促進研究院管理活動與信息系統的協調統一；流程設計層面，應當在信息化建設過程中合理分配信息系統歸口管理部門與業務部門的職責，在充分協調內部資源的情況下優化流程，提高信息化建設的科學性、規范性和適應性；操作執行層面，發揮網絡中心在信息化中的專業優勢，將內控流程嵌入到研究院的信息化管理系統當中，突出便捷性和效率性。

以收支業務為例，非學歷教育收支由K高校統一管理后，為實現非學歷教育財務精細化管理的要求，同時不改變現有高校財務處的管理現狀，可采取以下措施：一是針對財務管理軟件、不等候報賬系統進行定制化的升級改造，增加培訓中心財務核算管理賬套，且賬套功能與校本部財務管理軟件要求一致，系統內的設置可根據具體情況進行調整，該賬套需要獨立運行；二是針對校本部不等候報賬系統進行升級改造，增加培訓中心的二級核算項目管理功能及校本部培訓中心項目與培訓中心二級項目的對應管理功能。實踐證明，將內控流程嵌入現有的財務信息管理系統可以起到較好的風險控制效果。

（五）強化多元評價聯動，提升風險防范意識

處理反饋階段的另一方面是持續提升高校的風險防范意識，借助信息化實現內部控制建設范圍從經濟活動擴展到全部業務中[ 9 ]，并且與內部審計、巡察等財會監督機制形成聯動，從而營造良好的內部控制環境氛圍，全面搭建兼具適用性和落地性的內部控制體系。

K高校金融研究院建立了動態的交叉評價指標庫，借助信息化系統形成預警提示、報警等多種手段。例如針對非學歷教育收入，研究院搭建非學歷收入接口，融入K高校的全口徑收入管理平臺，實現非學歷收入預算數據的集中管理和動態分析。通過信息化手段，一方面，平臺實現非學歷收入的統籌管理，融合各職能部門系統及財務系統，通過高校的銀行電子回單系統和合同平臺管理服務，使得財務處與其他業務部門的上下游數據及資金數據流轉，實現業財一體化，完成收入業務的閉環管理；另一方面，平臺實現收入數據的實時更新和共享，為高校和研究院提供有效的管理工具，推動財務會計向管理會計轉變，提高學校的管理效率與效益，為學校運行提供有效數據支撐。

五、結論與展望

包括異地研究院在內的附屬機構，應當屬于高校內部控制建設的范圍[ 10 ]，但通過對K高校金融研究院的案例研究發現，實踐中異地研究院的內部控制基本上游離于學校本級之外，管控效果并不理想，且容易在重點領域留下風險隱患。本研究借助PDCA循環理論，對K高校金融研究院現有的內部控制體系進行優化，重新賦予每個環節承上啟下的功能，建立起新的邏輯聯系：以財會監督為邏輯起點，對依靠現有風險評估體系發現的問題，通過流程再造予以解決，并在此基礎上逐漸形成更加完善的監督體系。提高管理質效和風險意識則是激活反饋機制并確保PDCA循環順利運行的關鍵措施，這與財會監督促進高質量發展、維護經濟秩序的目標不謀而合，從而形成邏輯閉環。因此，內部控制PDCA循環改變了對異地研究院內部控制碎片化的現狀，提高了內部控制建設的系統性和有效性，未來可以此為基礎，繼續探索校醫院、附屬中小學等附屬機構的內控優化機制，為最終實現高校的全口徑內部控制提供新的路徑。

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