黨員民主權利保障：歷史考察、現狀掃描及路徑選擇

崔建周

摘要：尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利是當前黨的建設的重要內容。當前，黨員民主權利保障的規章制度逐步完善，運行機制逐步健全，黨員權利意識普遍增強，黨員權利保障狀況整體良好，但仍存在黨員權利得不到充分保障的現象。要進一步保障黨員民主權利，調動廣大黨員的積極性和創造性，必須在制度建構、途徑創新、觀念轉變等方面著力完善。

關鍵詞：黨員民主權利；歷史考察；現狀；路徑

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）06-0050-05

中國共產黨自1921 年成立以來，已經經歷了80 多年的發展歷程。從召開一大時的只有50 多名黨員的處于地下狀態的秘密組織，到成為擁有7000 多萬黨員的處于執政地位的、囊括了中國社會各階層先進分子的先鋒隊組織，黨所處的環境、所肩負的任務以及黨員隊伍都發生了巨大的變化。在新的歷史時期，面對世情、國情和黨情的新變化，我們提出了尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利的明確要求，并進行了積極的探索，但仍存在著一些黨員民主權利得不到保障的現象，仍然需要在制度構建、渠道創新、思維轉變等方面著力推進。

一、黨員民主權利保障的歷史考察

在對中共黨員民主權利保障的歷史考察中，我們可以粗略地把它劃分為四個時期。第一個時期是從黨的一大召開到黨的七大，這一時期是黨員權利保障初步探索的時期；第二個時期是從黨的七大到八大，是黨員權利得到較好保障的時期；黨的八大到“文化大革命結束”是第三個時期，這一時期是黨內民主逐步不正常，黨員權利保障遭受挫折的時期；第四個時期是從改革開放開始到現在，是黨員權利保障日益深化、逐步全面完善的時期。

中國共產黨以民主集中制為組織原則。黨的一大召開時，黨員人數極少、黨內事務不多且基本都能以民主討論的方式進行，所以一大“黨章”雖然并未對黨員權利保障做出明確具體的規定，但黨員的權利基本能得到保障。從一大到七大期間，由于黨所處的歷史方位以及由此決定的中心任務、行動特點、黨員狀況，導致我黨對集中強調的多、民主強調的少，對黨員義務強調的多、對民主權利強調的少，而且也有一些極端不民主、極端忽視黨員權利的個案，但無論是在思想上還是在制度建設上都體現了一種探索發展的趨勢。七大以后，黨內民主問題、黨員權利保障問題逐漸被重視起來。在黨的七大上，毛澤東從哲學的高度論證了保障黨員民主權利的重要性，他指出：“黨性就是普遍性，個性就是特殊性”，“沒有一種普遍性不是建筑在特殊性的基礎上的”，“ 黨員是有各種不同的個性，誰要抹煞各種不同的個性是不行的。抹煞各種差別，結果就會取消統一，抹煞特殊性也就沒有統一性”。[1]340-341“不能設想每個人不能發展，而社會有發展，同樣不能設想我們黨有黨性，而每個黨員沒有個性，都是木頭，一百二十萬黨員就是一百二十萬塊木頭。”[1]460黨的七大“黨章”首次規定了黨員四項義務和四項權利，四項權利是：在黨的會議或黨的刊物上，參加關于黨的政策的實施問題之自由的切實的討論；黨內的選舉權和被選舉權；向黨的任何機關直至中央提出建議和聲明；在黨的會議上批評黨的任何工作人員。劉少奇在修改黨章的報告中，從黨內民主生活的實際現狀出發，對黨員權利的相關條文作了系統而深刻的論述。八大“黨章”根據黨的執政地位的變化，擴大了黨員的權利，規定了黨員的七項權利：在黨的會議上或者在黨的報刊上參加關于黨的政策的理論和實際問題的自由的、切實的討論；對于黨的工作提出建議，在工作中充分發揮創造性；黨內的選舉權和被選舉權；在黨的會議上批評黨的任何組織和任何工作人員；在黨組織對自己做出處分或者鑒定性的決議的時候，要求親自參加；對于黨的決議如果有不同意的地方，除了無條件地執行以外，可以保留和向黨的領導機關提出自己的意見；向黨的任何一級組織直到中央委員會提出聲明、申訴和控訴。并且八大“黨章”專門指出：“黨員和黨組織的負責人如果不尊重黨員的這些權利，應該給予批評教育；如果侵害黨員的這些權利，就是違反黨的紀律，應當給予紀律處分。”

受黨內民主生活不正常等因素的影響，黨的九大、十大、十一大“黨章”雖然仍然有對民主集中制、黨內民主等問題的論述，但在具體條文中取消了關于黨員權利的規定，在實踐中則出現了極端粗暴地漠視、踐踏黨員民主權利的行為。“九大黨章還取消了有關黨員的權利的規定，使廣大一般黨員只有義務而沒有權利。”“九大黨章的這種規定，使黨員無法行使自己的合法權利，同時又可以使極少數人成為享有各種權利而不盡任何義務的特殊黨員。”“把廣大黨員在黨內應享的權利取消掉，必然使黨蒙上一層濃厚的專制主義色彩，使黨的建設遭受嚴重挫折。”[2]在1980 年初鄧小平就明確指出：“九大、十大搞的黨章實際上不大像黨章，黨員有些什么權利和義務，究竟怎么樣才算個共產黨員，不合條件怎么辦，都沒有規定好。需要修改。”[3]1980 年2 月，黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》是黨中央制定的黨員政治生活的一部重要法規。下發這個文件時，陳云提出“把八大黨章中關于黨員的義務和權利的規定作為附件，附在準則后面，以便各級黨委參考。”[4]黨的十二大通過的黨章對“黨員權利”給予了恢復，并完善增加到八條，對黨員的權利義務都做了明確的規定。1994 年9 月中共十四屆四中全會通過的《關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》，提出要制定黨員權利保障條例，明確黨員正確行使權利的原則和保障黨員行使權利的措施。1995 年1 月我們黨頒布實施了《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》。這個規定為新時期黨員民主權利的保障提供了十分有力的制度支撐。在黨的十五大“黨章”中明確規定了黨員享有八項權利，涉及到黨員的民主參與、民主選舉、民主決策、民主監督等方面，構成了一個完整的黨員民主權利體系。2004 年9 月，中共中央頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例》，條例在試行條例的基礎上，對黨員的各項民主權利作了更加規范、完善的規定，進一步制定完善了黨員行使民主權利的保障措施，對黨的各級組織、各級紀檢機關和黨的組織、宣傳等工作部門以及黨的各級領導干部在保障黨員權利方面應承擔的責任作了明確界定，是我們黨在發展黨內民主、保障黨員民主權利方面的重大舉措。黨的十六大、十七大“黨章”延續了十五大“黨章”中關于黨員民主權利的規定。黨的十七大報告專門指出要“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利”，并在擴大黨內民主方面作了具體闡述，對新時期進一步保障黨員民主權利有重要的指導意義。

二、黨員民主權利保障的現狀掃描

十一屆三中全會以后，隨著黨對黨員民主權利保障問題的高度重視，隨著“黨章”以及一系列黨員權

利保障相關文件的出臺和實施，隨著黨員民主權利意識的普遍增強，黨員民主權利保障問題得到了很大的改善，取得了比較明顯的成效，對調動黨員投身社會主義現代化建設事業的積極性起到了重要的作用。

（一） 黨員民主權利保障的規章制度逐步完善，運行機制逐步健全，保障黨員民主權利的實踐模式不斷創新

如上所述，十一屆三中全會以后，黨中央對黨員民主權利保障高度重視，不僅在黨章中規定了黨員享有的各項權利，而且完善制定了各項相關規章制度，保證了黨員民主權利保障的制度化、規范化。在制定規章制度的同時，還建立完善了保障黨員民主權利的具體運行機制。比如，大力保障黨員在黨內活動中的主體地位，各地黨務公開工作逐步推開，黨內情況通報制度、情況反映制度、協商懇談制度進一步完善；積極拓展了黨員參與黨內事務的渠道，黨組織的活動更加公開透明；進一步完善了重大決策民主參與的規則和程序以保障黨員的參與權，中央政治局帶頭執行重大決策征求意見制度、定期報告工作制度，各級地方黨委結合實際進一步健全了黨委議事規則和決策程序；著眼于發揮黨代表的作用，頒布了《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，開始實行黨的代表大會代表任期制，擴大黨代表大會常任制試點。與此同時，一些黨組織還積極探索保障黨員民主權利的新模式、新途徑。比如，為保障黨員的選舉權與被選舉權，一些地方逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍，在村一級實行“兩推一選”，根據黨員、群眾的公開推薦，由黨員大會直接選舉產生黨支部（總支部） 書記、副書記；全國有幾百個鄉鎮實行了“公推直選”，由全體黨員直接選舉鄉鎮黨委書記、黨委委員和紀委委員；有的地方還對縣（市、區） 級政府主要領導人實行“公推公選”；湖北省羅田縣實行黨代表直選制、黨代表常任制、黨代表建議書制度、黨代表評議制度、黨代表大會年會制，等等；浙江臺州市椒江區制定了黨代表常任制、黨代會年會制等26 項制度，初步形成了系統性的制度體系；四川雅安市下屬的一些區黨代會也試行了一系列制度規定。這些新的實踐和舉措，充分地反映了黨中央和各級黨組織對保障黨員民主權利的高度重視，對于進一步落實、保障黨員的民主權利具有重大意義。

（二） 黨員民主權利意識普遍增強，行使黨員民主權利的積極性不斷提高

黨員民主權利意識的逐步增強，既是社會主義市場經濟建立和完善的必然結果，也是黨員隊伍結構變化的客觀趨勢。一方面，隨著社會主義市場經濟的不斷發展和市場經濟理念的深入人心，廣大黨員的權利意識不斷提高，在履行黨員義務的同時參與黨內事務的愿望不斷增強。另一方面，與“經濟成份和經濟利益格局多樣化、社會生活多樣化、社會組織形式多樣化、就業崗位和就業形式多樣化”的出現相伴隨，黨員隊伍的來源和結構也出現了多樣化的趨勢，特別是黨內新老交替加快，黨員文化知識水平普遍提高，年輕知識分子黨員數量逐步增多，也導致了黨員民主權利意識逐漸增強。在黨員民主權利意識普遍增強的同時，黨中央和各級黨組織對黨員權利保障的關注，各種實現黨員權利的途徑和機制的完善和建立，更促進了黨員行使民主權利積極性和主動性的提高。趙金鵬的調查顯示：“在被調查的2510 名黨員中，有54%的黨員在黨的會議上參加過黨的政策和理論的討論，有21%的黨員在各級黨報黨刊上發表過關于黨的政策和理論問題的文章，有59%的黨員對各級黨組織的工作提出過意見和建議，有40%的黨員在黨的會議上批評過其他黨員，有17%的黨員揭發、檢舉過黨組織違法亂紀的事實，有49%的黨員在政治、工作、學習等方面遇到重要問題時，曾經向黨組織提出過請求幫助的要求。”[5]毛政相的調查顯示，“被調查者中94. 30%的人認為應該保障黨員民主權利”[6]。這些調查都充分顯示了當前黨員對自身民主權利的關注，顯示了黨員行使民主權利的主動性。

（三） 黨員民主權利保障在實現程度、制度建設等方面仍存在著諸多不能忽視的問題，成為影響黨員積極性和主動性發揮的一項重要因素

雖然改革開放以后，黨員權利保障狀況不斷改善，取得了巨大的成績，為改革開放和現代化建設事業的逐步深入奠定了堅實的組織基礎，但黨員民主權利保障方面仍存在著一些突出問題。一項針對黨員民主權利的調查顯示，認為黨員民主權利“實現程度好或比較好的只占30. 21%，認為實現程度差或很差的則占17. 33%。”[6]可見，當前黨員民主權利的實現程度還很有限。

當前黨員民主權利保障方面存在的主要問題有：黨員對黨內事務的知情權是黨員的基本權利之一，但黨員的知情權在一些黨組織不能得到很好的落實，在一些黨組織中不積極主動地推進黨務公開，黨員的知情權尤其是對一些重大事務的了解僅僅局限于事后閱讀相關文件或報刊雜志；由于知情權得不到保障，決策權就更難以體現。一些黨組織仍存在著黨內言路不暢的情況，忽視黨員對重大決策的參與權、建議權，黨員不能充分參與黨組織內部的決策討論；選舉權和被選舉權在近年來雖然得到改善，但仍存在著選舉僅僅在形式上完備，實質上則是上級意志“指導”下的選舉，被選舉權則因種種制約因素落實起來更為困難，很多黨員只能參與選舉而不能被選舉；民主監督權與批評權以及申訴、控告權在現實中也存在著監督言路不暢通、內部批評走過場以及一些黨員在行使民主監督權利時容易遭到打擊報復、一些紀檢組織和領導干部對黨員的申訴、控告不能給予及時答復等諸多問題；一些黨委領導和黨組織對黨員民主權利重視不夠，黨委和紀律檢查機構在實際工作中存在著對下級黨組織侵犯黨員民主權利的行為監督不嚴、處罰不力的現象；一些基層黨組織黨員，尤其是欠發達地區的農村黨員、流動黨員有逐漸被邊緣化的趨勢，黨員的各項權利幾乎都得不到應有的保障，黨內組織生活對他們的可及性非常低；一些黨員干部不具備正確的權利意識和參與技能。這些問題的存在，一方面與我國的經濟社會發展狀況、黨組織和黨員自身狀況有必然的聯系，屬于發展中的問題，另一方面也與制度建設不夠、保障途徑不多、思維轉變不充分有直接的聯系。

三、進一步推進黨員民主權利保障的路徑選擇

保障黨員民主權利是民主政治時代的必然要求，是我們黨的性質的本質要求，是永遠保持先進性、永遠保持生機和活力的必然選擇。黨員的積極性，黨內的團結，黨群關系的改善，黨的領導水平和執政水平，都與黨員民主權利保障息息相關。因此，必須充分認識保障黨員民主權利的重要性和緊迫性，探索切實有效的途徑和方法以保障黨員民主權利的行使。

（一） 制度建構，為保障黨員民主權利夯實制度基礎

制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。保障黨員民主權利首先需要有相關的制度保障，為其合理行為提供合法保障。為了保障黨員的民主權利，國外一些政黨制定了《政黨法》，以法的形式給予黨員

民主權利提供剛性的保障。對于我黨而言，當然不能照抄、照搬西方政黨的具體做法，但應借鑒其有益經驗來規范和保障黨員民主權利。

改革開放以來，我們黨在繼承發揚黨內民主優良傳統的基礎上，制定和頒布了一系列重要的規章、條例，在保障黨員民主權利的規章制度建設方面做出了不懈的努力，為黨員民主權利的保障提供了強有力的制度平臺。但也必須看到，這方面的制度體系尚有一些不夠完善、不夠健全的地方，使其無法充分地發揮出制度體系的整體作用和功能，不能充分地保證黨員民主權利得到有效保障。比如，對黨員權利的原則性規定較多，但對于這些權利的具體適用性、可操作性的細則規定卻不夠充分、不夠明確，行使什么權利、這些權利具體包括什么內容、怎樣行使這些權利的規定都不夠完善；對黨員應享有的民主權利的正面規定較多，但保障這些民主權利不受侵犯和追究損害黨員民主權利行為的防范、懲處措施規定得不夠明確具體，缺少損害黨員民主權利的責任追究方面的明確規定；雖然基本上規定了黨員民主權利的內容和實施程序，而對黨員民主權利是否得以保障的督導、檢查方面，沒有做出制度性的規定和硬性要求，缺少黨員民主權利保障的動態跟蹤、督促、修正機制。[5]因此，當前我們需要一部保障黨員民主權利的具有可操作性、強制性的黨內規章，還要有一些與之配套的具體制度規定，在黨員選舉制度、決策制度、民主監督制度、要情通報制度、權利保障制度以及權利侵犯追究制度等方面作出具體的規定和要求，為保障黨員民主權利提供制度保障。

（二） 渠道創新，為保障黨員民主權利營造暢通途徑

用黨章或其他黨內法規規定了黨員的民主權利，只是保障黨員民主權利的基礎，僅僅表明黨員權利具有了制度性依據，但不能表明這些權利一定能夠實現。如果行使權利的成本過高、代價太大，或者行使權利的途徑不暢、不夠便捷，黨員行使權利的積極性就要受到影響。因此，保障黨員的民主權利，除了規章制度建設以外，還必須疏通和拓寬黨員行使民主權利的渠道，為黨員行使民主權利提供方便、快捷和相對穩定的渠道。在實踐中，我們已經逐步摸索出了很多有益的有助于黨員行使民主權利的途徑。在不斷深化、推廣這些渠道的同時，我們必須敏銳把握知識化、信息化、網絡化所帶來的新機遇，充分運用高科技手段、現代信息技術和網絡平臺，有效整合各類信息資源，增強黨員民主權利保障的實用性、效率性，不斷疏通和拓寬黨員行使民主權利的新途徑，推行諸如電子黨務、網上懇談、網上討論等新途徑。與此同時，我們還應積極總結一些地方黨組織在保障黨員民主權利方面的新經驗，借鑒國外政黨在保障黨員民主權利方面的新做法，不斷創新黨員行使民主權利的新途徑。

（三） 觀念轉變，為保障黨員民主權利提供思想條件

民主不僅僅是一種制度，一種外在的規范，還是一種社會觀念，一種信仰，一種意識。“民主是國家民主制度和國民的民主意識的統一。民主制度是社會主義民主的法律保證，民主意識則是它的思想基礎和精神動力。要建設社會主義的高度民主，不僅在國家制度上要健全完善社會主義的民主和法制，還要從主體精神方面培養和提高全體公民的民主意識。”[7]權利的正確應用和保障，必須要所有的黨員和黨組織轉變思想觀念，樹立正確的權利義務觀念。

轉變思想觀念，要從黨員和黨組織兩方面推進：廣大黨員必須樹立權利義務相統一的主體意識，強化黨員民主權利觀；各級黨組織要轉變以往黨組織是黨員的組織者、管理者的觀念，樹立黨員本位意識，尊重黨員主體地位，樹立黨組織是黨員權利的保護者、是黨員服務者的觀念。首先，要通過學習、宣傳和教育來培養黨員的權利意識，要通過制度建設來培育黨員的權利意識，促使廣大黨員能正確理解權利、勇于行使權利。其次，要培養黨組織和各級領導者的民主意識。張聞天在談到如何發揚黨內民主問題時講到，“主席常說，要敢于提不同意見，要舍得一身剮，不怕殺頭，等等，這是對的”，但“問題的另一方面是要領導上造成一種氛圍、環境，使得下面敢于發表不同意見，形成生動活潑、能夠自由交換意見的局面”。[8]如果要用“舍得一身剮，不怕殺頭”來作為行使民主權利的代價，則很多黨員將沒有勇氣去行使各種權利。可見，只有各級黨組織和黨的領導干部轉變觀念，樹立黨員權利意識，以真誠的愿望、實際的行動保障黨員正確行使其民主權利，才能促使廣大黨員放心地行使民主權利。