非市場化主體持有物業資產向地方國企重組的路徑與稅務分析

摘要：為助推地方區域經濟的高質量發展，打造優質的招商和投融資平臺，將地方政府作為非市場化主體持有的優質物業資產重組至下屬國有企業。文章通過資產重組路徑和稅務分析，實踐探索出程序合規且交易稅費最低的路徑，可供其他同行實踐參考。并針對地方政府資產重組稅務政優惠策和構建“資源、資金、資本”良性循環提出建議。

關鍵詞：地方政府；物業資產；重組；路徑；稅務

一、地方政府資產重組至地方國企的重要性

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量”。推動國有資本和國有企業做強做優做大，提升企業核心競爭力。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。因此，國有企業的高質量發展，是中國式現代化的重要組成。提升企業核心競爭力是企業高質量發展的落腳點和著力點。通過地方政府物業資產重組至地方國企可以提升企業的核心競爭力。

對地方政府而言，資產重組至地方國有企業，促進資源的優化配置和提高國有資產的使用效率，可以助推地方經濟的高質量發展。主要表現以下幾方面：一是政府權力下放。資產重組至地方國有企業可以實現政府權力下放，減少政府對企業的直接控制。二是提升政府的公信力。通過資產重組至地方國有企業，政府可以減少對國有企業的資源占用，提高資源配置的公平性和透明度，提升政府的公信力和民眾滿意度。三是推動政府職能轉變。資產重組至地方國有企業可以推動政府職能從直接管理企業轉變為監管和服務企業，提高政府的管理效能和公共資源的利用效率。

對地方國企而言，資產重組是各地方國有企業深化國企改革的重要路徑。資產重組可以擴大企業的資產規模和實力，增強市場競爭力，促進經濟轉型升級，進而推動地方國企可以實現更好的發展。從財務結構維度分析，地方國企接收優質物業的注入可顯著提升企業資產總額，通過“分子分母協同效應”降低資產負債率，當總資產規模擴大（分母增大）而負債總額不變時，資產負債率自然下降，這為后續企業融資創造了更優的財務空間。從企業融資能力角度分析，優質物業資產可以作為融資抵押物，以其穩定的現金流預期和增值潛力可顯著提升企業信用評級，使企業獲得更低成本的融資支持，進而形成“資產增值-融資擴大-項目推進”的良性循環。更重要的是，這種資產優化配置具有顯著的社會經濟效益：通過盤活存量資產，企業能夠更高效地參與產業園區建設等重大項目，在完善城市功能配套、培育新興產業載體等方面發揮關鍵作用。地方國企通過專業化運營優質物業資產，既能實現國有資產保值增值，又能有效服務地方經濟發展規劃，構建起兼顧經濟效益與社會效益的可持續發展模式。

二、案例背景

A公司作為地方政府某街道辦事處下屬的全資國有企業，其主營業務是代管地方政府某街道辦事處經營性物業面積接近60萬平方米，這些物業不僅為地方政府財政提供了穩定的租金收入，也為眾多企業提供了經營場所，成為推動區域經濟發展的關鍵支撐。此外，A公司還積極拓展多元化業務投資，A公司旗下擁有17家下屬公司主要涉足建筑工程、餐飲行業、文化體育及能源建設等多個領域，形成了較為完善的產業布局。

然而，在A公司的發展歷程中，也面臨著一些亟待解決的問題。在資產重組之前，公司賬面自有資產相對較少，卻承擔了政府投融資平臺的重要功能，使得企業資產負債率卻高達近80%。這種較高的負債率反映出企業在資產端和負債端管理機制上存在明顯的不對稱性，資產端的優質資源未能得到充分挖掘和有效利用，而負債端的壓力卻不斷增大，這使得在一定程度上制約了企業的可持續發展能力，也給公司的穩健經營帶來了潛在風險。

在A公司成立之前，地方政府某街道辦事處曾使用財政資金購置了一大批物業資產。經過梳理發現部分物業不僅地理位置較為優越，而且具有較高的價值增值潛力。當時購置這些物業資產的主要目的是為了打造一個優質的招商平臺，推動區域產業升級和經濟結構調整。

鑒于A公司目前面臨的資產負債狀況以及其在地方區域經濟發展中的重要地位，將街道辦事處的部分優質物業資產進行重組至A公司顯得尤為必要。通過這種資產重組的方式，不僅可以優化A公司的資產結構，降低其資產負債率，增強企業的抗風險能力，還可以使這些優質物業資產得到更高效的利用，可以物業抵押再融資為企業成長提供資金來源。同時，這也將為A公司未來的多元化發展提供更堅實的資產基礎，使其能夠在建筑工程、餐飲行業、文化體育和能源建設等領域發揮更大的作用，為地方經濟的高質量發展注入新的動力。

三、地方政府物業資產重組至國企路徑分析與選擇

（一）地方政府物業資產重組至國企路徑分析

合理選擇和規劃物業資產重組至國企的路徑，確保資產重組流程的合規性，同時也要確保整個資產重組過程整體交易成本最低。湯吉軍（2015）指出政府要推動國有資產向集權模式轉變，同時逐步將國家行政管制職能清晰地分離出來，將政府管制交給其他部門，主要是為了國有企業與私有企業公平競爭，同樣是實現交易成本最小化的一種理性選擇，為國有企業管理制度創新指明了方向。

基于充實國企注冊資本金的目的，物業資產以股東增加注冊資本金的形式重組至國企。根據《中華人民共和國公司法》的相關規定，企業在其注冊資本范圍內承擔有限責任。企業注冊資本金的大小直接影響到企業承擔民事責任的能力。較大的注冊資本金意味著企業能夠承擔更大的債務和責任，這在一定程度上為企業的經營規模擴張提供了法律保障。當企業面臨經營風險或法律糾紛時，足夠的注冊資本金可以確保企業有足夠的資金來應對，從而維護企業的穩定運營。同時，足夠的注冊資本金有助于增強投資者、合作伙伴及客戶的信心，為企業贏得更多的市場機會和合作資源。同時，它也為企業在融資過程中提供了更大的談判籌碼，有助于降低融資成本，拓寬融資渠道。因此，物業資產選擇以增加注冊資本金的形式重組至國企。

為達到政企分離的目的，街道辦事處作為黨政機關不可以直接出資入股企業。根據國家的相關規定及《中國共產黨紀律處分條例》等相關法律文件，政府不能以自己的名義直接投資企業，也不能以入股的形式投資企業。這一規定旨在確保政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開，堅持政企分開，實行所有權與經營權分離。可以由國有資產監督管理機構等直屬特設機構來履行出資人職責。因此，街道辦事處作為黨政機關不能以物業資產直接出資入股國有企業。

根據《公司法》的相關規定，股東在出資時可以采用實物形式，但必須確保實物資產經過嚴格的評估作價，并對其價值進行核實確認。這一法定程序是保障國有資產安全、確保出資真實性和有效性的關鍵環節。通過規范的評估與核實流程，可以確保物業資產的價值得到準確體現，為國有資產的保值增值提供堅實的法律依據和操作保障。

基于以上分析，在當前的國有資產運營與管理格局中，街道辦事處下屬的資產管理部門作為事業單位可以充分發揮其職能作用，有效承擔國有資產監督管理機構的職責。通過科學合理的管理手段，將所轄范圍內的國有資產，特別是優質的物業資產，進行專業評估并作價出資入股A國有企業。這一舉措不僅能夠優化國有資產的配置效率，還能為國有企業注入新的活力與資源，推動其高質量發展。

（二）地方政府物業資產重組至國企路徑選擇

綜合以上地方政府物業資產重組至國企路徑分析，為確保整個流程的合規性，將街道辦事處優質物業資產重組至A公司需要分為兩個關鍵環節進行操作。

第一個環節是將街道辦事處名下的物業資產進行內部劃轉，轉至街道辦事處下屬的事業單位，并辦理相應的產權轉讓手續。這一過程需要依據國有資產監督管理的相關規定，確保資產劃轉的合法性與透明性。街道辦事處下屬的資產管理部門作為事業單位，將在此過程中履行國有資產監督管理機構的職能，確保資產的合理流動和優化配置。

第二個環節是街道辦事處下屬的事業單位以物業資產作價出資，注資至國有企業A公司，并再次辦理產權轉讓手續。根據《公司法》及相關國有資產監督管理條例，股東可以用實物資產出資，但必須對實物資產進行評估作價并核實財產。這一環節中，資產評估的準確性至關重要，它不僅關系到國有資產的保值增值，還涉及國有企業A公司的資產結構優化。

通過這兩個環節的操作，可以較為有效解決A公司目前面臨的資產負債問題，同時為A公司注入優質資產，提升其市場競爭力和可持續發展能力。這一過程符合國家關于國有資產監督管理的法律法規。

四、地方政府物業資產重組至國企稅務分析與籌劃

在地方政府物業資產重組至國有企業的過程中，涉及的兩個環節均會產生交易稅費，包括增值稅、契稅、印花稅等。為降低交易成本，確保資產重組過程的經濟性和合規性，提前介入并進行稅務籌劃分析顯得尤為重要。

根據國家稅務總局發布的相關稅費優惠政策，企業改制重組及事業單位改制過程中，符合條件的營業賬簿、應稅合同及產權轉移書據可免征印花稅。此外，對于符合條件的企業改制重組項目，還可能享受增值稅、契稅等稅種的減免政策。在具體操作中，街道辦事處下屬的事業單位作為國有資產監督管理機構，可以充分利用現有政策，合理規劃資產重組路徑。在將街道辦事處名下物業內部劃轉至下屬事業單位時，可依據相關政策申請免征印花稅等稅費。在以物業資產注資至國有企業A公司時，也可以積極爭取適用優惠政策，降低增值稅和契稅等負擔。通過科學的稅務籌劃，不僅能降低交易成本，還能提高國有資產的運營效率。

（一）增值稅

根據《中華人民共和國增值稅暫行條例》“第一條 在中華人民共和國境內銷售貨物或者加工、修理修配勞務（以下簡稱勞務），銷售服務、無形資產、不動產以及進口貨物的單位和個人，為增值稅的納稅人，應當依照本條例繳納增值稅?！?/p>

1. 環節一：增值稅稅務分析

根據《關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知》（財稅[2016]36號），向其他單位無償轉讓不動產應當視同銷售，但用于公益事業或者以社會公眾為對象的除外。將街道辦事處名下物業無償劃轉至街道辦事處下屬事業單位，且該部分物業資產并非用于公益事業或者以社會公眾為對象，因此，環節一將視同銷售不動產街道辦事處繳納增值稅。增值稅納稅人為街道辦事處，街道辦事處作為小規模納稅人，按照劃轉價減去按照物業資產購買的原值，并按適用的稅率計算繳納增值稅。

2. 環節二：增值稅稅務分析

根據增值稅暫行條例實施細則的規定，將貨物作為投資應視同銷售貨物繳納增值稅。因此，街道辦事處下屬事業單位以物業資產作為投資給到A國有企業，該行為應被認定為視同銷售繳納增值稅。街道辦事處下屬事業單位作為增值稅一般納稅人，物業資產投資入股將按照銷售不動產稅率9%全額開具增值稅專用發票，抵扣第一環節繳納的增值稅進項稅額進項差額納稅增值稅。同時，A企業是增值稅一般納稅人，接受投資入股形式取得不動產發票的進項稅額可以自取得之日從以后銷項稅額中抵扣。

（二）城建稅、教育費附加及地方教育附加

按照稅務法規，城建稅、教育附加及地方教育附加以實際繳納的增值稅稅額為計稅依據。因此，街道辦事處優質物業資產重組至A公司兩個環節涉及的城建稅、教育附加、地方教育附加以繳納的增值稅為依據按適用的稅率計算繳納。城建稅按地區差別稅率，分別是7%、5%、1%；教育費附加征收標準為3%；地方教育附加征收標準為2%。

（三）契稅

根據《中華人民共和國契稅法》，在中華人民共和國境內轉移土地、房屋權屬，承受的單位和個人為契稅的納稅人，以作價投資（入股）、劃轉等方式轉移土地、房屋權屬的應當繳納契稅。街道辦事處物業資產重組至A公司要分兩個環節，物業資產產權兩次變更均要繳納契稅。同時根據《財政部 稅務總局關于繼續實施企業、事業單位改制重組有關契稅政策的公告》（2023年第49號）對承受縣級以上人民政府或國有資產管理部門按規定進行行政性調整、劃轉國有土地、房屋權屬的單位，免征契稅。由于街道辦事處不屬于縣級以上人民政府或國有資產管理部門，將街道辦事處名下物業劃轉至街道辦事處下屬事業單位需要繳納契稅。契稅的計稅依據主要以確定的成交價格，稅率為3%～5%。

（四）印花稅

根據《中華人民共和國印花稅法》，產權轉移書據應繳納印花稅。街道辦事處物業資產重組至A公司兩個環節需辦理物業產權權屬的變更，涉及的產權轉移書據以及新辦理的房屋產權證均需征收印花稅。產權轉移書據應納印花稅額為所載金額的0.5‰，立據人為納稅人，權利證書應納印花稅額為5元/件，領受人為納稅人。

（五）土地增值稅

根據《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》，轉讓國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物并取得收入應繳納土地增值稅。以轉讓土地及房產取得的收入扣除項目金額后的余額作為增值額，根據增值額未超過扣除項目金額的比例，分別適用30%～60%不等的四級超率累進稅率。因此，將街道辦事處名下物業劃轉至街道辦事處下屬事業單位需要繳納土地增值稅，轉讓價格越高導致增值額及增值稅率越高，對應的超率累計稅率就越高進而導致繳納土地增值稅就越高。

根據《關于繼續實施企業改制重組有關土地增值稅政策的公告》（2023年第51號），物業資產作價入股進行投資暫不征收土地增值稅，但是轉移雙方是房地產開發企業不適用于該政策。街道辦事處下屬事業單位以物業資產評估價入股投資A企業，且物業交易雙方都不是房地產開發企業，因此環節二街道辦事處下屬事業單位以物業資產注資至國有企業暫不增收土地增值稅。

（六）企業所得稅

根據《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》第二十五條，企業發生非貨幣性資產交換，以及將貨物、財產、勞務用于捐贈等用途的，應當視同銷售貨物、轉讓財產或者提供勞務。將街道辦事處名下物業劃轉至街道辦事處下屬事業單位，劃出方應視同銷售貨物或轉讓財產進行稅務處理。將街道辦事處名下物業劃轉至街道辦事處下屬事業單位按轉讓價格與賬面凈資產差額計算繳納企業所得稅。

（七）稅務籌劃方案設計

通過以上資產重組過程中涉及的稅費分析，為使重組過程中交易稅費最低，對資產重組交易進行稅務籌劃方案設計。

1. 合理確定物業資產轉讓定價。街道辦事處優質物業資產重組至A公司過程中，增值稅、土地增值稅及企業所得稅與資產轉讓定價和資產的增值額關系密切。因此，兩個環節合理降低物業資產轉讓定價，環節一將街道辦事處名下物業以賬面凈資產劃轉至下屬事業單位，環節二街道辦事處下屬事業單位以物業資產市場評估作價注資至A國有企業。梳理出街道辦事處近10年內購置的優質物業資產清單，結合當前房地產市場呈現相對疲軟的態勢下選用市場比較法等評估方法評估物業價值相對較低，可以使涉及重組的物業資產的增值額較低，有效降低增值稅、土地增值稅及企業所得稅。同時合理降低物業資產轉讓定價有利于降低契稅、印花稅等計稅依據，從而降低稅費。

2. 利用稅收優惠政策。利用街道辦事處屬于小規模納稅人的稅收優惠政策合理降低稅費。根據《財政部、稅務總局關于實施小微企業普惠性稅收減免政策的通知》（財稅[2019]第13號），街道辦事處可以享受減按50%征收城建稅、印花稅、教育費附加、地方教育附加。

3. 利用稅收財政分配政策。街道辦事處屬于地方政府在街道辦事處優質物業資產重組至A公司兩個環節產生的稅費，按照稅種可以中央、地方各層面比例分成，考慮返還至街道辦事處財政的稅費，也有效降低了交易成本。

五、案例總結

（一）地方政府物業資產重組至地方國企效果

環節一將街道辦事處名下物業劃轉至下屬事業單位，環節二街道辦事處下屬事業單位以物業資產作價注資至A國有企業，整個重組路徑合規。將資產重組至A國企后，A企業注冊資本金翻了三倍，有效充實A企業注冊資本金，增強了投資者、合作伙伴及客戶對企業的信心；有效降低A企業資產負債率，資產負債率從近80%降低至50%左右，降低企業債務風險。A企業可以新的物業資產進行抵押再融資，擴大企業經營規模，增強市場競爭力，促進經濟轉型升級，進而推動企業實現高質量發展。

（二）地方政府物業資產重組至國企稅務籌劃效果

在地方政府物業資產重組至A公司的過程中，通過合理的稅務分析與籌劃，能夠有效降低交易成本，提升資產運營效率。具體而言，通過科學確定物業資產轉讓定價，結合稅收優惠政策及財務返還政策，可將整個環節的交易稅費率控制在3%左右。

首先，合理的轉讓定價是稅務籌劃的基礎。轉讓定價可以結合資產的市場價值和合理的成本加成，確保交易價格符合獨立交易原則，也可以結合內部以賬面凈資產進行劃轉。其次，充分利用國家和地方的稅收優惠政策，能夠進一步降低交易稅費。此外，財務返還政策也可能為企業帶來額外的稅收優惠，進一步降低交易成本。

通過上述措施，不僅有效降低了地方政府物業資產重組至地方國企環節的交易稅費，還為資產的流轉和企業的可持續發展提供了有力支持。

六、關于地方政府資產重組的建議

（一）建議國有資產在地方政府、事業單位、國有獨資公司或者企業內部資產重組給予免稅政策

目前，根據財政部和稅務總局的相關公告，對承受縣級以上人民政府或國有資產管理部門按規定進行行政性調整、劃轉國有土地、房屋權屬的單位，免征契稅。然而，從實際操作來看，縣級及以下人民政府或國有資產管理部門在推動地方經濟發展和國有資產優化配置中也發揮著重要作用。因此，建議進一步擴大免稅政策的適用范圍，將縣級及以下人民政府或國有資產管理部門的資產重組行為也納入免稅政策范疇。同時，對于國有產權在政府、事業單位、國有獨資公司或者企業內部的重組行為，應給予明確的免稅優惠政策支持。這不僅有助于降低地方財政負擔，還能提高國有資產的運營效率，促進區域經濟的協調發展。

（二）地方政府與地方國企構建“資源、資金、資本”良性循環

資源、資金、資本的協同作用可以推動地方經濟結構的優化升級。地方政府充分利用地區優勢資源，通過資金的流動和配置支持資源的開發與利用，資金通過擴大再生產推動資本的保值增值，從而構建一個“資源、資金、資本”良性循環和經濟發展的動力系統。地方政府物業資產重組至國企就是通過地方政府物業資源導入地方國企，地方國有資源轉化成現金再進行資本投入產業升級。除了物業資源還有國有物業屋面光伏、道路智慧停車等，地方政府都可以整合相關資源，構建“資源、資金、資本”良性循環。

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（作者單位：中山市石岐區公有資產投資有限公司）