稅收政策助推新質生產力發展的挑戰與對策研究

一、前言

新質生產力是先進生產力的重要表現形式，是由技術革命性突破、要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生的當代先進生產力。新質生產力以創新為主導，擺脫了傳統經濟增長方式和生產力發展路徑，具備高科技、高效能、高質量特征，是契合新發展理念的先進生產力質態。稅收政策作為政府進行宏觀調控、引導要素配置、推動生產力發展的重要工具，發揮著關鍵作用。然而，現行稅收政策是基于過去宏觀經濟運行客觀需求制定的，與新質生產力的發展要求存在諸多不適應之處，亟待進一步優化與完善。基于此，本文從生產力要素視角切入，研究如何完善稅收政策以促進新質生產力發展，不僅豐富了新質生產力的研究視角，也為優化稅收政策以適應新質生產力提供了有益參考。

二、新質生產力要素的內涵與特征

（一）新質勞動者

在新質生產力形成與發展進程中，創新占據主導地位。因此，新質勞動者是具備創新意識與能力，能夠推動科學技術持續發展，并促使科技成果轉化為生產力的個體。新質勞動者不僅涵蓋直接從事科學研究、產出創新理論和技術成果的人員，還應包括掌握最新技術成果并將其應用于具體場景，能夠生產綠色、創新產品并提供優質、高效服務的人員。

從勞動者結構來看，后者在總人數中所占比例更高，覆蓋面更廣。若這部分人群未能納入稅收優惠享受主體范圍，其生產積極性和創造積極性將受到嚴重影響，甚至可能因與科研從業者收入差距擴大而引發社會矛盾，對新質生產力的發展產生負面影響。在所有新質生產力要素中，新質勞動者是最為關鍵的要素，只有新質勞動者充分發揮主觀能動性和創造積極性，新質生產力才能得以培育和形成。

為契合新質生產力的發展要求，稅收政策應著重引導新質勞動者踐行綠色發展理念，促進科技成果在實踐中轉化應用，并增強全產業鏈各環節新質勞動者的職業獲得感和幸福感，充分釋放和激發新質勞動者的生產積極性和創造性。

（二）新質勞動資料

新質勞動資料是凝聚新質勞動者智慧結晶、體現先進工藝和技術水平、符合新發展理念和高質量發展要求的一切工具和手段。一方面，它是創新科技應用的具體體現，另一方面，它是促進生產過程低碳節能、最終產品有機綠色、增強經濟發展可持續性以及提升全要素生產率的重要介質。

新質勞動資料是新質勞動者與新質勞動對象之間的橋梁與紐帶，決定著生產活動的效率，是企業進行產品生產和服務提供的物質基礎。一方面，稅收政策應通過增值稅減免、投資額抵免等方式降低新質勞動資料的形成和取得成本，另一方面，要為新質勞動資料的產出成果營造有利的市場環境，以市場需求帶動形成規模效應，提升新質生產資料的利用效率。在當前形勢下，擴大新質生產力產品的消費市場需求，以市場需求的規模效應帶動生產資料的購置需求，是形成新質生產資料穩定有序供需關系的重要著眼點。

（三）新質勞動對象

新質勞動對象是新質勞動者在生產過程中所加工的一切物質資料。隨著新質生產力的不斷發展，新質勞動對象的形態和種類日益豐富，既包括對原有勞動對象的升級改造，如種植更符合消費需求升級的綠色有機農產品，并融合區域特色文化發展觀光農業和體驗農業，也包括商業模式迭代衍生出的數據，以及技術進步形成的新材料等。

作用于新質勞動對象的勞動越密集，對其開發和利用水平就越高，新質生產力的發展潛力和后勁就越大。稅收政策的調整和完善應提高對新質勞動對象的識別和反應速度，科學歸納并規范管理形態各異的新質勞動對象，不僅是當前經濟社會發展需求下培育新稅源的現實要求，也是營造公平競爭、活力十足市場環境的制度保障。若稅收政策的調整速度無法匹配新質勞動對象的更新和涌現速度，將可能破壞現有作為征稅對象的勞動資料與新質勞動資料在承擔社會責任方面的公平性，不僅不利于擴大稅源，還會嚴重阻礙新質生產力發展。

三、現行稅收政策制約新質生產力發展的因素

（一）享受稅收優惠的勞動者主體覆蓋面狹窄

在現行稅收政策下，從個體層面看，稅收優惠覆蓋的主體僅包括直接從事科學研究、能夠產出創新成果的勞動者，未涵蓋應用創新成果進行勞動生產或服務提供的勞動者[1。根據《財政部稅務總局科技部關于科技人員取得職務科技成果轉化現金獎勵有關個人所得稅政策的通知》（財稅［2018]58號），非營利性研究開發機構和高等院校，從職務科技成果轉化收入中給予科技人員的現金獎勵，可減按 50% 計入科技人員當月“工資、薪金所得”，依法繳納個人所得稅。然而，在成果轉化后的實際應用階段，從業者的個人收入缺乏相應優惠政策。

2024年，某區域經濟研究機構對經濟發達地區1000家高新技術企業的調查結果顯示，2019～2024年，由于科技成果轉化的稅收優惠，這些企業的科研人員平均年收人增長 15% ，而應用創新成果進行生產和服務提供的員工平均年收入增長率僅為 8% 。長此以往，勞動者之間的收人差距將不斷擴大，勞動積極性也會因政策不平等而受到挫傷。

新質生產力的發展需要打通科技創新成果在生產過程中流轉的各個環節，包括從形成到應用再到產出[2]。若任何一個環節勞動者的積極性未能得到充分激發和釋放，都將影響新質生產力發展的效率和水平。尤其是當不同勞動者群體因稅收政策待遇不平等而產生對立情緒時，產生的社會矛盾將嚴重束縛新質生產力的發展。

此外，稅收優惠手段和標準較為單一，大多是對符合條件的情形采取免征所得稅的方式直接減少勞動者的現金流出，在一定程度上限制了享受稅收優惠的勞動者群體范圍。一項對10個省級稅務機關2024年度稅收數據的報告顯示， 80% 的科技創新稅收優惠以直接免征所得稅的形式提供，這種簡單的激勵方式限制了受益人范圍。近三年，該稅收優惠政策的受益人數僅增長了 10% ，遠低于該地區從事科技創新相關工作職工總數 30% 的增長率。此舉具有明顯的短視效應，會強化功利心理并外化為勞動者的實際行動，減少不符合當前稅收優惠標準但對生產力長期發展有利的個體行為。一項針對某高科技行業研發投資方向的調查顯示，受當前稅收激勵政策影響， 40% 的研發團隊傾向于能夠快速滿足免稅標準的短期項目，同時減少對有利于生產力長期發展的長期基礎研究項目的投資。因此，長期基礎研究投資在該高科技產業研發總投資中的比例從三年前的 30% 下降到現在的 20% ，可能影響該產業的長期創新能力和發展潛力。因此，稅收政策對新質勞動者的傾斜應綜合運用多種手段，兼顧短期目標和長期效應，著眼于新質生產力的持續培育和長久發展。

（二）促進新質勞動資料形成的稅收政策零散片面

技術創新在新質生產力的形成和發展過程中起到關鍵作用，很大程度上決定著勞動資料的更新迭代，進而影響生產過程的效率和質量。為加快推進勞動資料更新迭代，政府運用稅收手段幫助企業克服創新過程中面臨的挑戰，但目前這些稅收優惠政策要么局限于特定領域，要么停留在鼓勵研發階段，且彼此之間存在割裂，未形成系統有效的政策體系[3]。

例如，企業購置用于環境保護、節能節水、安全生產等專用設備時，投資額的 10% 可從當年應納稅額中抵免（當年不足抵免可在后續5個納稅年度結轉抵免）]。2024年，某省對符合條件的設備購置企業進行調查，結果顯示，享受該優惠政策的企業僅占全省企業總數的8% ，大量投資其他類型設備的企業被排除在外，挫傷了設備生產者的創新積極性。

再如，企業研發費用可按照實際發生額的 100% 在稅前加計扣除，但根據中國中小企業協會調研，約 70% 的中小企業表示，開展研發活動的主要困擾是啟動資金匱乏。而研發費用加計扣除是在研發活動發生后降低企業應納稅所得額，在時間上存在錯位，增值稅留抵退稅政策也存在類似問題[5。由此可見，促進新質生產資料形成的稅收優惠政策在領域、范圍以及與企業創新研發活動的時間匹配上，均需進一步系統性優化，才能對新質生產力的發展產生實質性幫助。

（三）對新質勞動對象的稅收管理不完善

隨著產業結構升級和商業模式變革，涌現出越來越多勞動對象的新興形態。然而，現行稅收制度對新形態的勞動對象管理存在不完善之處[。例如，隨著大數據技術的迅猛發展，數據在判斷消費者偏好、追蹤物流信息等方面發揮著不可替代的作用。據中國信息通信研究院發布的《中國數字經濟發展研究報告（2024年）》顯示，2023年我國數字經濟規模達到41.3萬億元，占GDP比重為 38.5% ，且仍保持高速增長態勢。挖掘和分析數據的程度越高，對宏微觀環境的把握和判斷就越準確，決策就越科學。從這個層面看，數據作為一種被加工的對象，能夠像其他資產一樣為企業帶來經濟利益，應在稅收方面做出相應規定[]。

企業從內部業務系統整合數據，需投入大量人力、物力進行系統改造與數據清洗，平均每個大型企業每年在這方面投入約200萬元，但現行稅收制度未對企業的數據獲取成本給予任何稅收優惠或抵扣政策。一些依賴實時市場數據的金融機構，為及時獲取最新的股票、債券等金融市場數據，每年在數據訂閱及系統更新上的人均花費超過5萬元，然而現行稅收制度未考量企業數據更新成本，未制定相應的稅收扶持政策。企業搭建一套中等規模的數據存儲與分析系統，初期硬件設備采購及軟件授權費用約為800萬元，每年系統維護與升級費用約為100萬元，使用專業的數據分析軟件，大型企業每年的軟件使用許可費用可能高達500萬元，但現行稅收制度在企業數據使用成本方面同樣缺乏相應的稅收調節機制。由此可見，稅收制度的完善與經濟社會發展實際相比存在一定滯后性，需進一步完善。

四、助推新質生產力發展的稅收政策優化對策

（一）擴大稅收優惠享受主體覆蓋范圍

首先，細化新質生產力在不同行業以及產業鏈不同環節中的認定標準，為符合認定標準的企業制定配套稅收優惠措施，提升市場主體向新質生產力靠攏的積極性。認定標準的制定在引導資源配置的同時，要兼顧政策落地的可行性、有效性和針對性，確保實際操作中盡可能減少模糊、歧義和扭曲。

其次，擴大享受個人所得稅等稅種稅收優惠的勞動者主體覆蓋范圍[8。在明確新質生產力認定標準的基礎上，將享受個人所得稅優惠政策的勞動者主體從目前的科研從業者逐步擴大到新質生產力全產業鏈核心環節的從業者。可根據不同從業者群體對新質生產力發展的貢獻程度、在轉化和應用過程中對生產力水平和生產效率的提升程度、最終產品和服務對消費者踐行綠色創新發展理念的號召力以及對拓展新質生產力產品市場空間和平衡供需關系的推動力，分層分類確定稅收優惠方式和力度，更大程度保障勞動者平等享受稅收優惠的權利，促進社會公平，激發勞動者積極性。

最后，綜合運用多種手段加大新質生產力從業者的稅收支持力度。可考慮分類設置新質生產力從業者和非新質生產力從業者的個稅起征點，結合現有科技成果轉化獎金免稅政策，共同激發勞動者積極性。或者通過調整個人所得稅專項附加扣除的相關要求，如在有助于新質生產力長期發展的特定行業和區域累計工作滿足規定年限，或勞動者及其子女均從事上述工作滿足規定年限時，在子女教育、醫療保障等方面享受更大的稅收扣除力度，減輕稅收負擔，間接增加可支配收入，增強勞動者獲得感。

（二）提升稅收優惠政策制定的系統性

一方面，利用稅收手段激發多類型市場參與者的積極性。以加快形成新質勞動者為例，不僅要通過個人所得稅的稅收優惠釋放存量新質勞動者的積極性，還應提高職工教育經費的稅前扣除比例，強化企業培養增量新質勞動者的動力，從而不斷擴大新質勞動者的基數，形成結構合理、素養適配的新質勞動者梯隊，為新質生產力發展注入源源不斷的動力，避免新質勞動者在數量補充、技術水平更替等方面出現斷層和缺口，確保新質生產力在不同發展階段平穩過渡并有序提升。

另一方面，針對三種新質生產力要素在稅收政策制定上均衡發力。現有促進新質生產力發展的稅收優惠政策大多集中在促進創新以形成新質勞動資料方面，部分政策惠及新質勞動者，但在新質勞動對象的識別、認定與管理方面較為欠缺，導致三個新質生產力要素的稅收支持力度不均衡，限制了某類要素的發展以及不同要素之間的優化組合。日后，在政策制定方面，除繼續加強形成新質勞動資料的支持力度外，還應在新質勞動者和新質勞動對象的稅收管理方面補齊政策短板。通過豐富促進新質生產力發展的全部要素的稅收優惠數量和種類，增強不同生產力要素之間的協同效應和聯動效應，實現稅收政策賦能新質生產力發展。

（三）增強稅收管理的時效性

首先，提升稅收政策更新完善對商業模式變革和產業結構升級的響應速度。稅務部門要及時、準確識別新質勞動者產生的新需求、新質勞動資料形成的新挑戰以及新質勞動對象出現的新業態，并對現行政策進行補充和更新。這不僅是培育新稅源、織密稅收網的迫切需要，更是發揮稅收導向和調控作用的現實需求。

其次，加快形成多部門聯動的反饋調整機制。稅務部門要加強與工商部門、市場監督管理部門等的交流與合作，密切追蹤新質生產力形成過程中生產力要素的新變化，動態調整稅收政策制定思路。這不僅是發展新質生產力的客觀要求，也是提升政府治理能力和服務能力、提高資源配置效率的現實需要。

最后，充分運用現代化自媒體暢通政商溝通渠道。針對新質生產力開通定制化的官方媒體平臺，定時發布和解讀權威稅收政策信息，并通過留言互動充分了解真實需求，促進政策理解和落實，助力新質生產力進一步發展。例如，根據不同企業的業務品類和特點，進行針對性專題直播，在直播過程中進行政策宣講、宣傳號召、享受稅收優惠輔導等，以受眾喜聞樂見且直觀易懂的方式促進稅收政策賦能新質生產力發展。

五、結語

新質生產力是我國擺脫傳統經濟增長方式、實現高質量發展的重要推動力，其形成和發展離不開政府宏觀調控，而稅收政策是進行宏觀調控不可或缺的手段，在新質生產力培育和鞏固過程中發揮著至關重要的作用。首先，界定了三種新質生產力要素的內涵。其次，梳理出現行稅收政策發力過程中存在的制約因素，包括享受稅收優惠的勞動者主體覆蓋面狹窄、促進新質勞動資料形成的稅收政策零散片面、對新質勞動對象的稅收管理不完善。最后，針對性提出政策優化建議，包括擴大稅收優惠享受主體的覆蓋范圍、提升稅收優惠政策制定的系統性以及增強稅收管理的時效性。上述建議為稅收政策制定提供了新的思路和依據，也為進一步提升新質生產力發展速度和質量提供了有益借鑒，有助于加快推進生產力實現“質”的突破。

引用

[1]尉曉亮，張慶，朱迪星.個人所得稅、消費升級與新質生產力發展[J].科學決策，2025（01）：1-20

[2]趙東海.運用稅收手段發展新質生產力的思考[J].稅收征納，2025（01）：21-22.

[3]楊志安，侯耀威.財稅政策、數字化與制造業企業新質生產力[J].華東經濟管理，2025，39（04）：118-128

[4]文峰.財稅支持新質生產力發展的機制與對策[J].財政監督，2024（17）：26-32.

[5]陳婷，徐俊杰.增值稅留抵退稅政策對新質生產力發展的影響研究[J].長江大學學報（社會科學版），2024，47（06）：97-105.

[6]崔建忠，劉璋婕.稅惠賦能新質生產力發展：挑戰與應對策略[J].環渤海經濟瞭望，2025（01）：115-118.

[7]曾光輝.稅收促進新質生產力發展的思考[J].稅務研究，2024（11）：55-60.

[8]計金標，李震.稅收政策推動新質生產力發展：基于技術創新視角[J].稅務研究，2024（11）：106-111.

作者單位：青海民族大學經濟與管理學院