關于新農村建設中，深入開展土地整理的幾點思考

袁　冰

[摘 要]以農村建設用地為主體的綜合整理與建設社會主義新農村和解決“三農”問題、土地資源節約集約利用、生態環境建設是密切相關的。通過綜合土地整理 ， 在加大對農業的投入 ， 加快農業和農村基礎設施建設步伐 ， 促進現代農業的發展、改變農村面貌 ， 引導農民樹立民主參與意識等方面發揮了積極的作用。農村建設用地整理既是建設新農村的重要內容 ， 又是新時期建設新農村的重要平臺。農村土地整理對山、水、田、路、村綜合治理 ， 改善、提高了土地利用率 ， 實現了耕地總量動態平衡。當前的土地整理工作正處于機遇與挑戰并存的階段，認清當前土地整理中存在的問題、提出合理的對策建議對于進一步深入開展土地整理工作具有重要意義。

[關鍵詞]土地整理 新農村建設 思考

“生產發展、生活富裕、村容整潔、鄉風文明、管理民主 ”是社會主義新農村建設的總目標。以農村建設用地為主體的綜合整理與建設社會主義新農村和解決“三農”問題、土地資源節約集約利用、生態環境建設是密切相關的。通過綜合土地整理 ， 在加大對農業的投入 ， 加快農業和農村基礎設施建設步伐 ， 促進現代農業的發展、改變農村面貌 ， 引導農民樹立民主參與意識等方面發揮了積極的作用。農村建設用地整理既是建設新農村的重要內容 ， 又是新時期建設新農村的重要平臺。農村土地整理對山、水、田、路、村綜合治理 ， 改善、提高了土地利用率 ， 實現了耕地總量動態平衡。當前的土地整理工作正處于機遇與挑戰并存的階段，認清當前土地整理中存在的問題、提出合理的對策建議對于進一步深入開展土地整理工作具有重要意義。

一、土地整理對新農村建設的支撐作用

經過多年的努力，我國土地整理取得了巨大成就，形成了目標逐步明確、制度比較完善、投入基本穩定、隊伍逐步健全的良好局面，在促進實現耕地保護目標、優化土地利用結構、改善農業生產條件和農民生活條件、促進生態環境保護和建設、保障農村經濟發展等方面發揮了重要作用，成為名副其實的“德政工程”、“民心工程”。由此可見，土地整理對新農村建設的支撐作用是全方位的。我們可以從幾個不同的角度，從理論和實踐兩個方面來體會。

（一）從支持“三農”的角度看。通過對田、水、路、林、村的綜合整治，土地整理可以改善農業生產和農村生活條件，提高糧食綜合生產能力，降低農業生產成本，增加土地產值，從而達到糧食增產、農民增收、農業增效的目標，最終實現農村全面發展。浙江江山市基本農田大都在丘陵之間，田塊大小不一，道路狹窄、零亂，土墩、墳墓、雜樹星羅棋布，農戶土墻瓦房散落其間。長期以來，農民只能靠肩挑背馱、鋤挖犁耕，農業生產勞動強度很大，農村經濟發展緩慢。幾年來，該市共實施土地整理項目67個，整理面積20.7萬畝，建成標準農田15.76萬畝，新增耕地3.4萬畝，投資17000萬元。農民稱贊最多的是“土地整理減輕了勞動強度”，“土地整理使村莊路寬了，水引來了，村莊漂亮了，風水都變好了，小伙子找媳婦也更容易了”。農民通過參與施工，還可以從項目實施過程就直接獲得收益。據有關資料，全國每年土地整理投入中，農民勞務所得就超過150億元。

（二）從保護耕地的角度看。據統計，“十五”期間，全國建設占用耕地109.4萬公頃（1641萬畝），災毀耕地25.4萬公頃（381萬畝），農業結構調整減少耕地86.2萬公頃（1293萬畝），生態退耕537.7萬公頃（8065萬畝），而同期中央和地方各類資金投入的土地開發整理補充耕地142.7萬公頃（2140萬畝），補充耕地的面積大于建設占用和災毀耕地面積的總和。很顯然，導致耕地減少的因素很多，但補充耕地的途徑只有一個，那就是土地整理，具體包括整理、復墾和開發三種補充耕地的方式。土地整理對耕地保護的貢獻，不僅體現在補充耕地數量、增加耕地面積上，而且體現為提高耕地質量和改善生態環境上，土地整理是實現耕地保護由單純的數量保護向數量、質量和生態并重保護策略轉型的助推器。

（三）從扶貧開發的角度看。促進貧困地區脫貧致富，是建設和諧社會的重要內容。自實施國家投資土地開發整理項目以來，已在半數以上的國家貧困重點縣安排了項目，累計安排中央資金超過40億元，對促進貧困地區農村經濟社會發展發揮了重要作用。幾年來，云南省先后在怒江、迪慶、思茅等邊疆少數民族貧困地區安排了數十個項目，投資6億多元，大大改善了當地群眾的生產生活條件，產生了重大社會影響。

二、新農村建設中土地整理存在的新問題

（一）農村土地整理工作不積極

依據 《中華人民共和國土地管理法 》， 國家鼓勵農村土地整理。但土地整理工作是 “熱在上頭，溫在中間，冷在基層 ”。同時也應看到土地整理工作是系統工程 ， 需要水利、交通、農業等部門參與配合。事實上往往是國土資源部門在唱獨臺戲，是單兵作戰。縣里的土地整理機構是“官化”，大都是行政領導掛名 ， 缺乏專業人才和市場化土地整理公司 ， 以至政事不分，機構不健全，對農村土地整理監督指導不力。農村土地整理項目從申報、立項、實施均是國土部門參與并委托村委會實施。農村稅費改革后 ， 把農村土地整理當作追求經濟利益的項目 ， 往往是以賺錢為目的。標的大的農村土地整理通過招標 ，“上面千條線 ， 下面一根針”，農村許多工作都需要通過村委會及基層政府這根“針”去貫徹實施。對招標的項目， 有的鄉村是出工不出力，事不關己，高高掛起。縣里拿走農村土地整理拆抵指標 ， 鄉鎮工業集中區無指標用，鄉鎮因而積極性不高。因項目難度大或群眾工作未做通阻力大 ， 致使項目中途夭折。同時缺乏必要工程進度監督制約機制 ，受天氣及資金影響 ， 村里以沒賺到錢就中途摞擔子 ，使土地整理工程成了“半拉子工程”、“胡子工程”。

（二）資金投入單一化和資金周轉慢

農村土地整理能否達到預期效果，資金投入是關鍵。土地整理資金可以由政府或土地所有者承擔。但由于多種原因制約，農村土地整理資金不足是制約土地整理工作的瓶頸 ， 影響農村土地整理成效。政府資金注入“輸血”而無“造血”功能，鄉鎮人民政府是吃飯型財政，有的甚至連干部職工工資都不能按時足額發放，干部沒有積極性更談不上發展了；村集體受財力限制無錢投入；中央減輕農民負擔，從農民頭上籌資加重農民負擔。農村土地整理工程開工前就須資金投入，如項目書編制、項目區測繪等受資金制約像是吃粽子吃一節剝一節，農村土地整理資金投入往往是等米下鍋。縣財政資金到村里進賬周轉難，資金不能及時到位，甚至有的鄉鎮從中截留，其積極性受挫 ， 影響農村土地整理工程質量。

（三）工程、資金缺乏監管易滋生腐敗

農村土地整理項目在實際操作中變異為“貼金工程”， 在路旁栽種幾行樹、修幾處水泥灌溉渠 ， 其質量是金槍銀蠟頭管看不管用。有些將項目轉包一些魚目混珠、散兵游勇的小工程隊，層層轉包，干部從中從事苗木、砂石生意中攫取利益。農村土地整理工程預決算往往是鄉鎮國土所代辦，造地款流入村政府 ， 而后是村支書一人說了算 ， 形成了無人監管的“真空”失控狀態。

三、工作建議

為了深入開展土地整理工作，結合當前土地整理工作中存在的問題，筆者提出以下建議。

（一）建立土地整理目標審批制度。不同自然條件和社會經濟條件約束下的土地，整理目標應該是不同的。有些項目已增加土地面積為目標，而有些項目則以改善生態環境為目標。目前土地整理目標幾乎都是為了增加耕地面積這不僅有違因地制宜的項目選址原則，同時也會對項目設計和施工起到誤導作用。應該盡快建立土地整理目標審批制度，將土地整理項目分為增加耕地項目、改善生態環境項目等類型項之前，先對整理目標進行嚴格的審批，整理目標不符合當地自然和社會經濟條件的項目，堅決不讓上馬。

（二）優化土地整理項目實施過程。從前面的分析可以看出，前期準備工作與規劃設計之間、規劃設計與項目施工之間均存在一些重復性的工作，這不僅浪費了大量人力物力，而且降低了整個項目的質量。通過優化土地整理項目實施，消除各階段之間的重復環節，不僅可以縮短工期，節省人力物力，更有利于提高項目質量。

（三）夯實健全農村土地整理機構。農村土地整理項目實施是在政府統一領導下進行 ， 成立領導組 ， 由國土、財政、水利、農業、規劃、鄉鎮政府等部門為成員單位參加 ， 全面指導土地整理工作的實施。組織機構是實施管理的基本骨架和執行體系 ， 支撐著整個項目建設正常運轉。土地整理項目實施的組織機構建設應遵循四條原則: 一是統一指揮原則; 二是責權對應原則; 三是分工協作原則;四是精干高效原則。并遴選水利、交通、環保、農業等部門的專業人才組建人才庫成為本地土地整理智囊團。國土部門依法負責土地整理規劃管理、項目立項等事宜; 各成員單位按各自職能緊密配合 ， 積極開展農村土地整理研究 ， 推廣先進技術 ， 提高農村土地整理工作水平 ， 實現由國土部門單兵種作戰為多兵種作戰 ， 共同把農村土地整理這項 “惠民工程 ”實事辦實 ， 好事辦好 。

參考文獻

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