全過程人民民主視域下數字政協履職的內在機理與優化路徑

[中圖分類號]D621 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-0544（2025）07-0036-10基金項目：國家社會科學基金重點項目“國家縱向治理體系現代化的戰略定位與推進路徑研究”（21AZZ007）；吉林省社會科學基金統戰理論研究專項“中國新型政黨制度理論體系研究”（2024TZLL2）；吉林大學人民政協理論專項研究重點課題“數字民主視域中人民政協協商治理的理論與實踐研究\"（2023ZX02001）。

作者簡介：，院長、教授、博士生導師，常務副主任；，博士研究生。

一、引言

人民政協是當代中國政治生活中發揚社會主義民主、實踐全過程人民民主的重要形式①。習近平總書記指出：“我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。\"②黨的二十大報告提出，“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。完善協商民主體系，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，健全各種制度化協商平臺，推進協商民主廣泛多層制度化發展”。作為國家治理體系的重要組成部分和專門協商機構，人民政協在推動發展全過程人民民主中具有獨特的效能②。

新時代以來，人民政協主動適應數字社會的復雜變化，通過建設數字政協提升自身履職水平，突破時間、地域、載體等因素的限制，創造新的履職形式，拓展新的履職空間，針對健全協商民主機制、發展全過程人民民主作出積極探索。不同學科的研究者圍繞數字協商民主和數字政協建設產出了豐富的研究成果。在數字協商民主研究方面，相關成果聚焦數字協商民主的可能性和風險、特征和優勢④、技術和制度優勢轉化為治理效能的途徑發展數字協商民主的內在機理和有效路徑。在數字政協建設研究方面，相關成果聚焦人工智能融入人民政協協商民主的創新路徑數字政協賦能全過程人民民主的比較優勢③地方政協建設數字政協的實踐探索°。也有部分研究者從工具視角探討數字技術對人民政協的賦能作用，關注人民政協運用數字技術以有效實現既定目標的效能；或是從數字民主與人民政協關系的角度闡釋人民政協協商治理的民主意蘊，分析人民政協協商治理的數字化機制。上述研究成果揭示了數字協商民主和數字政協建設的理論價值和實踐意義，卻較少在整體預期目標與綜合功能定位的基礎上探究數字政協對于發展全過程人民民主的價值，針對數字政協履職的內在機理、關鍵要素與運行機制有待作出系統深入的分析。

在此意義上，本文基于全過程人民民主全鏈條、全方位、全覆蓋的鮮明特點考察數字政協，從程序、主體、客體三個方面分析數字政協在發展全過程人民民主中的功能定位。以移動互聯網、大數據、云計算、人工智能等為代表的數字技術（以下簡稱為“機”或者“機器”）是支撐數字政協履職的技術基礎，數字政協履職過程中通過人、機、環境三要素的持續互動促進人民政協形成新型的履職要素和履職形式，提升政協協商的質量和水平，推動全過程人民民主程序鏈條更加完善、主體參與更加廣泛、客體覆蓋更加全面。將數字政協的履職和建設工作置于全過程人民民主發展的全局中進行研究分析，既有利于充分闡發數字政協履職的內在機理，又有利于全面認識數字技術賦能政協工作的優勢和不足，進而為數字政協履職提出優化路徑，在數字政協高質量發展進程中助推全過程人民民主的理論深化和實踐拓展。

二、數字政協在發展全過程人民民主中的功能定位

全過程人民民主強調將人民當家作主的價值和理念貫穿于公權力運行的全過程，貫穿于人民參與管理國家和社會公共事務的全過程。這意味著民主不僅僅是投票選舉，還是包括選舉、協商、決策、管理、監督等多個環節的完整程序，由此確保了人民在國家政治生活和社會生活中的全方位和全過程參與。人民政協履職是圍繞中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局和“四個全面\"戰略布局來展開的，體現了全過程人民民主所具有的廣泛性和全面性特點。數字技術的發展為人民政協履行政治協商、民主監督、參政議政職能提供了新的平臺和工具，促進民主參與的范圍和程度得到顯著增加，為拓寬民主參與主體和完善民主環節創造了條件。數字政協作為數字技術與政協履職相融合的一種新型的政治參與形式，通過創新搭建豐富多元的平臺載體，構建多層次立體化的協商議政平臺，進一步豐富了“有事好商量，眾人的事情由眾人商量\"的制度化實踐，推動政協履職各環節充分反映人民群眾所想所盼，促進民主協商同民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等相互貫通，助力實現全鏈條、全方位、全覆蓋的人民民主。

（一）數字政協創新協商形式，更好適應全過程人民民主“全鏈條”的程序性規定

現有研究一般認為，全過程人民民主的“全鏈條\"指的是民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督構成的民主全鏈條，將這五種民主形式有機地統一于民主政治的全過程②。民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督各個環節既各自發揮作用，又相互支撐配合，形成完整持續的民主鏈條，把人民當家作主落到實處。一般而言，上述五個環節在時間和流程上是前后銜接的。但是從具體的民主實踐來看，這五個環節具有時間并行、流程并聯、運行嵌套的特征。比如，當代中國不僅形成了獨具特色的政協協商，還廣泛開展政黨協商、人大協商、政府協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等多種形式的協商，民主協商可能存在于各個環節。因此，發展和完善民主協商對于完善全過程人民民主的各環節都具有積極意義。黨的十八大以來，協商民主得到了廣泛、多層、制度化發展，涌現出豐富多彩的協商實踐，數字政協正是人民政協將數字技術運用于協商形式創新的代表性實踐成果。從全過程人民民主的各環節看，在民主協商方面，數字政協創造了新的協商形式，如各級政協開展的網絡議政、遠程協商、聯動協商等，通過遠程視頻會議或者網上群組討論等形式，突破時間和空間限制，保障政協委員和公眾能夠隨時隨地參與協商，增強了協商的廣泛性和便捷性;通過在線討論和實時反饋，增強了協商的互動性，促使協商過程更加開放和包容，有助于收集和整合更廣泛的民意。此外，網絡議政還可以作為雙周協商座談會、專題協商會等傳統協商形式的前置環節，在召開現場會議前先在網上進行交流研討，既擴大了參與人數和參與范圍，又使各有關方面可以更加充分地發表意見。在民主決策方面，數字政協提升了協商建言成果的數量和質量，為民主決策提供了更好支持。數字政協可以利用大數據分析和可視化工具，幫助政協委員更好地理解社情民意，確保意見建議的科學性和實效性；通過在線意見征集，數字政協使公眾能夠直接參與建言獻策過程，提高了決策的透明度和公眾參與度。在民主管理方面，數字政協平臺既可以作為政府與公眾溝通的橋梁，通過在線監督和反饋機制，提高公共管理的效率和響應速度，還可以通過數字化手段，提供公共服務和信息，使民眾能夠更方便地參與社會管理和服務。在民主監督方面，數字政協加大了實時監督的可能，如通過在線問政、意見反饋等方式，增強監督的及時性和有效性；利用數字化手段，可以對政策執行過程進行跟蹤和評估，確保政策的實施與民意相符，及時發現問題并進行調整。除了強化建言資政功能，數字政協可以通過政協委員更好地聯系群眾，從而為全過程人民民主的各環節更好地凝聚共識。例如，廣東省數字政協的“委員會客室\"欄目堅持每個工作日安排1至2名委員值班會客，針對公共利益和社會熱點話題在線與網民互動交流，傳播黨的主張和協商形成的共識，協助黨和政府做好協調關系、理順情緒、化解矛盾的工作，也可以收集社會各界關注的問題和群眾的利益訴求，使之轉化為提案或社情民意信息，上升為政協組織協商議政、民主監督的課題，把凝聚共識工作做得更實。因此，數字政協通過數字化手段，不僅提高了民主協商的效率和質量，還可以改善其他各項民主環節的運行效果，保障“全鏈條”更加完善和有效。

（二）數字政協擴大政協委員和群眾的有序政治參與，更好實現全過程人民民主“全方位”的主體性要求

從民主主體的角度看，“全方位”是指全過程人民民主的主體，既包括人民主體，也包括民主在黨委、人大、政府、政協等主要機構中的體現。黨的領導是全過程人民民主的根本政治保證，人民代表大會是全過程人民民主的重要制度載體，人民政府是全過程人民民主得以實現的執行機關，人民政協是實踐全過程人民民主的重要形式。黨的二十大報告明確要求“發揮人民政協作為專門協商機構作用，加強制度化、規范化、程序化等功能建設，提高深度協商互動、意見充分表達、廣泛凝聚共識水平，完善人民政協民主監督和委員聯系界別群眾制度機制”①。數字政協通過網絡平臺，可以廣泛激發民眾參與意愿、增強民眾參與能力、暢通民意表達渠道，促使民眾能夠更加便捷地參與政治協商、民主監督、參政議政過程，由此提升民眾參與水平。一是數字政協拓展了政協委員的參與度，在開展網絡議政以前，各級政協每年由全體委員參加的會議一般是每年一次的政協全體會議。有了網絡議政這種新的協商形式，各級政協可以經常組織全體委員在網上就某個議題開展協商。通過\"數字政協\"平臺，浙江省政協的一些重點履職活動，從以前只有省政協600多名委員參與，可以拓展到省、市、縣三級2.6萬多名政協委員協同參與。2021年5月，浙江省、市、縣三級政協首次通過“數字政協\"平臺圍繞“高質量發展建設共同富裕示范區\"分七個專題同時開展主題議政，七天當中主題議政頁面點擊量達82590次，三級政協委員共有8551人和18977人次發帖建言，提出意見建議27686條②。二是數字政協為群眾有序參與政協協商提供了途徑。例如，淮安市政協通過智慧提案系統在提案選題上打通了“淮水安瀾\"論壇、“淮安發布\"等公共網絡平臺，廣泛征集社會各界和各部門提案線索。再如，廣東“數字政協\"應用程序開通的兩年時間里，即實現服務用戶覆蓋省、市、縣2萬名政協委員、1億多名實名注冊網民，共有逾12萬名網友登錄“粵省事\"微信小程序，提交提案線索1985條③。三是數字政協通過吸納群眾直接參與，推動政協協商與基層協商相銜接，將協商成果轉化為基層治理實效，促進全過程人民民主的相關主體，包括黨委、政府和群眾之間更好連接。例如，安徽省滁州市下轄的天長市政協在各鎮街推廣社情民意二維碼一碼通，群眾通過掃碼可以直接留言，由政協專人負責收集整理，按流程處理。有群眾掃碼反映新修的水泥路沒有延伸到莊臺，出行不便。收到信息后，該市萬壽鎮的5名市政協委員走訪村民和村干部了解情況，按程序與鎮黨委、政府相關部門進行協商，提出建議被采納，村民出行最后一百米的問題得到有效解決①

（三）數字政協拓展協商內容的廣度和深度，更好體現全過程人民民主“全覆蓋”的客體性特征

全過程人民民主覆蓋了政治、經濟、文化、社會、生態文明等各領域。這種“全覆蓋”體現為對不同層次內容的覆蓋，人民群眾不僅可以廣泛、全面地參與國家治理，還可以公民的身份直接參與與自己利益相關的社會層面的事務，實現自己的事情自己作主。全過程人民民主是真實管用的民主，其直接價值是解決問題，而不是停留在抽象的原則上。全過程人民民主不僅是一種理論上的設計，還要落實到具體的政治實踐、政策實踐和各個層級的工作上。黨的十八大以來，全國政協的協商議題涵蓋經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態文明建設以及黨的建設等內容，協商領域實現了對\"五位一體”總體布局和\"四個全面\"戰略布局的全覆蓋②。在此基礎上，數字政協的網絡議政、遠程協商可以進一步拓展協商內容的廣度和深度。一方面，除了既有的線下協商活動外，線上協商可以經常開展，協商討論的議題數量較以往有大幅增加，進一步拓展了議題覆蓋面。例如，十三屆全國政協在2018年至2022年間先后開設主題議政群144個，實現發言9.1萬余人次，相當于在線下協商會議的基礎上增加了144場線上會議。這些議題可以是列入年度協商計劃的重點議題，也可以根據形勢發展需要，靈活增加一些議題，體現協商的時效性要求。另一方面，網絡議政不受發言人數和發言時長的限制，有助于提高深度協商互動、意見充分表達、廣泛凝聚共識水平，從而拓展協商內容討論的深度。例如，在傳統的線下協商會議中，全國政協的第一次雙周協商座談會與會人員發言（含簡短插話）共67次。此后，互動頻率比較高的一次雙周協商座談會，與會人員發言（含簡短插話）共128次，這基本上達到了半天會議時間內與會人員現場發言次數的上限。作為對比，全國政協以“促進新能源汽車產業健康發展”為議題的雙周協商座談會開通的網絡議政群，有340多位委員，發言800多次，內容超過91000多字，這樣更有利于把問題議深議透。在此基礎上，隨著人工智能和大數據技術的運用，數字政協可以為委員參政議政提供更多的數據支持和知識服務，有利于增強議政建言質量。

三、全過程人民民主視域下數字政協履職的內在機理

數字技術改變了民主政治的運行邏輯，使民主政治的參與主體、運作過程、互動場域等產生變化。在數字技術的賦能作用下，數字政協的各要素之間形成了相互影響、相互促進、互動發展的良性循環，推動人民政協履職的不斷優化完善，以更好適應全過程人民民主“全鏈條\"的程序性規定、“全方位\"的主體性要求和\"全覆蓋\"的客體性特征。從履職要素看，數字政協不僅是一項信息化工程，更是一套復雜的由人、機器、環境三個要素相互作用和影響形成的生態系統，即人機環境系統（如圖1所示）。大數據和人工智能技術條件下的人機分工不同于以往簡單的體力、智力再分配，還需要考慮人、機、環境優勢如何融合的問題，即人類和機器之間相互作用形成的系統，不僅包括人類使用機器工具的過程，還涉及機器對人類行為的影響和人類對機器行為的調整。在數字政協的人機環境系統中，人包括各級政協委員、黨政機關工作人員、專家學者、人民群眾等政協協商的參與主體，機器涉及各種軟硬件設備以及相關的履職平臺、數據、算法、算力，環境既指宏觀的經濟社會環境，也包括政協履職相關的規章制度。

（一）人機互動拓展協商主體的參與機會，提升政協委員履職能力

人是數字政協的主體，政協委員和人民群眾可以通過數字化平臺進行實時交流和互動，提高協商的實效性和參與度。同時，機器通過算法和數據分析，為政協委員參政議政提供決策支持，增強了政協工作的科學性和精準性。一是數字政協通過提供專門的數字平臺或者與既有的數字政務平臺相連接，使公眾可以通過數字接口將社情民意信息和意見建議反映給政協基層組織，政協委員也可以通過相關的數字平臺與公眾進行互動，從而確保公眾參與的有序性。在組織協商活動時，各級政協也可以邀請相關的群眾代表參加。二是政協委員通過數字化履職平臺，能夠利用碎片化時間開展網絡議政或政策宣傳等活動，突破時空限制，并增強政協工作的開放度和活躍度。委員日常履職工作，如提交提案、會議發言、社情民意信息等也可以在網上完成，減少了人力成本，提升了履職效率。三是在人工智能技術支持下，政協委員履職過程中產生的歷史數據以及履職需要的外部信息可以被更好地獲取、分析和利用，從而將數據轉化為有價值的知識，幫助政協委員更好地建言獻策。四是不同協商主體通過網絡進行連接和協作，實現信息的共享與交流，實現協商過程的高度協同和優化。例如各級政協積極建立網上提案系統，實現提案從選題、撰寫、提交、審查、交辦、辦理、反饋的全流程網上辦理，政協委員、政協機關工作人員、黨政機關工作人員等在提案工作中實現有效協同。五是數字政協為協商主體提供在線學習教育平臺，如全國政協從2020年起創新開展委員讀書活動，建成委員讀書智能平臺、全國政協書院等線上線下學習載體，在其后的三年里就先后開設中共黨史、學習貫徹習近平生態文明思想、中華文明溯源等147個主題讀書群，委員參與率達 98% ，產生讀書交流與協商議政相結合、提升本領與凝聚共識相統一的綜合效應①。需要注意的是，數字技術具有加強民主的潛力，同時也可以削弱民主。因此，需要處理好人和機器分工的問題，始終確立人在民主建設和民主實踐中的主體地位②。例如，算法在許多情境中可能會替代民意形成過程，從而導致政策問題被簡化為數字、民意被化約為平均數，公眾需求的個性化、差異化和變動性很容易被忽略③。再如，在數據知識化的過程中，當前的智能化大模型算法黑盒導致的結果不可解釋性問題，以及訓練語料的質量缺陷、概率統計的內生誤差等因素，容易導致大模型產生幻覺，生成錯誤內容。這些內容如果被采信，日積月累可能危及人類經過長期歷史積淀和演化而形成的知識體系①。此外，利用生成式人工智能輔助，人類可以增強個體創造力，但會減少新穎內容的集體多樣性②。所以，在數字技術與政協業務場景融合過程中，要合理確定人與機器的分工和權力邊界。一方面，明確機器只是人的輔助，不能代替人履職，線上的協商互動不能代替線下的調查研究以及面對面的溝通交流，既要發揮數字技術的賦能優勢又要防正其負面影響；另一方面，通過人對數字政協相關履職平臺的使用，不斷總結經驗、發現不足，進而優化算法、改進平臺，實現人與機器的良性互動。

（二）機器和環境互動創造新的履職形式，形成數據這一新的履職要素

數據是數字政協的核心，數字政協建設中機器和環境的互動始終是以數據為基礎的，數據也由此構成了數字政協的關鍵履職要素。一是環境通過信息數字化，為機器提供數據資源。環境在這里包括政治、經濟、社會、文化和生態文明等各領域，數字政協覆蓋了這些領域，通過數字化手段，建立統一的數據標準和平臺，實現不同領域數據資源和信息的整合與共享，為政協工作提供豐富的數據支持和決策依據。一方面，將黨政部門的經濟統計數據、國家法律法規數據庫、各類智庫的研究報告、公眾反映的社情民意信息等政協外部信息接入委員履職平臺，為委員建言獻策提供參考。另一方面，政協委員在履職過程中形成的履職成果通過數字化手段轉化為歷史數據存儲在機器中。這些政協外部信息和政協履職歷史數據經過加工、處理、存儲，形成了一種新的履職要素，即數據。在數據基礎上，通過大數據分析、人工智能等技術進行查詢、分析、利用，可以提升政協履職的數字化、智能化水平，更好發揮建言資政的整體效能。例如，基于對既往提案的大數據分析，可以對經濟社會發展中公眾普遍關心的問題、委員們的主要意見建議等作出一些更加宏觀的、趨勢性的分析，為宏觀政策制定提供支持。二是機器推動政協工作流程再造、形式創新，從而催生新的履職形式。例如，前文所述的網絡議政、遠程協商、聯動協商等新的協商形式，委員網上提交提案、會議發言、社情民意信息等新的履職形式，黨政部門在網上辦理提案、聽取意見建議、參加協商交流，公眾通過網絡反映問題、提出意見建議、參加協商交流等，體現了數字政協以數據作為新型履職要素，以數字技術為重要驅動力量，以現代信息網絡為重要載體，通過數字技術與政協業務深度融合，重構履職形式，形成新型履職形態的實踐創新。這樣既有利于從協商形式上完善全過程人民民主各環節，也有利于從協商內容上進一步擴大協商議題的覆蓋面，拓展建言資政的廣度和深度。三是環境為機器的規范有序運行提供保障和約束。數字技術在賦能協商民主建設中具有廣闊的應用空間，但是在實踐過程中受到資源條件、制度設施、倫理觀念等現實因素的限制。有研究指出，預計到2030年，全球由人工智能發展帶來的算力需求將在2020年的基礎上增長500倍。2022年，我國所有數據中心的耗電量約2700億千瓦時，超過2座三峽水電站的年發電量。預計到2026年，我國所有數據中心所需年耗電量至少達到6000億千瓦時，數據中心耗電量占我國用電量比重預計將從2016年的 1.86% 增長至2026年的 。從數據共享方面來看，我國數據可信流通體系尚未建成，數據供給質量不高、流通機制不暢、應用潛力釋放不夠，公共數據開放利用水平不高，數據流通交易還存在較多堵點難點，數據合規、數據評估、數據運營等重要環節缺少標準。各地政協信息化發展技術路線差異大、數據標準不一、業務協同困難①。此外，信息領域新技術發展帶來隱私泄露、信息繭房、價值滲透等科技倫理問題。城鄉間、地區間、領域間、人群間信息化發展差距依然明顯，“數字能力鴻溝\"有進一步拉大風險。為此，各級政協結合實際，加強頂層設計，分步驟逐步推進信息化數字化智能化建設，使數字政協履職平臺建設能夠和經濟社會發展環境相適應。例如，云南省堅持全省一體規劃，省、市、縣三級政協聯動實施，著力打造省級統建、多級共用、協同聯動、橫向融合、縱向貫通、多端協同的全省數字政協信息化系統，實現省內各級政協之間互聯互通、數據共享、業務協同，解決不同層級之間、不同地域之間的數字鴻溝問題②。浙江省政協按照國家、省級有關標準規范，結合政協實際，制定包括業務標準、數據標準、安全標準、管理標準的數字政協標準體系和安全防護體系，為數字政協穩定有序運行提供保障③

（三）環境和人的互動為各類協商主體參與協商提供制度保障，提升履職成果質量

民主參與受到政治、經濟、文化等宏觀外部環境，以及由國家政治、經濟、社會和法律層面的基本規則所構成的制度環境的影響。作為數字中國建設的重要組成部分，數字政協是國家治理現代化在政協工作中的重要體現。其一，中國共產黨在不同時期針對協商民主建設出臺一系列指導意見，在制度框架內引導協商民主的實踐運作及自我完善，為不同利益主體提供制度化和規范化的訴求表達渠道與利益協調平臺，最大限度地包容和吸納社會各界的不同利益訴求，通過協商對話解決群眾內部事務與復雜治理議題，為各類協商主體通過數字政協有序參與協商提供了制度保障。其二，我國網民人數全球第一的數量優勢為各類協商主體開展網絡議政、遠程協商提供了規模基礎。2023年，我國網民規模達10.92億人，互聯網普及率達 77.5%^④ 。數字政協結合協商民主包容開放、凝聚共識的優勢和我國網民人數的規模優勢，不斷深化技術融合、業務融合、數據融合，打通跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務堵點和壁壘，促進政協協商制度創新，為各類協商主體有序參與協商創造更加豐富的協商形式、更加便捷的參與方式。其三，人民群眾的積極參與為政協履職提供了更加廣闊的空間，提升了政協履職成果的質量。習近平總書記指出，發展協商民主“要尊重群眾首創精神，緊緊依靠人民推進”，人民政協要“加強反映社情民意、聯系群眾、服務人民機制建設，多做知民情、解民憂、暖民心的工作，當好黨的政策宣傳者、群眾利益維護者、社會和諧促進者”。數字政協通過線上線下相互融合的履職方式，一方面圍繞經濟社會發展中的問題，使民意收集、線上協商在合理范圍內、在正確的軌道上依法展開、有序運行，推動政協協商更好地與其他協商形式相銜接，為實現有效治理發揮了不可或缺的作用。另一方面，在建言資政基礎上，委員通過數字政協履職平臺加強與群眾的雙向互動，積極在群眾中宣講政策、傳播共識，進一步鞏固公共政策及國家治理的民意基礎，為黨和國家各項事業凝聚共識、增進合力，推動把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來。在實踐探索的基礎上，各級政協探索開展與數字政協相關的制度建設。

例如，各級政協的協商工作規則將網絡議政、遠程協商等作為新的協商形式列入其中，有的專門制定了數字政協信息化系統建設、運營、使用的工作制度。但是總的來看，各級政協在相關工作制度建設方面還有很大的發展空間。例如，目前還沒有全國層面關于數字政協建設、數字政協履職的專門制度，各級政協關于網絡議政、遠程協商、聯動協商等協商形式的具體工作規則尚未完全建立。

四、數字政協履職的優化路徑

按照全過程人民民主全鏈條、全方位、全覆蓋的功能要求，優化數字政協履職關鍵在于更好發揮協商主體作用、完善協商程序、提升協商質量。為此，要堅持問題導向，針對數字政協的優勢和不足，優化數字政協人機環境系統，更好協調人與機器、機器與環境、環境與人的互動關系。

（一）合理確定人機邊界，更好發揮人作為協商主體的作用

只有高質量的民主參與才能夠產生高質量的民主績效①。在數字政協的人機環境系統中，合理劃分各類協商主體與機器的邊界，需要協同發揮委員在政協工作中的主體作用以及數字技術的支撐保障作用，使得各類協商主體能夠真實有效地參與協商過程。一是為人民群眾有序參與提供可靠的數字端口。人民群眾通過數字端口實現民主參與，首先需要機器提供可靠的技術手段確保參與協商的“用戶”是真實的個人。在此基礎上，對于人民群眾反映的情況和問題、提出的意見建議，需要在各級政協的有序組織下，請政協委員進行分析研判、調查研究，或者將相關問題轉化為協商議題組織政協委員、群眾代表、黨政部門有關人員進行協商，或者請政協委員就相關問題通過類似“委員會客室”的網上平臺向公眾做好解疑釋惑的工作。二是為政協委員高質量履職提供技術工具而不是數字替身。比如，利用人工智能大模型輔助委員起草提案時，人工智能可以為政協委員提供選題線索，具體選什么題目需要政協委員親自到實際生活中調研后確定；在政協委員起草提案過程中，人工智能可以幫助他們查詢相關信息和數據，生成規范的提案文件格式，但是不能代替政協委員撰寫提案；在提交提案時，必須由政協委員手動確認才能正式提交，不能由機器自動提交。要把提升數字素養作為政協委員培訓的重要內容，幫助他們既能夠積極使用人工智能等新技術，又能有效克服數字技術帶來的負面影響。為提升人工智能分析結果的正確性、真實性，數字政協平臺要建立適應協商議政需要的專用行業大模型，提供真實、權威的訓練語料，采用客觀、公正、符合全過程人民民主價值理念和政協規章制度的算法，為政協委員履職提供有價值的知識支持。三是為黨政機關工作人員提供高效的共享協同平臺。例如，黨政機關工作人員通過網上協商議政平臺參與協商討論、接收意見建議、反饋采納落實情況等，通過提案系統實現提案的在線辦理和答復，通過數據共享平臺查詢利用委員的議政建言成果或者查詢委員的專業特長以邀請相關委員參加相關的聽證、督查活動等，推進政協協商能夠更好地嵌入國家治理之中。

（二）加強數據資源體系建設，更好發揮數據作為新型履職要素對于政協協商的提質增效作用

在有限的資金、算力、技術條件下，可以將數字政協信息系統建設的重點放在數據資源體系建設上，通過數據要素的高效運轉提升政協協商的效能。一是對照全過程人民民主“全覆蓋\"的客體性特征，對政治、經濟、社會、文化和生態文明等各領域，梳理支撐政協協商過程中委員所需要了解的國家法律法規庫、經濟社會運行統計數據、相關智庫的研究報告、公眾提供的社情民意信息、黨政相關部門工作開展情況等數據類型，制定數據資源目錄，構建相應的數據庫，為政協委員知情明政提供外部信息支持，解決協商過程中的信息不對稱問題，為精準有效地建言資政提供數據支撐。二是按照全過程人民民主主體\"全方位\"覆蓋的要求，梳理政協委員、人民群眾、黨政機關工作人員參與協商過程中形成的協商議題、協商過程、協商成果等各類信息，以及相關的人員信息，構建政協協商的歷史數據庫、人員信息庫，推動數據在人民群眾、政協委員、黨政機關工作人員之間有序快速流動，通過數據“跑路”，實現各類協商主體之間的高效協商互動，為提高深度協商互動、意見充分表達、廣泛凝聚共識水平，完善人民政協民主監督和政協委員聯系界別群眾制度機制提供數據支撐。三是對照全過程人民民主“全鏈條”的程序性規定，建立數據采集與集成、存儲與管理、安全與合規、統計與分析、應用與創新、共享與合作的數據治理框架，按照省級統建的方式建設地方各級政協的數據中心，逐步積累形成數據資源，破除數字鴻溝，探索新的數據處理技術和分析方法，推進政協工作流程和模式創新，促進政協協商與全過程人民民主其他環節的數據共享和業務協同，進而為不斷優化全過程人民民主程序提供支持。

（三）加強制度環境建設，更好發揮制度在數字政協履職中的保障作用

制度是保障數字政協履職的重要環境因素，加強制度環境建設需要考慮到國家治理的多層結構和領域分化現實，分門分類增強制度建設的針對性。一是在全國政協層面出臺關于推進數字政協建設的指導性意見，對全過程人民民主視域下數字政協的內涵外延、數字技術賦能政協工作的功能定位、各類依托數字技術開展的履職形式、各級政協在數字政協建設中數據共享和業務協同的要求等作出規定，對各級政協開展數字政協建設作出宏觀指導。各級政協分別制定指導各自政協開展數字政協建設的指導性文件，為開展相關工作提供基礎性的制度保障。二是各級政協結合各自工作實際，分別制定關于開展網絡議政、遠程協商、聯動協商、碼上議、微協商等協商議政活動的工作辦法，以及關于網上委員工作室、委員會客廳等聯系群眾、凝聚共識工作的工作辦法，將人民政協打造為一個更加具有開放性、包容性的專門協商機構，形成一個低成本的利益表達渠道，廣泛吸納來自國家治理不同領域的問題與意見，充分發揮政協委員來自不同界別、不同階層的優勢，將不同領域的問題整合到人民政協協商程序，通過協商的方式取得解決問題的共識，并將其輸送到治理過程。三是在各級黨委領導下，數字政協在推動基層協商治理方面累積了樣態生動多樣、內容豐富廣泛的實踐經驗，真切實在地回應了人民群眾的訴求，為人民政協嵌人基層治理場域、提供基層協商民主的制度化平臺、實現政協協商與基層協商的有效銜接提供了新的方式。總結相關經驗做法，形成可以推廣復制的制度機制，以黨委文件形式印發，對于發揮全過程人民民主的治理效能具有重要意義。

五、結語

綜上所述，數字政協通過創新協商形式、擴大民眾有序政治參與、拓展協商內容的廣度和深度，更好地實現全過程人民民主“全鏈條\"的程序性規定、“全方位”的主體性要求、“全覆蓋”的客體性特征。數字政協作為一個復雜的人機環境系統，其履職的內在機理表現為通過人與機器、機器與環境以及環境與人的持續互動，提升協商主體履職能力、創造新的履職形式、提升履職成果質量。結合發展全過程人民民主的基本要求來看，完善數字政協履職需要堅持問題導向，針對數字技術賦能政協工作的優勢和不足，優化數字政協人機環境系統，協調好人與機器、機器與環境、環境與人的互動關系。

數字政協建設尚處于初步探索階段，在數字技術快速發展的背景下，我國經濟社會發展必將進一步向網絡空間深化和拓展，數字政協在實踐全過程人民民主中具有很大的發展空間，同時也面臨諸多挑戰，這也為相關理論研究提供了新問題、新空間。例如，全過程人民民主視域下數字政協的概念如何準確界定，數字政協在完善協商民主體系中的關鍵作用有哪些，如何更好發揮數字政協在國家治理中的效能，政協委員作為數字政協履職的主體如何更好地發揮作用，政協專門委員會如何在數字政協履職中發揮基礎性作用，數字政協在數字中國建設中如何與數字政府、數字人大、數字經濟等協同推進，如何建立數字政協運行的評價指標和評價體系等，都有待今后的深入研究。

責任編輯 申華技術編輯 王文浩