“十五五”時(shí)期西部地區(qū)人口較少縣域發(fā)展路徑與對(duì)策研究

西部地區(qū)人口較少縣域的出現(xiàn)，是我國人口布局、生產(chǎn)力布局以及踐行生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的結(jié)果，符合人口資源環(huán)境與生產(chǎn)力發(fā)展相協(xié)調(diào)的客觀規(guī)律。“十五五”期間，西部地區(qū)人口較少縣域的狀態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)調(diào)整縣域目標(biāo)定位、重新確定縣域政府職責(zé)提出了新的要求。應(yīng)建立以人的發(fā)展為工作重心的體制機(jī)制，減輕西部地區(qū)人口較少縣域促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力；以提高人口數(shù)字素養(yǎng)為突破口，加強(qiáng)人口素質(zhì)提升的基礎(chǔ)性建設(shè)；打通先進(jìn)生產(chǎn)要素進(jìn)入通道，構(gòu)建開放活躍的要素流動(dòng)區(qū)域。

“十五五”時(shí)期是我國全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的關(guān)鍵階段。在加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、深化要素市場化改革以及推動(dòng)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，西部地區(qū)人口較少縣域面臨著人口持續(xù)收縮、產(chǎn)業(yè)支撐弱化、發(fā)展動(dòng)能缺失等現(xiàn)實(shí)困境。這類縣域依靠資源開發(fā)、規(guī)模擴(kuò)張和外部投資拉動(dòng)的傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼，亟須重新審視并重構(gòu)其“十五五”期間的目標(biāo)定位，提出適應(yīng)新形勢(shì)、符合新要求的發(fā)展路徑與對(duì)策，以更好促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和提升居民福祉。

西部地區(qū)人口較少縣域的發(fā)展環(huán)境及具體成因

根據(jù)第七次全國人口普查公布的《中國人口普查分縣資料（2020）》，我國常住人口在20萬人以下的縣域共有546個(gè)，占縣級(jí)行政區(qū)總數(shù)的比重為 29.89% 。其中，有246個(gè)縣域的常住人口少于10萬人，占20萬人口以下縣域數(shù)量的 45.06% ；有95個(gè)縣域常住人口不足5萬人，占10萬人口以下縣域數(shù)量的 38.62% 。人口較少縣域在西部地區(qū)分布較多。其中，常住人口少于20萬的縣域中，西部地區(qū)有389個(gè)，占比為 71.24% ；95個(gè)戶籍人口不足5萬人的人口小縣中，有93個(gè)分布在西藏、青海、新疆、內(nèi)蒙古、四川、陜西等西部省區(qū)，占比高達(dá) 97.90% 。 2020～2024 年，西部地區(qū)人口較少縣域呈現(xiàn)數(shù)量持續(xù)增長、常住人口數(shù)量持續(xù)下降的基本態(tài)勢(shì)。[1

（一）發(fā)展環(huán)境

當(dāng)前，西部地區(qū)人口較少縣域所面臨的發(fā)展環(huán)境，由我國生產(chǎn)力在空間上向社會(huì)資源富集城市集聚以及人口持續(xù)向發(fā)達(dá)地區(qū)遷徙共同作用決定。第一，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)生產(chǎn)力快速集聚。新興產(chǎn)業(yè)在空間上向發(fā)達(dá)地區(qū)、中心城市集聚；科技、研發(fā)、人才、資本運(yùn)營、市場運(yùn)維等核心要素在規(guī)模上向高端企業(yè)集聚，新興行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈高度融合，并在高度競爭中快速發(fā)展出“鏈主”“龍頭”企業(yè)集團(tuán)。在交通通信便利化水平日益提升的加持下，掌握先進(jìn)生產(chǎn)力的大型企業(yè)集團(tuán)進(jìn)一步吸納其他地區(qū)的資源和先進(jìn)生產(chǎn)力，加劇了縣域發(fā)展動(dòng)力的缺失。第二，人口持續(xù)向發(fā)達(dá)地區(qū)城市遷徙。在生產(chǎn)專業(yè)化水平不斷深化、勞動(dòng)分工持續(xù)細(xì)化的現(xiàn)代生產(chǎn)方式作用下，青壯年勞動(dòng)力大規(guī)模向先進(jìn)生產(chǎn)力集聚的區(qū)域和城市遷徙。在社會(huì)保障體系逐漸完善和獨(dú)生子女政策后續(xù)效應(yīng)影響下，中老年人口隨子女向發(fā)達(dá)地區(qū)和中心城市流動(dòng)也較為普遍。在出生率下降的背景下，人口減少狀況在人口流出地區(qū)表現(xiàn)日益突出，另外疊加改革開放過程農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)、農(nóng)村人口向城市遷徙的歷史積淀，導(dǎo)致部分縣域人口規(guī)模呈現(xiàn)收縮態(tài)勢(shì)，發(fā)展支撐力弱化。

佛坪縣是陜西人口最少的縣，常住人口僅2.6萬人。

（二）具體成因

西部地區(qū)人口較少縣域所在地區(qū)地理環(huán)境惡劣，氣候、王地資源和自然產(chǎn)出等因素都不適宜人口增長。傳統(tǒng)意義上的耕地、林果等產(chǎn)業(yè)資源也相對(duì)匱乏，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱。人口規(guī)模發(fā)展不起來既有自然歷史因素的制約，也有現(xiàn)代城鄉(xiāng)人口流動(dòng)趨勢(shì)變化、生育意愿下降以及不同年代出生人口基數(shù)差異等多重因素的影響。

一方面，我國市場經(jīng)濟(jì)體制建立后，西部地區(qū)人口較少縣域經(jīng)濟(jì)資源劣勢(shì)加重了自然資源劣勢(shì)，在較長時(shí)期也造成了社會(huì)資源增長停滯。這類縣域一般距離活躍市場較遠(yuǎn)，交通通信條件較差，匯集社會(huì)資源、經(jīng)濟(jì)資源的能力較弱。因此，在改革開放以后較長時(shí)間里，交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療等基本公共服務(wù)供給水平與其他地域的差距逐漸拉大，特別是勞動(dòng)力收人的渠道單一，從事農(nóng)副業(yè)的比較收益持續(xù)下降。在國家不斷提高進(jìn)城務(wù)工人員待遇的政策支持下，青壯年勞動(dòng)力選擇進(jìn)城務(wù)工離開本地產(chǎn)業(yè)。其中，有相當(dāng)一部分在城市、城鎮(zhèn)從事服務(wù)業(yè)的自由擇業(yè)勞動(dòng)力獲得了在中小城市的定居能力，離開農(nóng)村在城市、城鎮(zhèn)安家，縣域城鎮(zhèn)居民選擇在城市落戶推動(dòng)人口由農(nóng)村向城市的大量遷徙。

另一方面，教育資源供給普及，主要位于中心城市的大專院校招生規(guī)模擴(kuò)大吸納了大量青年；國家頒布政策保障農(nóng)民工隨遷子女在父母務(wù)工城市受教育權(quán)利；各大中城市制定積極吸引人口政策，拉動(dòng)青壯年勞動(dòng)力向大中城市遷徙；為滿足照顧隨遷子女需求，放開對(duì)老年人口在城市獲得醫(yī)療衛(wèi)生福利的限制，遷徙人口向進(jìn)城定居人口的上一輩擴(kuò)散。在進(jìn)城成本與財(cái)富積累之間的差距不斷縮小的演變中，農(nóng)村牧區(qū)人口向城市的遷徙全然改變了縣域的人口結(jié)構(gòu)。當(dāng)縣域常住人口規(guī)模縮小、老齡化加劇達(dá)到一定水平，西部人口較少縣域的發(fā)展就顯現(xiàn)出發(fā)展動(dòng)力基本喪失的局面。

“十五五” 時(shí)期西部地區(qū)人口較少縣域面臨的挑戰(zhàn)

人口結(jié)構(gòu)變化深刻影響國家政策安排。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中提出的“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”[2]，改變了按戶籍人口分配的傳統(tǒng)。近年來，盡管國家西部大開發(fā)政策繼續(xù)支持了中西部地區(qū)，但政策的持續(xù)與提高財(cái)政投資績效的要求，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地指標(biāo)和基建投資與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的聯(lián)動(dòng)制度仍然在不斷強(qiáng)化。當(dāng)前，為平衡旗縣財(cái)政負(fù)擔(dān)、提升治理效能，正在深人推進(jìn)的黨政合署合并、優(yōu)化縣域機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置等縣域機(jī)構(gòu)改革，該項(xiàng)工作將在“十五五”期間基本完成。這就意味著“十五五”期間縣域行政事業(yè)人員將穩(wěn)定減少，結(jié)合人員編制與服務(wù)人口掛鉤的政策，人口較少縣域人口下降的趨勢(shì)會(huì)持續(xù)。人口結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)顯示，人口因素將會(huì)成為西部地區(qū)人口較少縣域謀劃“十五五”期間發(fā)展的最大制約。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新增需求空間有限

“十二五”以來，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系建設(shè)成效顯著，在人口較少縣域無論是填平補(bǔ)齊的完善性建設(shè)，還是提質(zhì)升級(jí)的優(yōu)化型建設(shè)均已接近飽和，部分人口較少縣域甚至已經(jīng)出現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施利用閑置的情況。西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施保障程度已達(dá)到較高水平，如內(nèi)蒙古自治區(qū)，到2016年，全區(qū)公路通車總里程突破19萬公里，12個(gè)盟市實(shí)現(xiàn)了民航運(yùn)輸機(jī)場全覆蓋[3。在“十五五”可能成為投資熱點(diǎn)的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，由于新基建的服務(wù)對(duì)象，是電力生產(chǎn)集聚區(qū)與經(jīng)濟(jì)密度大的城市之間，以及算力資源充裕與數(shù)字應(yīng)用程度高的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，新基建投資的重點(diǎn)會(huì)集中在城市和人口稠密的區(qū)域，西部地區(qū)人口較少縣域不具有發(fā)展新基建的場景。無論是“十五五”時(shí)期的社會(huì)需求，還是現(xiàn)代化目標(biāo)的長遠(yuǎn)需求，西部地區(qū)人口較少縣域生產(chǎn)生活領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求也遠(yuǎn)低于“十四五”之前的階段。

（二）獲得產(chǎn)業(yè)投資的機(jī)會(huì)進(jìn)一步減少

“十四五”時(shí)期世界經(jīng)濟(jì)格局出現(xiàn)的突發(fā)性劇烈震蕩，將會(huì)在“十五五”期間產(chǎn)生持續(xù)影響。區(qū)域隔絕、貿(mào)易中斷造成安全預(yù)期急劇降低，世界主要經(jīng)濟(jì)體通過收縮開放規(guī)模、設(shè)置貿(mào)易壁壘以激勵(lì)資本回流，發(fā)展本土產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。為應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)格局變化，我國面向世界市場的產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)轉(zhuǎn)向圍繞國內(nèi)市場發(fā)展，加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的重心也從“做大”向“做強(qiáng)”深度推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)目標(biāo)全面轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程、重大技術(shù)裝備攻關(guān)工程、支持專精特新企業(yè)以及推動(dòng)制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展等質(zhì)量提升替代了規(guī)模擴(kuò)張。這就意味著產(chǎn)業(yè)布局相對(duì)穩(wěn)定，國土空間發(fā)展格局進(jìn)人穩(wěn)定狀態(tài)，新增制造業(yè)布局空間不再是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的內(nèi)容，西部地區(qū)人口較少縣域不再有接納產(chǎn)業(yè)布局?jǐn)U張的機(jī)會(huì)。黨的二十屆三中全會(huì)就“健全推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制”提出“催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動(dòng)能，發(fā)展以高技術(shù)、高效能、高質(zhì)量為特征的生產(chǎn)力”，加強(qiáng)“關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新”，推動(dòng)“推動(dòng)新一代信息技術(shù)、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥、量子科技等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展”{4。依據(jù)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，這類產(chǎn)業(yè)無論是政策還是資本，都會(huì)向高端生產(chǎn)要素集聚水平高的城市傾斜，而西部地區(qū)人口較少縣域不具備接納戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的條件與能力。

與此同時(shí)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)受世界經(jīng)濟(jì)逆全球化影響轉(zhuǎn)向國內(nèi)市場，市場容量大幅度收縮。城市化進(jìn)入低速周期，受城鎮(zhèn)紅線制約和房地產(chǎn)市場飽和影響，城市擴(kuò)容停滯，城市規(guī)模化建設(shè)對(duì)生產(chǎn)增長的巨大拉動(dòng)效應(yīng)不復(fù)存在。同時(shí)，隨著清潔能源應(yīng)用場景的快速拓展，也進(jìn)一步降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)化石能源開發(fā)的需求，具有礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)的西部地區(qū)人口較少縣域難以獲得自然資源開發(fā)的突破性產(chǎn)業(yè)注人。2025年風(fēng)電光發(fā)電政策調(diào)整后，“新能源 + 新基建 + 新產(chǎn)業(yè)”三位一體市場驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)建設(shè)模式，與西部地區(qū)人口較少縣域區(qū)位條件、社會(huì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相互適應(yīng)的程度大幅度下降。

總體而言，“十五五”期間我國進(jìn)入產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)投入邊際效益遞減階段，企業(yè)效益、居民收人、投資需求、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新以及市場需求等各項(xiàng)動(dòng)力指標(biāo)將長期持續(xù)低位運(yùn)行，西部地區(qū)人口較少縣域獲得產(chǎn)業(yè)投資的機(jī)會(huì)將進(jìn)一步減少。

（三）政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)力將有所收縮

全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的縱深推進(jìn)，正在對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)限形成系統(tǒng)性約束。2022年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》明確提出，要“加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場[5”，2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)作出進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定，制定了“完善要素市場制度和規(guī)則，推動(dòng)生產(chǎn)要素暢通流動(dòng)、各類資源高效配置、市場潛力充分釋放4”的工作目標(biāo)。同年12月，《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)（全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》的通知》強(qiáng)調(diào)，“加力破除地方保護(hù)和市場分割”，明確了“各地區(qū)不得限制商品和要素跨區(qū)域自由流動(dòng)”“不得突破國家規(guī)定的紅線底線違規(guī)實(shí)施財(cái)政、稅費(fèi)、價(jià)格、土地、資源環(huán)境等方面的招商引資優(yōu)惠政策”[。2025年中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議提出縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的“五統(tǒng)一、一開放”要求①，深度壓縮地方經(jīng)濟(jì)自主裁量權(quán)。這一系列改革的核心邏輯在于重構(gòu)政府與市場關(guān)系，嚴(yán)格界定政府權(quán)力邊界，經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展依靠“使市場在資源配置中起決定性作用”，維護(hù)市場秩序、提升社會(huì)發(fā)展水平、滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往成為更好發(fā)揮政府作用機(jī)制的著力點(diǎn)，中央正在進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)，整頓政府在制定經(jīng)濟(jì)政策、制定地方產(chǎn)業(yè)企業(yè)保護(hù)性措施等方面的作為。按照中央全面深化改革的時(shí)間進(jìn)度安排，“十五五”時(shí)期，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，西部地區(qū)人口較少縣域的經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)力將有所收縮。

“十五五” 時(shí)期西部地區(qū)人口較少縣域目標(biāo)定位的重構(gòu)邏輯

“十五五”時(shí)期，西部地區(qū)人口較少縣域亟須立足現(xiàn)實(shí)條件與發(fā)展環(huán)境的根本性變化，重新審視并系統(tǒng)性重構(gòu)其發(fā)展目標(biāo)與定位，從突破傳統(tǒng)發(fā)展定位困境、擺脫資源開發(fā)受限局面入手明確目標(biāo)定位轉(zhuǎn)向的核心邏輯。

（一）突破傳統(tǒng)發(fā)展定位困境

中央明確國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略實(shí)施后，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的區(qū)域確定為城市經(jīng)濟(jì)區(qū)和農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，近年來第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域進(jìn)一步向產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)集聚，伴隨產(chǎn)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)型升級(jí)，經(jīng)開區(qū)推進(jìn)“騰籠換風(fēng)”“一區(qū)多園”等高質(zhì)量發(fā)展舉措，將市縣級(jí)園區(qū)劃歸上一級(jí)園區(qū)管理；對(duì)園區(qū)土地資源利用“大起底”，推廣“畝均產(chǎn)值”目標(biāo)管理理念等，提高園區(qū)要素利用效率、激勵(lì)園區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、在園區(qū)企業(yè)中培育“龍頭”“鏈主”帶動(dòng)園區(qū)招商引資，推進(jìn)以保障民營經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的混合所有制改革，為先進(jìn)制造業(yè)在園區(qū)發(fā)展騰挪出有效空間。在對(duì)內(nèi)蒙古的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為便于優(yōu)化資源配置，旗縣區(qū)開發(fā)區(qū)大都收歸盟市直管，即便與盟市級(jí)核心園區(qū)空間布局分散，也會(huì)收歸盟市政府管理。一些盟市為不適宜發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的縣域，在盟市級(jí)核心園區(qū)提供了“飛地”，實(shí)施由縣域招商、落戶在盟市園區(qū)、園區(qū)與縣域商定利稅分成比例的飛地經(jīng)濟(jì)模式，以此緩解縣域財(cái)政收支壓力，激發(fā)和釋放縣域政府招商引資的積極性。從產(chǎn)業(yè)與社會(huì)融合發(fā)展的視角，飛地經(jīng)濟(jì)模式吸引的資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等要素并沒有落在縣域，從制度規(guī)范和長遠(yuǎn)穩(wěn)定的視角，飛地經(jīng)濟(jì)實(shí)際是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的過渡形態(tài)，無法從根本上解決當(dāng)前西部地區(qū)人口較少縣域的發(fā)展難題。

（二）擺脫資源開發(fā)受限局面

西部地區(qū)人口較少縣域的農(nóng)牧業(yè)資源、文化旅游資源以及綠色能源資源，通常不具有較高的開發(fā)利用價(jià)值。實(shí)踐中，農(nóng)牧業(yè)和依托自然景觀資源的文旅產(chǎn)業(yè)，是部分西部地區(qū)人口較少縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)情況看，因?yàn)槭茏匀画h(huán)境資源質(zhì)量限制，農(nóng)牧業(yè)資源質(zhì)量不足以支撐規(guī)模化農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，特色農(nóng)副產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)被現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)產(chǎn)品市場標(biāo)準(zhǔn)化要求不斷削弱。特色農(nóng)牧業(yè)不僅不能發(fā)揮富民效用，而且在科技的作用下，農(nóng)牧業(yè)的勞動(dòng)力需求趨于下降，農(nóng)牧業(yè)整體上對(duì)地方發(fā)展的貢獻(xiàn)是不斷減小的。西部地區(qū)人口較少縣域蘊(yùn)含著傳統(tǒng)文化和自然景觀的寶藏，獨(dú)特地域環(huán)境和傳統(tǒng)風(fēng)俗是文化旅游的重要資源，也為當(dāng)?shù)匕l(fā)展小規(guī)模農(nóng)牧業(yè)、手工藝等特色產(chǎn)業(yè)提供了機(jī)會(huì)，在地方可控的產(chǎn)業(yè)中文旅產(chǎn)業(yè)具有較高的優(yōu)先級(jí)。然而，以往陳舊的資源利用意識(shí)形成的文旅產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，導(dǎo)致促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的注意力還停留在加大自然景觀資源開發(fā)力度，完善交通、衛(wèi)生等景區(qū)設(shè)施，深度開發(fā)景區(qū)地下、土地資源建設(shè)二次消費(fèi)場景等手段。在我國不斷強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然遺產(chǎn)保護(hù)的進(jìn)程中，必然遇到各種政策的限制，客觀上造成發(fā)展滯后、產(chǎn)業(yè)薄弱的現(xiàn)實(shí)狀況。

（三）目標(biāo)定位重構(gòu)的核心邏輯

縣域經(jīng)濟(jì)曾是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展最具活力的層級(jí)，對(duì)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系做出巨大貢獻(xiàn)，經(jīng)過縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，仍然出現(xiàn)西部地區(qū)人口較少縣域的發(fā)展難題，客觀上證明這些地方不適合以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系為發(fā)展目標(biāo)。在人口演變、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)力高質(zhì)量發(fā)展、市場需求轉(zhuǎn)向、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等新發(fā)展環(huán)境中，出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題通常集中表現(xiàn)在資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，在草原、農(nóng)田、林草地建設(shè)擴(kuò)建以及新建加工制造等項(xiàng)目；或者在經(jīng)過生態(tài)保護(hù)改善了景觀資源價(jià)值的區(qū)域，為提升景觀資源利用價(jià)值促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展，與生態(tài)環(huán)境、資源利用各項(xiàng)規(guī)制發(fā)生沖突。生態(tài)環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)的問題，反映出西部地區(qū)人口較少縣域謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，在發(fā)展環(huán)境和自身發(fā)展能力方面所遇到的困境。因此，西部地區(qū)人口較少縣域如何發(fā)展，需要針對(duì)其特殊性轉(zhuǎn)換區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、調(diào)整定位并重新安排政府職能，即從區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，轉(zhuǎn)向以人的發(fā)展為核心。通過尊重人口流動(dòng)的客觀規(guī)律，將滿足西部地區(qū)人口較少縣域常住人口對(duì)美好生活的向往、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為縣域發(fā)展任務(wù)，引導(dǎo)政府工作重心轉(zhuǎn)向?yàn)槿嗣袢罕娞峁┌l(fā)展支持，更多提供良好的生態(tài)環(huán)境和發(fā)展平臺(tái)。

“十五五”時(shí)期西部地區(qū)人口較少縣域發(fā)展路徑及對(duì)策建議

“十五五”時(shí)期，西部地區(qū)人口較少縣域亟須探索與目標(biāo)定位轉(zhuǎn)向相匹配的實(shí)施路徑，并圍繞體制機(jī)制調(diào)整、夯實(shí)能力基礎(chǔ)并拓展發(fā)展空間等方面精準(zhǔn)施策，將有限的資源和政策著力點(diǎn)精準(zhǔn)聚焦到提升城鄉(xiāng)居民福祉、優(yōu)化公共服務(wù)以及激活要素潛力上來。

（一）自上而下調(diào)整發(fā)展目標(biāo)，減輕促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力

當(dāng)前，我國已基本形成省、市、縣政府以貫徹中央部署為行動(dòng)遵循的行政運(yùn)行體制，縣級(jí)政府工作任務(wù)目標(biāo)主要來自上級(jí)政府部署，而且更加明確具體。西部地區(qū)人口較少縣域政府可支配財(cái)力薄弱，完成目標(biāo)任務(wù)的資源越來越集中在獲得國家、省（自治區(qū)）政策資金開展各類建設(shè)，促進(jìn)加工制造體系發(fā)展也是依靠招商引資和鄉(xiāng)村振興等國家政策資金。從近年對(duì)內(nèi)蒙古人口較少縣域調(diào)研獲得的數(shù)據(jù)分析，加工制造業(yè)幾乎全部集中于地方農(nóng)副產(chǎn)品加工和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)領(lǐng)域，表現(xiàn)出中央、省（自治區(qū)）對(duì)人口較少縣域定位的思路。而在西部地區(qū)縣域“十五五”規(guī)劃前期研究目標(biāo)設(shè)定中，謀劃新能源、新材料、新型化工等先進(jìn)制造業(yè)項(xiàng)目，建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)仍然是縣域政府的第一位訴求。在西部地區(qū)地市級(jí)的規(guī)劃前期研究中，盡管也會(huì)強(qiáng)調(diào)建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、加快新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但發(fā)展布局都會(huì)放在重要園區(qū)，支持縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑，是完善“飛地經(jīng)濟(jì)”體制機(jī)制，以及匯集縣域農(nóng)副產(chǎn)品、地方特色產(chǎn)品加工小微企業(yè)，提高政府集約化服務(wù)質(zhì)量。市、縣兩級(jí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑截然不同，而如果沒有市級(jí)產(chǎn)業(yè)布局上的安排，縣域的新興產(chǎn)業(yè)既難謀劃項(xiàng)目，也難招商引資。在實(shí)際工作中，西部地區(qū)人口較少縣域政府在謀劃項(xiàng)目、招商引資方面投入的財(cái)力、人力、時(shí)間收效甚微。

因此，明確西部地區(qū)人口較少縣域政府工作目標(biāo)，要在省（自治區(qū)）、市兩級(jí)通過全面深化改革、建設(shè)現(xiàn)代化治理體系以及完善國土空間規(guī)劃執(zhí)行方案中，針對(duì)人口較少縣域的具體情況，以市級(jí)政府為責(zé)任人，經(jīng)省（自治區(qū)）黨委、人民代表大會(huì)審議批復(fù)等黨內(nèi)和法定程序，調(diào)整人口較少縣域政府工作的重點(diǎn)任務(wù)，將培育產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)等職責(zé)上收到市人民政府和相關(guān)部門。西部地區(qū)人口較少縣域政府工作主責(zé)，鎖定在服務(wù)百姓和守土方面，即規(guī)劃推進(jìn)提高公共服務(wù)質(zhì)量、維護(hù)區(qū)域安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境三大領(lǐng)域，建設(shè)和諧的社會(huì)環(huán)境和美好的生態(tài)環(huán)境，搭建滿足百姓提高生活品質(zhì)需求的平臺(tái)，引導(dǎo)、教育百姓不斷提高素質(zhì)，增強(qiáng)生產(chǎn)生活能力，給予屬地百姓對(duì)自身生活更大的選擇權(quán)、更通暢的選擇路徑、更自由的選擇能力。

（二）以提升居民數(shù)字素養(yǎng)為突破口，夯實(shí)人口素質(zhì)基礎(chǔ)

數(shù)字化時(shí)代，數(shù)字素養(yǎng)已經(jīng)成為我國公民的必備生存與發(fā)展技能，我國在數(shù)字應(yīng)用領(lǐng)域的發(fā)展，使得數(shù)字化成為消減區(qū)域之間社會(huì)發(fā)展差距的重要手段，掌握數(shù)字技術(shù)，提高數(shù)字素養(yǎng)，可以縮小繁華區(qū)域和偏遠(yuǎn)地區(qū)之間對(duì)個(gè)體發(fā)展支撐力量的差距。為提高數(shù)字時(shí)代我國人口整體素質(zhì)，2021年中央網(wǎng)信辦發(fā)布《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動(dòng)綱要》，提出“著力構(gòu)建覆蓋全民、城鄉(xiāng)融合、公平一致、可持續(xù)、有韌性的數(shù)字素養(yǎng)與技能發(fā)展培育體系”7。我國正式開啟了數(shù)字素養(yǎng)的本土化實(shí)踐。提升西部地區(qū)人口較少縣域人口數(shù)字素養(yǎng)具有重要的時(shí)代意義，是在諸多困境中抓住發(fā)展機(jī)遇的一個(gè)重要突破口。

西部地區(qū)人口較少縣域人口居住分散且流動(dòng)性大，提升人口數(shù)字素養(yǎng)可以充分利用數(shù)字通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效，加大信息供給規(guī)模、種類，培育精準(zhǔn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，助力農(nóng)牧業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興，暢通與外部市場的對(duì)接。西部地區(qū)一些人口較少縣域與其他地區(qū)還存在語言和文化上的差異，人際交流、信息流動(dòng)的數(shù)量和頻次影響著這些縣域融入外部社會(huì)。但在全民教育體系中，對(duì)提高人口數(shù)字素養(yǎng)的教育匱乏，也沒有建立起提升人口數(shù)字素養(yǎng)促進(jìn)發(fā)展的觀念，亟須補(bǔ)充使用民族語言文字人口提升數(shù)字素養(yǎng)的特殊性政策。以提升數(shù)字素養(yǎng)為基礎(chǔ)，‘ 5G+ 生態(tài)監(jiān)測 + 高端文旅”“區(qū)塊鏈 + 畜產(chǎn)品瀕源”“數(shù)字合作社”、共享經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)等適宜較少人口地域的現(xiàn)代模式，有望走進(jìn)西部地區(qū)人口較少縣域，推動(dòng)數(shù)字化賦能縣域發(fā)展，突破自然與社會(huì)環(huán)境局限。在推進(jìn)信息化的過程中，公共服務(wù)體系向公務(wù)人員、勞動(dòng)力提供數(shù)字應(yīng)用平臺(tái)，也為數(shù)字化服務(wù)社會(huì)保障手段提供了資源。但同時(shí)也存在5G網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足、傳統(tǒng)生產(chǎn)習(xí)慣對(duì)技術(shù)接納有一定阻力、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)模糊及管理體制滯后，以及民族語言文字?jǐn)?shù)字資源生產(chǎn)供給不足等技術(shù)、社會(huì)、制度、數(shù)字資源等方面的瓶頸。突破數(shù)字瓶頸，也能夠?yàn)槲鞑康貐^(qū)人口較少縣域獲得外部建設(shè)項(xiàng)目、運(yùn)維資金、服務(wù)人才提供一定的空間。

（三）打通先進(jìn)生產(chǎn)要素通道，構(gòu)建開放型要素流動(dòng)生態(tài)

我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)、政策覆蓋越來越全面細(xì)致，將建立中央、地方多層級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作機(jī)制，生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)得到社會(huì)廣泛接受，國土空間規(guī)劃全面完成，綠色低碳發(fā)展方式初步形成。不斷完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)制，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域保護(hù)生態(tài)環(huán)境的初衷，不僅為支持西部地區(qū)人口較少縣域發(fā)揮自然資源富集優(yōu)勢(shì)提供了有效保障，也為西部地區(qū)人口較少縣域平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)矛盾創(chuàng)造了發(fā)展機(jī)遇。

因此，在深人推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中，對(duì)西部地區(qū)人口較少縣域平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，制定高標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入、科學(xué)設(shè)置、邊界明確、嚴(yán)格審查、有效監(jiān)管的專項(xiàng)政策以打通要素流動(dòng)的堵點(diǎn)。建議給予西部地區(qū)人口較少縣域在生態(tài)紅線區(qū)調(diào)整優(yōu)化、生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)經(jīng)營性非固定設(shè)施設(shè)置、保護(hù)區(qū)內(nèi)外不同性質(zhì)土地置換等，在完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)前提下的利用渠道；給予基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、飼料地等農(nóng)業(yè)用地種植品類調(diào)整規(guī)程，給予設(shè)施農(nóng)業(yè)拓展用途的空間，給予各類設(shè)施農(nóng)業(yè)靈活選擇占地類型的范圍，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地與城鎮(zhèn)土地同質(zhì)同權(quán)，創(chuàng)新農(nóng)村生產(chǎn)要素所有權(quán)人外部化機(jī)制，破除人才、資本、技術(shù)等先進(jìn)外部要素進(jìn)人西部地區(qū)人口較少縣域的體制機(jī)制障礙。

注釋

① 2025年7月1日，習(xí)近平主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，并提出“五統(tǒng)一、一開放”的基本要求，即統(tǒng)一市場基礎(chǔ)制度、統(tǒng)一市場基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一政府行為尺度、統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法、統(tǒng)一要素資源市場，持續(xù)擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開放。參考縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[N].光明日?qǐng)?bào)，2025-07-02（01）。

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作者簡介

辛倬語內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所研究員，研究方向?yàn)槔碚摻?jīng)濟(jì)學(xué)與經(jīng)濟(jì)政策

內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)基金全方位建設(shè)模范自治區(qū)研究基地委托項(xiàng)目“內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)與共同富裕協(xié)同發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023WT30）