數據素養、證據質量與領導干部循證決策行為

中圖分類號：C934 文獻標識碼：A 文章編號:1000-5099(2025)04-0036-16

國際DOI編碼:10.15958/j.cnki.gdxbshb.2025.04.05

一、問題提出

公共決策是各級領導干部經常性的施政行為，科學決策是對承擔公共決策角色領導干部的基本要求。黨的二十大報告明確指出要堅持科學決策原則。習近平在2020年秋季學期中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班上發表講話時強調，年輕干部要提高科學決策能力[1]。中共中央辦公廳于2023年3月印發的《關于在全黨大興調查研究的工作方案》也強調，正確的決策離不開調查研究;要使調查研究工作同中心工作和決策需要緊密結合起來，更好為科學決策服務[2」。盡管黨中央對領導干部科學決策一如既往地強調，實踐中一些地方領導干部的決策仍未脫離主觀經驗主義的窠臼，決策科學化程度遠遠不足。相關調查和研究指出，一些領導干部違背科學常識和干群意愿拍腦袋決策時有發生，領導干部決策存在“自以為是”“長官意志”“一言堂”“重經驗、輕事實”等現象[3]。這都表明一些領導干部并未遵循科學決策原則，決策存在一定的隨意性和主觀性，侵蝕了公共決策與政策制定的權威性。由此，提高領導干部決策科學與理性程度成為公共管理的一項重要議題。

受循證醫學啟發形成的循證決策日益受到國內外理論與實踐的重視，被視為決策科學化的實現路徑。20 世紀90年代，戴維·薩科特(DavidL.Sacket)率先提出了循證醫學的概念，認為循證醫學是應用所能獲得的最好研究證據來確定患者治療措施的醫療決策方式[4]。之后，循證醫學逐漸形成了注重醫學病癥與對應治療藥物、方案和效果之間清晰因果關系證據的決策傳統。循證醫學注重證據的科學決策范式深刻影響了其他問題導向的社會科學，循證教育學、循證心理學、循證矯正學、循證決策學、循證政策學等循證社會科學逐漸擴散，而循證決策正是循證思想在公共決策與公共政策領域創新擴散的一個實踐新動向。1999 年，英國布萊爾政府頒布的《21世紀專業政策制定》首次使用并界定循證決策的概念，認為循證決策意味著政策制定者的決策是建立在最佳的可利用的證據的基礎上[5]。近年來，英國以及美國、澳大利亞等國政府都陸續頒布了支持循證決策發展的政策文件，建立了循證決策的倡導、咨詢和研究機構。與此同時，國內外學術界也開始對循證決策進行理論探究，一個以證據為中心的循證決策范式逐漸形成。

如何生成和使用證據是循證決策的研究焦點。組織、信息技術、決策者等多維因素都被強調。組織視角下的影響因素研究認為，組織資源、組織環境、組織文化等因素是影響決策者獲取和應用證據的關鍵變量[6-7]。一項新近的技術視角研究則認為大數據、人工智能等數智技術可以提高循證決策理性實現度[8]。在決策者維度，相關研究強調決策者知識文化水平、政策分析能力、決策經驗等個人素質是影響循證決策的關鍵個體變量[9-10]。既有研究凸顯了循證決策影響因素的多樣性和復雜性，并且存在著明顯的聚焦性不足的問題，沒能形成具有穿透性、系統性的解釋視角與理論框架。

循證能力是既有研究中被忽視的一個影響循證決策實現的重要視角。循證能力是循證決策主體生成和使用證據的水平。事實上，無論是組織、信息技術還是決策者都與循證能力有著緊密的關系，而循證能力又與循證決策有效性之間有著緊密的潛在因果關聯。循證能力越強，循證決策實現的概率也越大，反之亦然。因此，從能力視角出發探究循證決策的實現具有理論潛力。在多層次的循證能力體系中，決策者的循證能力又是重中之重，這是因為決策是人們具身的判斷與選擇行為，所有的公共決策都由具體的領導十部參與做出，組織因素、技術因素也必須通過影響決策者產生作用。由此，公共部門循證決策實現的關鍵在于聚焦決策者自身影響證據生成和使用的核心能力和素質。

數據在公共決策的證據生成中有著基礎性作用，領導干部數據素養是決策者循證能力的核心構成。循證決策核心觀點是將證據納入決策過程，將政府決策建立在嚴格客觀的證據基礎之上[1]。雖然證據表現形式眾多，但是證據的共同本質就是立足事實、反映事實的客觀憑據，而這樣的客觀憑據正是數據的本質。一般意義上的數據，就是記錄和描述客觀事實。由此看來，循證決策倡導的就是立足客觀事實的決策，實質也就是“循數決策”。在數據密集時代，數智技術的賦能之下政府持續建設數據中心、數據中臺，領導干部深處數據藍海當中，充沛的數據資源讓循證決策更具實施的可能性，也對領導干部的數據駕馭能力和證據生成能力提出了新挑戰。這是因為從數據到證據的轉化并非易事，它是循證決策需要跨越的“最后一公里”[12]。因此，領導干部的數據素養成為衡量決策者循證能力高低、影響循證決策實現最為關鍵的因素。

基于數據在循證決策中的重要作用分析以及領導干部數據素養這一關鍵循證能力的解釋潛力，本文的研究旨趣已然明朗，那就是從經驗層面揭示領導干部數據素養之于其循證決策行為的作用程度及其內在機制。為此，研究引入數據素養的解釋變量和證據質量的中介變量，收集G省地方領導干部的問卷調查數據，采用實證分析方法檢驗上述觀點，據此得出結論和政策啟示。

二、理論分析

（一）以證據為中心的循證決策模型

以證據為中心是循證決策鮮明的理論標識。然而，證據如何驅動實現循證決策的范式轉變仍需理論解釋，其中循證醫學構建的循證三角模型具有啟發性。循證醫學研究識別醫學循證決策的三個關鍵要素，一是通過嚴謹科學研究得出的證據，二是臨床醫生自身具備的臨床經驗，三是患者的價值觀及意愿，由此形成了證據、技能、患者價值的循證醫學三角模型[4。誠然，不同領域的決策場景、主體、目標并不相同，公共管理領域的循證決策模型需要情景化的建構。基于循證醫學三角模型的啟發，參考王學軍等提出的證據、領導力和公共價值組成的循證治理動態三角模型[13」，本文提出了一個由決策證據、循證能力、公共價值組成的循證公共決策模型，模型結構與邏輯如下。

1.決策證據：循證決策的中心要素

證據在循證決策中處于中心地位。循證決策倡導決策依據的科學化和理性化，其核心觀點是將證據納入政策過程，將公共決策建立在嚴格客觀的證據基礎之上[1]。循證決策主張通過嚴密且科學的方法系統獲取高質量證據，通過高質量證據的客觀性、真實性、系統性等特質保證決策的科學性，最大限度地避免個體情感、直覺、根深蒂固的信念和習慣對決策的負面影響。因此，決策證據生產、證據加工以及證據應用構成循證決策的基本活動，并且需要決策者利用證據來驅動決策問題感知、備選方案設計、決策方案選擇以及決策實施，進而實現證據驅動的循證決策路徑重塑。

循證決策中的證據有著豐富的內涵與外延。從語義來講，證據意為斷定事理、證明真偽的憑據。在決策科學中，決策所使用的憑據更經常地稱之為信息。因此，循證決策中的證據定義大多與信息有關。例如，循證醫學認為，證據指的是一種可獲得的事實或者信息，這種事實和信息能夠表明一個命題是正確或者有效的[14]。在循證決策研究中，證據被認為是一種用來證實或證偽的信息，具有可得性和有效性的特質，能夠幫助政策目標變得更加具體、可實現[15-17]。由此看來，證據的實質就是能夠支撐決策者科學決策、理性決策的有效信息，它可以消除決策者對決策環境、問題、目標、結果等決策全過程面臨的不確定性。對于公共決策而言，由于政府決策所指向的社會問題系統具有主體多元性、利益沖突性、目標復雜性等特征，其對高質量證據的需求變得更加強烈。領導干部迫切需要事實、數據、信息、知識等高質量證據來追蹤揭示社會運行規律，找到科學決策的“客觀存在”[16]。因此，循證決策實現了決策依據從主觀到客觀，從分散到系統的理性過渡。

以證據為中心的循證決策是公共決策范式的深刻革命，意味著領導干部從依據傳統的經驗決策思維向科學決策思維模式的轉變，從決策者觀點為中心向證據為中心的轉變，強調公共政策的制定從主觀主義到證據至上的客觀主義轉變。

2.循證能力：循證決策的保障條件

循證能力是實現循證決策的保障性因素。從概念來看，循證能力是指組織及其成員應用循證決策理念、標準、程序和方法，收集、生產和使用高質量證據以提高決策科學化的水平。從構成要素來看，循證能力是組織與個體在決策過程中高效獲取、評估、整合和運用高質量證據的能力體系。循證決策作為一種公共組織行為，循證能力的高低不僅受到決策者循證能力的直接影響，還受到組織循證能力建設的外在制約。

作為公共決策制定的關鍵主體，領導干部循證能力高低是影響循證決策實現的關鍵主體條件。決策具有主體依附性，決策過程也是決策者發揮自身決策素養生成、評價和應用證據并做出決定的過程，因而決策者能力素質深刻影響證據質量和決策質量。領導干部作為證據直接使用者與實踐者，是循證決策的微觀執行者和推動者，其循證能力素質的高低直接影響到循證決策的質量與實效。由于證據是循證的中心，因而領導干部的循證能力核心是證據能力。因此，領導干部循證能力是指公共決策者具備高質量證據的獲取、收集、生成和使用的一系列綜合能力。從表現形式來看，其證據能力又包括證據需求識別能力、證據檢索能力、證據評估能力、證據使用能力，等等[18]。由于領導干部所需的證據并不是唾手可得的，更經常的情況是領導干部需要親自參與到證據生成全過程。在公共部門推進循證決策的核心環節就是要大力培養領導干部以證據為中心的循證能力建設，進而才能把決策路徑推向循證決策議程范圍。

公共組織作為循證決策的運作載體，其對領導干部循證決策能力的影響是多方面的。研究發現，不同政府部門在數字技術嵌入、數字平臺建設、數據資源占有、決策文化氛圍等方面有所差異[7]。這表明組織因素是循證決策實現的關鍵制度因素。

具體來說，公共組織在循證文化建設、循證決策制度設計、循證機構與人員配置等循證決策體制因素，38

以及證據資源建設、證據平臺建設、證據流程設計等政府循證決策運作機制都會影響組織循證決策實現的關鍵組織因素。為此，公共組織可以通過循證制度設計、循證基礎設施建設來提升組織的證據獲取與使用效率，進而提高領導干部的證據利用便捷程度。

3.公共價值：循證決策的目標導向

公共決策的全部目標在于實現公共利益、創造公共價值[19]。循證決策作為公共決策邁向科學化的新途徑，它也以公共價值為目標導向與內生動力。不同于循證醫學等其他循證領域對特定群體價值的強調，循證決策所導向的公共價值是一個更具包容性、復雜性的價值目標系統。這是因為不同于簡單性決策環境與問題，領導干部做出公共決策大多在具有多元利益主體、存在價值沖突與張力的場景下做出，需要平衡和協調不同主體的價值偏好與訴求。衡量循證決策實現的價值標準必然是一種復合理性，不僅要強調決策效率性、科學性等工具理性價值，還要看重決策對社會多元利益相關者偏好與公共需求的社會價值理性回應。由此，政府領導干部在循證決策過程中需超越技術理性的單一邏輯，將“證據之善”與“治理之善\"有機結合[20]。

就證據之善來看，循證決策應以高質量的證據、高水平循證能力導向公共決策效率性、科學性和有效性等工具理性價值。高質量證據在證據的真實性、可靠性、有效性方面具有高價值密度，它可以幫助決策者減少決策的隨意性與主觀偏好，進而為領導干部理性科學決策提供客觀事實基礎。而組織和領導干部循證決策能力又是高質量證據生成和使用的保障因素，是導向證據效率與有效性的前提條件。主體循證能力與證據價值的耦合共同賦能公共組織持續提高公共決策效率與質量，實現公共組織科學決策。

從治理之善來看，循證決策的目標旨在通過科學化的決策制定導向理想公共政策效果，滿足多元政策利益相關者的需求。由此，領導干部的循證決策行為要以公共組織的公共利益為決策使命，充分履行自身職能職責內容和滿足社會服務對象需求為決策追求，面向社會創造和釋放公共價值作為循證決策的價值歸宿。由于公共決策中利益主體的多元化，也必然要求領導干部要進行多元公共價值的排序、計算、協調與整合，而這樣的價值管理過程又必然建立在扎實縝密的客觀證據基礎上。由此，決策工具理性價值與社會理性價值實現了統一。

綜合起來，以決策證據、循證能力、公共價值為核心要素的循證決策框架，展示政府治理領域與領導干部決策場景的關鍵循證要素。也反映出循證決策實質是公共管理通過證據賦能與價值整合，重塑決策依據與決策流程的范式變革，推動政府治理能力和治理效果向現代化的路徑躍遷。這一模型還啟示實現循證決策需要把握公共價值、證據與循證能力之間的充分平衡，三者缺一不可。

（二）以數據為基礎的證據生成鏈條模型

雖然循證決策以證據為中心介質來驅動，但是證據是什么、如何得來、決策者又如何使用等關鍵問題尚無定論，有必要進行理論層面的系統建構。關于什么是證據，一個主流觀點認為證據就是有效的信息。由此，循證決策以證據為基礎的決策實質即是以信息為基礎決策，考究證據的來龍去脈可以轉化為揭示信息的生成與決策利用。

關于信息的前因后果，始于信息管理領域的信息階梯模型提供了一個相對系統的解釋。信息階梯模型（Information Hierarchy）又被稱為知識或者智慧階梯（Knowledge/Wisdom Hierarchy），它最早可以追到阿科夫(Russell Ackoff)的研究，他率先提出了一個包含數據、信息、知識和智慧的四要素模型，描述以信息為中心的知識生產過程[21]。后來，信息管理領域諸多后續研究對這一模型進行了深化與完善，形成了一個經典的關于人類認知與行為的層級化分析框架。

對于公共決策而言，領導干部的循證決策也是一個基于信息的認知和改造公共決策環境、對象、問題等的復雜過程。信息階梯模型為公共決策中的信息與證據來源及其走向提供了有力的解釋框架。基于信

息階梯模型的循證決策證據生成鏈條與過程如下。

1.決策數據：描述性的底層證據

數據是證據的底層來源。數據對于證據形成之所以如此重要，這是由數據本身的含義和功能所決定的。從概念來看，數據是人們對觀察到的事實經過獲取、存儲和表達后得到的記錄，表現為關乎事實的文本、數字、圖形、圖像、聲音和視頻等。因而，數據的本質功能在于記錄和描述客觀事實，它具有鮮明的原始性、事實性與客觀性特征[22]。在循證公共決策中，領導干部決策也需要立足完備的事實基礎，這就離不開對決策數據的全面掌握。決策數據是關于決策環境、問題、過程、結果的事實記錄，反映決策系統及其運行的全真事實。

從功能上來看，決策數據主要是幫助領導干部記錄和回溯決策客觀世界，因而它是描述性證據。作為描述性的證據，決策數據具有如下特點：一是數據的泛在性。由于公共決策世界的多維、復雜和動態特點，領導干部決策需要描述和認知的決策事實具有相當的廣度和深度。由此，無論是在傳統社會還是信息社會，組織的一個重要功能就是廣泛記錄事實、收集數據并供領導干部決策參考。二是數據的事實親近性。數據是未經人們處理過的記錄事實的原始符號，數據是事實的直接映射，因此數據也最接近決策事實，具有鮮明的客觀性特質。數據作為最接近事實的決策媒介，其在證據體系中有著基礎性地位，全面、客觀、真實的數據能最大限度地幫助決策者認知決策問題，而且數據質量也直接影響到證據的質量。

2.決策信息：判斷性的價值證據

決策數據的原始屬性意味著它不能直接為決策者所用，數據只有經過加工才能轉化為可供決策者判斷的信息。信息是對數據按照一定的標準進行分析、評價、計算而生成有意義的信號。賦予數據意義的過程實質是人們按照一定的主觀價值標準理解、判斷客觀世界的過程。因而，決策信息的生成是一個主體解釋數據、主體賦予數據價值的過程。對于公共決策中的信息也是如此，決策者獲取數據之后需要用決策目標及其背后的工具理性和社會理性的多元公共價值標準嵌入數據分析和評價過程，進而生成對決策者有用的價值證據。

決策信息的生成是主觀見之于客觀的數據分析過程，因而決策信息具有主觀性和客觀性高度統一的特點。一方面，決策信息具有相當的公共主觀性。信息提取過程必然嵌入決策偏好與價值需求，載荷決策利益相關主體的主觀價值。對于領導干部而言，決策數據分析融入的不應是領導干部的個人喜好，而是其所在公共組織所追求的社會公共利益和公共價值。另一方面，決策信息也有相當的客觀性。領導干部生成決策信息要以廣泛數據所映射的客觀事實為基礎，信息的主觀性并不是毫無條件的主觀臆斷，而是基于數據與價值融嵌后的復合理性判斷。

作為判斷性的價值證據，信息之于領導干部不僅具有決策認知功能，還具有決策行動功能。信息的生成不僅減少了決策者針對決策問題在事實感知上與價值判斷上的雙重不確定性，還可以直接幫助決策者判斷、決策和付諸行動，因而決策信息與決策實踐密切關聯。

3.決策知識：實踐性的因果證據

循證決策強調將經過檢驗的證據植人從政策制定到政策評估的政策環中，而經過檢驗的證據正是作為實踐產物的知識。從概念來看，知識是那些被檢驗過用來反映世界真實因果聯系的科學信息。在表現形式上，知識是由組織化、體系化的高質量信息抽象構成9。對于決策知識而言，它是經過決策實踐檢驗后指導決策者科學決策并成功實現決策目標的因果關系信息。由此看來，決策知識在表現形式上仍然是信息，但又不簡單等同于信息。只有那些經過實踐檢驗能夠改進政策制定，幫助人們實現決策目標的有效信息才屬于知識的范疇。而且知識的外延又遠遠大于狹義的信息，它是關于決策事實、信息、選擇、實施與效果之間因果路徑的規律性信息總結，可以指導公共決策實踐。

作為實踐性的因果性證據，決策知識具有如下特征： ① 實踐性。只有當信息和一個具體的使用者及其情景相結合時，知識才會產生[23]。同理，決策知識是對決策信息的應用，決策知識是行動中的信息。 ② 因果性。決策知識提供了針對具體問題的選擇、行為及其結果的因果關系信息指示。 ③ 真理性。由于決策知識經過實踐檢驗為真，因而能對決策者提供理論指導。由此，知識是高質量證據的集中體現，能夠為決策者全過程決策行為提供指導，有利于決策者科學決策。

智慧是知識的高級形態。最頂層的智慧是高級階段的認知與行動，是一種稀缺的認知與行為結果，代表了對知識的應用和對復雜問題的深刻洞察[24]。由此來看，智慧不僅意味著掌握大量的知識，還包括對知識的反復應用與檢驗以及經過實踐反復檢驗得出的實現決策目標與公共價值的最佳因果路徑選擇。由于智慧經過了長期和反復檢驗，意味著其關于智慧的信息與知識體系經過了決策目標、決策效果以及倫理道德、公共價值的長期正確性的驗證。因此，決策智慧代表著對決策真知真理的掌握，意味著決策者一以貫之的正確判斷與選擇以及持續地達到決策效果的能力。

至此，基于循證決策模型以及信息階梯模型將決策中數據、信息、知識與智慧的關系及其迭代邏輯進行了歸納，建構了一個層層遞進、相互關聯的循證公共決策實現系統，如圖1所示。循證決策是以高質量證據為中心，組織與決策者循證能力為保障，公共價值與公共利益為依歸的決策范式變革。證據作為循證決策的中心要素，其在證據生成與迭代中有著一條完整的鏈條，其中數據處于證據鏈條的底層，數據是信息、知識和智慧等高階決策依據的原材料。鑒于數據之于證據生成的重要作用，循證政策從某種程度而言也就是“循數”決策。數據的真實性、全面性決定了證據質量，最終決策科學理性和價值理性的實現程度。

三、研究假設

（一）數據素養對領導干部循證決策行為的直接效應

經由前文循證公共決策模型，不難看出公共決策者的循證能力對高質量證據生成以及循證決策實現有著關鍵性影響。同時，基于數據驅動的證據生成鏈條模型，可以識別數據之于高質量信息、知識、智慧等證據形成的基礎性地位。由決策者循證能力和數據的雙源關鍵因素形成的數據素養就成為一個解釋領導干部循證決策行為的有力視角，如圖2所示。

關于數據素養的概念與內容，相關領域研究對此已有較多討論。總的來看，學術界對數據素養的理解經歷了從狹義到廣義視角的演化。在早期，數據素養被定義為獲取和整理數據并在此基礎上正確推斷出結論的能力[25]。可見，其側重數據分析技能和信息提取的活動功能。后來，數據素養的活動范圍與功能定位逐漸擴展，并與決策發生關聯。例如，一項教育研究將數據素養定義為有效理解和使用數據來為決策提供信息的能力，這些能力包括了解如何識別、收集、組織、分析、總結數據，并確定數據的優先級[26]。一項公共管理領域的相關研究也認為，數據素養是指具備對數據的確認、獲取、評估、凈化、分析及可視化能力[27]。由此看來，數據素養是貫穿數據全生命周期的全過程復合型能力素質。基于對數據素養的寬泛理解，學術界也提出了諸多具體的數據素養內容，例如，數據意識、數據獲取能力、數據處理與分析能力、數據交流能力、數據評價能力、數據道德，等等[28]，涉及了二維度、三維度乃至更多維度的數據素養模型建構，展現數據素養概念內涵相當的寬廣度。

領導干部作為政府公共政策制定與決策的重要主體，其數據素養的高低會影響其循證決策行為及決策效果。數據驅動的證據生成鏈條模型表明，數據貫穿證據生成全鏈條過程。數據本身并不意味著價值，數據價值體現在數據連接和打通上，體現在對數據的能用、巧用、用好等各項綜合能力和核心素質上[29]。領導干部獲取、管理、解讀證據的能力實質就是獲取、分析、應用數據的能力。由此可見，決策者的數據素養是循證決策證據的有效生成和轉化能力的關鍵。在實踐中，數據已經成為領導干部了解社會現狀與具體問題的依據，通過數據調研與分析活動掌握一手或者二手的調研數據成為領導干部認知決策環境、對象和問題的重要載體，能夠為領導干部刻畫真實的社會圖景，描述決策問題態勢與演化，呈現社會運行的實際情況。因而，具備良好數據素養的領導干部能夠勝任數據獲取、分析、利用，通過生成高質量的決策信息、知識和智慧指導其科學決策活動。

在大數據和人工智能驅動的數字政府場景下，領導干部面臨的數據環境已然發生深刻變化，其數據素養對其循證能力影響更為明顯。在密集數字技術驅動的數字政府治理轉軌下，大量新型數智技術被用來感知和記錄政府治理事實[30]。其帶來的必然結果就是政府場景中的數據規模呈現爆發式增長，而且數據模式的高度復雜化、數據更新頻率動態化、非結構性數據廣泛存在。依托數智技術的全面感知、快速傳輸、匯聚融合和智能挖掘，組織數據、信息、知識獲取能力可望成倍增長。這既為領導干部的證據生成與決策認知提供了機遇，也給領導干部勝任海量數據的高質量信息、知識和證據生產提出了嚴峻能力挑戰。因為數據規模的增長常常使得決策者陷入數據超載、信息過載的困境之中。而數據又貫穿領導干部信息提取、42

知識生成、智慧發現的證據生成與迭代全過程。面對海量的證據素材，要求決策者具備更高超的數據能力以確保決策者能全面地收集、分析、處理數據和生成證據。由此，領導干部數據素養在政府數據資源爆發式增長背景下越發重要。

雖然領導干部工作中使用的數據形態、數據活動與數據場景眾多，數據素養的內涵與外延廣泛，我們認為處于公共決策場景中的領導干部數據素養的核心要素包括以下三個方面：

第一，數據意識。數據意識是指領導干部對數據的心理態度，表現為其對數據的需求動機、情感偏好和思維方式等。數據意識的背后反映了領導干部對客觀事實的重視程度，反映了領導干部獲取證據、使用證據的意愿，是循證決策實現的內在動力動機因素。

第二，數據技能。數據技能是領導干部勝任數據活動的操作能力，表現為數據獲取能力、數據管理能力、數據分析能力，等等。決策者數據技能之于證據生成至關重要，這是因為數據并不是現成的，也不會自然而然成為證據，需要通過全過程數據活動、決策實踐及其檢驗才能提取出證據。

第三，信息能力。信息能力是領導干部基于數據活動提取高質量信息、知識和智慧等高價值證據的能力。根據證據生成鏈條模型，無論信息本身，還是知識與智慧的高階證據表現形式都是信息及其信息體系。高質量證據生成不僅需要決策者時刻立足事實和觀照事實，還需要決策者能勝任復雜價值的計算、嵌入和平衡，能夠開展基于數據事實的因果關系分析，總結決策規律與真理。

歸納起來，數據素養是領導干部在數據密集時代的關鍵循證能力，數據素養有利于領導干部提高證據意識，養成立足客觀事實而非主觀感知的決策思維，助力領導干部基于數據生成高質量的信息、知識與智慧等高級證據。基于上述理論分析，本文可以提出以下假設：

假設H1：領導干部數據素養對其循證決策行為具有正向影響。

假設H1a：領導干部數據意識對其循證決策行為具有正向影響。

假設H1b：領導干部數據技能對其循證決策行為具有正向影響。

假設H1c：領導干部信息能力對其循證決策行為具有正向影響。

（二）數據素養的作用路徑：證據質量的中介機制

作為循證決策的中心要素，證據及其證據質量對于循證決策的實現有著決定性作用。研究也指出，證據質量決定循證決策的科學性與有效性[31]。因而獲取最佳證據是循證決策的鮮明質量訴求。那么，什么樣的證據才能滿足最佳標準，這樣的最佳證據又如何生成并如何作用于循證決策過程有待揭示。一般意義上來說，證據質量是證據滿足決策者需要的合適程度。在公共決策場景中，好的證據不僅能夠幫助決策者降低決策中的不確定性，還能夠給決策者以決策方向和意義指引。由此，高質量證據是決策工具理性與價值理性的復合，應該具有真實性、有效性、公共性等高品質信息特質。其中真實性是指從各種來源獲得的證據具有客觀事實基礎;有效性是指決策證據能夠幫助決策人科學判斷并實現決策目標，需要經過檢驗后被認為可信的知識；公共性是指證據符合公共事務治理多元主體的公共利益，能夠支持公共決策導向公共價值的創造。在數據、信息、知識、智慧的多層證據鏈條中，決策知識與智慧無疑是具有高質量證據特征的集中體現。

鑒于數據在證據生成鏈條中的基礎性作用，領導干部數據素養對于證據質量提升具有促進作用。較高的數據素養意味著領導干部有較強的數據思維和證據意識，較強的證據需求動機有利于減少決策者的隨意性與主觀偏好。同時，如果領導干部具有較強的數據獲取、管理、分析等數據活動能力，就能做到對決策事實的充分掌握與分析利用，增強決策認知的客觀性和全面性。為了生成對決策有價值的信息，決策者還需要進行全面系統的利益相關主體價值偏好調查、價值計算、價值協調、價值整合，這都離不開基于廣泛數據與事實的價值分析和信息生成。而在決策實踐過程中，決策者需要時刻評估決策方案、選擇、實施與結果之間的因果關系進而生成決策知識與智慧，這也需要領導干部根據決策動態過程適時收集數據、分析數據、評估效果、識別因果關系。可見，領導干部數據素養對證據生成的全過程尤其是高質量的決策信息、知識和智慧生成具有正向促進作用。

作為循證決策的前置因素，高質量證據生成對領導干部循證決策具有支撐作用。對于領導干部而言，實現循證決策既要解決證據可獲得性的問題，還要解決用循證決策替代傳統決策的路徑依賴問題。高質量證據的出現使得這兩個關鍵決策問題都迎刃而解。高質量證據是循證決策的最佳依據，實現循證決策首先要解決的就是高質量信息、知識與智慧的供給問題。領導干部高素質數據素養有利于高質量證據生成，而高質量證據的出現解決了領導干部“沒有證據”“證據不會生產”的證據供給問題。領導干部決策依據與方式選擇也是理性計算的過程。領導干部作為公共組織與公共決策的核心承擔者，其對公共利益與目標實現承擔主要責任。高質量證據的生成為領導干部從傳統主觀決策到循證決策提供了一種個體理性與公共理性選擇，因為循證決策能夠幫助領導干部降低和減少決策偏差與失敗風險，最大化地導向領導干部所代表的組織目標與公共利益實現。

據此，本文提出以下假設：

假設H2：證據質量在領導干部數據素養與循證決策行為的關系中起中介作用。

假設 H2a ：領導干部數據素養正向影響證據質量。

假設H2b：證據質量正向影響領導干部的循證決策行為。

四、研究設計

(一)變量測度

1.因變量：領導干部循證決策行為

針對領導干部的循證決策行為尚無現成測量量表，主要參考其他領域的相關量表并結合理論改編。參考計劃行為理論，將領導干部循證決策行為劃分為循證決策行為意向與循證決策實際行為兩個維度。在測量上基于崔永進（Youngjin Choi）等[32]和小詹寧斯（EdwardT.Jennings Jr）[7]等人發明的相關量表進行題項改編，考察領導干部工作中對決策證據的使用意向及其實際行為，共8道測量題目。

2.自變量：領導干部數據素養

面向不同群體數據素養的相關測量較為豐富，對領導干部的數據素養測量主要參考張紅春和楊濤[33]開發的公務員數據素養測量量表進行改編。量表包括數據意識、數據技能與信息能力三個維度，共9道測量題目。

3.證據質量

國內外關于證據質量的既有直接研究及其實證測量偏少。立足證據質量的概念界定，并參考霍爾(Jeremy L.Hall)等[34]提出的證據信度和效度標準進行創新設計。證據質量測量指標考察要素包括真實可靠性、可及性和知識性，共5道測量題目。

4.控制變量

參照公共組織公務員行為的相關研究，本項研究主要控制了影響領導干部循證決策的個體和組織因素。個體層面的控制變量包括性別、年齡、受教育水平等，組織因素控制了政府層級、工作職位等因素。

上述變量均采用李克特7等級測量尺度，具體測量情況如表1所示。

(二)數據收集

基于調查可行性，本研究主要在G省黨政部門選取領導干部進行問卷調查。由于領導干部身份特殊性及其決策行為的專業性，本文將調查對象限定在具有一定領導權力和重大公共決策經驗的單位（部門）44

中層以上黨政領導干部。調查樣本和數據收集包括兩個渠道，一是面向研究者所在G大學公共管理碩士(MPA)在職公職人員中單位（部門)中層以上黨政領導干部開展線上問卷調查；二是利用社會網絡關系在G省域的省級、市(州）、區(縣）、鎮(街道)四級政府部門尋找單位中層以上干部，開展分層抽樣和滾雪球抽樣相結合的問卷調查。所有問卷均依托問卷星平臺進行發放和回收，問卷發放從2023年3月持續至12月，累計回收問卷626份，剔除無效問卷后得到有效問卷459份，問卷有效率為 73.3% 。

樣本概況如表2所示。總體來看，樣本在性別、年齡、學歷等人口統計學變量分布符合公共部門領導干部的實際情況，此外不同的政府層級、單位職能、領導職能、職位分類均有樣本覆蓋，滿足了樣本代表性和多樣性要求。

五、實證分析與假設檢驗

（一）量表信度與效度檢驗

因本文量表均為改編量表，為確保變量測量信效度，對量表分別進行信度和效度檢驗。采用Cron-bach' ∝ 對量表進行信度分析，顯示量表總信度為0.95，領導干部循證決策行為的測量信度為0.93，領導干部數據素養的測量信度為0.91，證據質量的測量信度為0.91，表明測量題項的內在一致性程度較好。

采用因子分析法檢驗量表的效度。將樣本數據隨機分成兩份，一半數據集用于做探索性因子分析( n₁ =230 ），另一半數據集用于做驗證性因子分析( n₂=229 ）。采用SPSS開展探索性因子分析，量表的KMO和Bartlett檢驗值為0.91（ p<0.01 ），適合做因子分析。隨后采用主成分法對所有測量題項進行探索性因子分析，共抽取6個因子，每個測量題項的因子載荷與理論設計一致，累計解釋方差達到 81.51% ，22個測量條目旋轉后因子載荷均大于0.6，具有較好的解釋力。隨后，借助Mplus 軟件對六因子模型進行驗證性因子分析，模型擬合程度較好( CMIN/DF=1.21.RMSEA=0. 02.CFI=0.98.TLI=0.97) 。總的來看，變量測量具有較好的信度與效度，理論設計與經驗數據的整體契合度較高，可以進行后續模型分析與研究假設檢驗。

（二）描述性統計與相關性分析

使用SPSS 軟件對因變量、自變量、中介變量進行描述性統計和相關性分析，展示變量的基本特征，結果如表3所示。

關于領導干部的循證決策行為，各測量指標的加權平均值為5.80，表明地方領導干部在決策中已經具備數據意識和證據意識，但循證決策水平仍處于中等水平。

具體來說，領導干部循證決策行為意向（ ）和循證決策實際行為（ m=5.70 ）總體水平非常接近，但后者略低，一定程度上領導干部循證決策存在一定“有心無力”的問題。方差分析發現，省級政府領導干部循證決策行為顯著高于市級、鎮(街)公務員，政府層級對循證決策有一定影響。單位領導的循證決策行為均值高于中層領導，但并無顯著差異

關于領導干部的數據素養，其總體水平為5.56，低于其循證決策行為的自評水平。從數據素養內在各個維度來看，領導干部數據意識普遍較高（ m=5.84. ），但是數據技能（ m=5.26 ）、信息能力（ m=5.26 ）卻是明顯的短板。方差分析發現，領導干部數據素養在年齡、學歷等變量上存在差異( _p<0.05 。

對于中介變量證據質量，受訪者對決策中的證據質量評價總體也為中等( m=5.46 ），且明顯低于循證決策行為和數據意識水平，表明領導干部在實踐中使用的證據質量還有提升空間。

變量之間的相關性分析結果如表3所示。研究發現，領導干部數據素養的各維度均與領導干部循證決策行為、證據質量存在中度以上的顯著相關性( p<0.01 )，證據質量與領導干部循證決策也存在顯著正相關( ?p<0.01 ），合乎理論假設的相關性預期。

(三)假設檢驗

1.數據素養對領導干部循證決策行為的影響分析

控制性別、年齡、政府層級、工作職位等變量后，用基于數據意識、數據技能和信息能力的數據素養二階測量模型與基于循證決策行為意向、循證決策實際行為的二階測量模型進行結構方程模型，檢驗領導干部數據素養對循證決策行為的直接效應，發現模型適配度指標良好( CMIN/DF=1.39 ，RMSEA =0.03 ，CFI=0.97，TLI=0.96 ），標準化系數為0.88，表明數據素養的確是預測領導干部循證決策的正向積極因素。

為了分析數據素養內在因素的作用差異，開展自變量和因變量的一階測量模型結構方程建模，模型結果如圖3所示，模型適配度指標仍然良好 (CMIN/DF=1.25，RMSEA=0.02，CFI=0.98，TLI=0.97) 。分46 （204號

析發現，數據素養中的數據意識對領導干部循證決策行為意向與實際行為都有顯著正向影響，標準化系數分別為0.54 ?(p<0.01) 和0 .38(p<0.01) 。同樣，領導干部信息能力對領導干部循證決策也有顯著正向影響，標準化系數分別為0.49( _p<0.01) 和 0.56(p<0.01) 。然而領導干部數據技能素養對其循證決策行為意向與實際行為的影響均不顯著，這也意味著領導干部的數據技能素養并不是影響循證決策實現的關鍵因素。由此，研究假設H1得到部分檢驗，其中假設H1a .H1c 成立，而假設H1b 不成立。

2.證據質量中介效應的檢驗

在直接效應模型的基礎上引入中介變量“證據質量”，進一步驗證數據素養在影響循證決策行為過程中的作用路徑。中介效應模型的擬合情況如圖4所示，模型適配度良好（CMIN/DF μ=1σ .30，RMSEA Σ=Σ 0.026，CFI=0.97，TLI=0.96) 。

在中介效應模型中，首先領導干部的數據意識（標準化系數 =0.19，p<0.01? 和信息能力（標準化系數 =0.60，p<0.01 )對其決策中使用的證據質量評價均有顯著正向影響，而且信息能力比數據意識的影響程度更大，和直接效應模型的發現相一致，領導干部的數據技能對證據質量的影響統計上不顯著( p> 0.05）。其次，證據質量對領導干部的循證決策行為意向（標準化系數 =0.31，p<0.01 和循證決策實際行為（標準化系數 ^{=0.44，p<0.01} )均有顯著影響，表明證據質量可以顯著提升領導干部的循證決策水平。最后，比較直接效應模型和中介效應模型可以發現，通過引入中介變量“證據質量”后，數據意識(0.54-0.48) 和信息能力 對領導干部循證決策意向影響的標準化系數均有所下降；與此同時，數據意識和信息能力對領導干部循證決策實際行為的標準化系數下降更為明顯。綜上可以說明證據質量在數據素養對領導干部循證決策行為的關系中的確發揮了中介作用，研究假設 H2，H2a，H2b 成立。

（四）穩健性檢驗

本研究使用替換解釋變量和調整分析樣本進行穩健性檢驗，確保研究結果的穩健性。一方面，開展替換解釋變量的穩健性檢驗，本文主要通過刪減主要解釋變量的測量題項進行穩健性檢驗。刪除因變量和中介變量中因子載荷偏低的題項EU2和EQ3，據此構造新的結構方程模型分析：直接效應模型為CMIN/DF=1.26，RMSEA=0. 02，CFI=0. 98，TLI=0.97 ，中介效應模型為 ?CMIN/DF=1.24，RMSEA=0.02，CFI= 0.98， TLI=0.97 ，新的結構方程模型擬合優度仍然較高，且標準化系數以及顯著性并無實質變化。另一方面，將樣本數據隨機分成兩份并分別進行直接效應和中介效應建模，發現研究結論與基準分析相比沒有顯著性差異。綜上，可以認為本文的研究結論較為穩健。

六、結論與啟示

領導干部基于證據的循證決策行為是提升公共決策科學化的新途徑，也是政府治理能力邁向現代化的必然要求。以證據為中心的循證公共決策模型構建與分析表明，循證決策是以高質量證據為中心，組織與決策者循證能力為保障，公共價值與公共利益為依歸的決策范式變革。通過構建以數據為基礎的證據48

生成鏈條模型，進一步證明了數據是證據的底層來源，數據素養是領導干部循證能力的核心構成。為此，研究以領導干部數據素養這一關鍵循證能力因子為切人點，基于G省領導干部的問卷調查數據及其實證分析，系統揭示了領導十部勝任數據的數據素養與其循證決策行為的因果關聯。研究表明，領導干部數據素養的確是影響其循證決策意向和行為的積極因素，其發揮促進作用的關鍵因素是領導干部的數據意識和信息提取能力，而領導干部的數據技能之于其循證決策行為并不重要，主要是在實際工作當中領導干部并不需要親自去收集和處理數據。研究還發現，領導十部數據素養促進其循證決策行為的中介因素是證據質量，領導干部數據素養越高，其生產和收集的證據質量越高，這增強了領導干部循證決策的理性選擇。

本文的研究發現對推進公共部門循證決策議程具有理論和實踐價值。理論分析表明，實現循證決策是一項系統性工程，要協同推進決策證據建設、循證能力建設、公共價值建構等，構建公共部門以證據為中心的證據決策體系。決策證據從數據、信息、知識和智慧的證據演化鏈條揭示了數據在循證決策中的基礎性地位，為此實現循證公共決策可以聚焦數據這一核心要素開展決策轉型。一方面，公共部門要大力加強數據基礎設施建設，筑牢循證決策證據的事實基礎。公共部門要順應數字政府驅動的治理數字化、數據化和智能化趨勢，利用數智技術廣泛收集治理數據，促進政府內外決策數據資源共享和融匯，加快建設決策數據中心、數據平臺和數據中臺，大力應用人工智能、算法等智能技術挖掘數據、加工信息、共享證據，為循證決策提供全面、客觀、動態、高效的數據與證據基礎。另一方面，公共部門要大力加強領導干部數據素養的培養，切實提高決策者的證據意識和能力。各級領導干部是重大公共決策的“關鍵少數”，其在公共決策科學化與循證公共決策實現中負有主體責任。鑒于數據之于高質量證據生成及其循證決策實現的基礎性地位，要系統性提高領導干部在數據時代下的數據勝任力。為此，既要樹立領導干部的數據意識，用數據思維替代主觀思維，樹立實事求是的證據意識和觀念，還要大力提升領導干部適應數智時代的信息獲取、評價、溝通和利用能力，促進高質量證據在個體決策中的全過程融入。

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（責任編輯：楊洋）

Data Literacy，Evidence Quality，and Evidence -Based Decision -Making Behavior of Senior Officials

ZHANG Hongchun，LEI Shixian

(Schoolof Public Administration，Guizhou University，Guiyang，Guizhou，China，550025）

Abstract:Evidence-centered evidence-based decision-making is anew approach to enhancingthe scientific public decision -makingandanecearyequirementforthemodeizationofgovermentgovernancecapabilitiesItisnecessytodigtoisues includingwhethersenoroffcialsfolowtheevidence-basedprinciplesindecisionmaking，andwatfactorsinfluencethervidence -baseddecision-makingastheyarecritical minorityinvolved inpublicdecision-making.Throughtheoreticalconstructionand analysisof evidence-basedpublicdecision-making modelsand evidence generationchain models，thisstudyfocuses ondata asa crucialevidencematerialandthedata literacyofsenioroficialsasakeyfactorinfluencingevidence-baseddecisionmaking behavior.Itseks torevealtheimpactofsenioroffcials’competencyinhandingdataontheirevidence-baseddecision-making behaviorandthepathwaysthroughwhich this influenceoccurs.Basedonaquestionnairesurveyandstructuralequationmodel analysisof459localsenioroficialsinProvinceG，theresultsdemonstratethatthedataliteracyofseniorleaderspositively influencestheirintentionandactualbehaviorinevidence-baseddecision-making.Thekeydriversofthisinfluencearethedata awarenessandinformationcapabilitiesofsenioroficials．Thepathwayindicatesthatahighlevelofdataliteracyamongsenior leadersisbeneficialinenhancingevidencequality，therebyempoweringrationaldecision－makinginevidence-basedpractices. Therefore，the studyrecommendsadvancing evidence-based public decision-making through strengthening data infrastructure construction and enhancing the data literacy of senior officials.

Keywords:digital government;evidence-baseddecision-making; publicdecision -making;public policy;data literacy; evidence-based competence;senior officials