我國農村土地使用權流轉問題文獻綜述

賈曉鳳

摘 要:自1978年黨的十一屆三中全會確定實行家庭聯產承包責任制以來,農村經濟發展在一定階段、一定程度上取得了顯著的成就。中國農村在上一輪改革的基礎上正被卷入新一輪的改革大潮,新的改革是為了進一步解放被生產關系所束縛的農村中的生產力。土地制度是農村的基礎制度,土地是農業最主要的生產資料,所以新一輪的農村改革切入點依然是土地,而土地使用權流轉是這輪改革的突破口。土地流轉能否規范有序地進行直接關系到我國農村今后的發展,并對整個國民經濟的快速發展和全面實現小康社會有重要的意義。

關鍵詞:土地使用權流轉 流轉形式 流轉意義 流轉問題 對策建議

中圖分類號:F321.1 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-020-03

隨著對“三農”問題、農業的現代化、城鄉二元差距和農村剩余勞動力轉移的深入研究,農村土地使用權流轉也越來越引起理論界的高度重視。從上世紀90年代初開始,由于農業生產成本的提高、農村大量的剩余勞動力轉移,農戶之間開始了自發地進行土地流轉,這種流轉在全國由點到面逐步展開,到目前已經形成了一定的規模。很多學者都對這方面進行了研究,理論界涌現出大量關于土地流轉的研究文獻。

本文綜述了近年來的國內學者在土地流轉方面具有代表性的研究成果,眾多學者從不同的視角與不同的層面運用不同的方法,對農村土地流轉進行了全方位的研究。從中可以看出,目前的土地流轉研究主要聚焦于流轉的形式、流轉中存在的問題以及政策建議、流轉的意義等方面。這些立足于中國實際的研究,為農村土地流轉規范有序地進行提供了理論依據,也為中國農村經濟的未來如何發展提供了參考。

一、農村土地使用權流轉的形式

由于我國各地區自然、經濟和社會條件存在著較大的差異,所以實行土地使用權流轉在全國也不應采用統一

的模式,應該因地制宜找到適合本地區流轉的形式。在發達地區和欠發達地區的形式有其差異性。例如,在2006年對廣東省所做的一項調查顯示:流轉的主要形式是租賃,其面積占流轉面積的55.1%;其次是轉包30.7%、轉讓2.5%、互換0.2%、入股0.5%、其他形式11%(傅晨、范永柏)。在中部地區,安徽省農調隊2004年8月對全省8個縣所做的抽樣調查顯示各種流轉的形式所占的比例為:轉包61.5%,出租8.94%,互換5.69%,入股0.24%,轉讓12.78%,其他形式流轉占10.83%(肖方揚)。截至2007年底,對四川省21個市(州)做的調查統計資料顯示:轉包43.8%、轉讓11.6%、租賃34%、入股3.5%、互換1.6%、其他形式5.5%(周學禮、李桂君)。從各地的具體實踐來看,轉讓、出租、互換、轉讓、股份合作是大部分地區都采用的形式,具有普遍性。

有些學者從不同的角度對土地使用權流轉的形式作了不同的闡述。例如,白志禮、譚江蓉從土地流轉對農民的影響角度,把土地流轉分為:“雙換式”完全流轉模式、“贖買式”完全流轉模式、“自主式”不完全流轉模式、“中介主導型”不完全流轉模式和“規模經營型”體內流轉模式。黃麗萍在其碩士論文——中國農地使用權流轉研究一文中指出,農村土地使用權流轉的模式有分散流轉和集中流轉兩種模式。這些對土地流轉形式的論述雖然叫法不同,但實際上都包含著轉包、轉讓、互換、入股、租賃等具體流轉形式。土地的流轉畢竟是新事物,它需要在實踐中不斷地摸索和探尋。所以在這方面的學術觀點會不斷地涌現,會有進一步的發展和完備。

二、農村土地使用權流轉的意義

農村土地使用權流轉是中國農業發展的必然趨勢和要求,它是時代的產物,順應了歷史發展的潮流。所以,它的產生和發展對我國社會主義建設和全面實現小康社會具有重要的意義。

1.完善土地使用權流轉機制有利于發展農業適度規模經營(康喜平、胡金榮、柯淑娥)。康喜平等人認為農地規模經營是適應市場交換和社會分工的發展要求,對農業經營組織制度的轉型和改造,是實現農業工業化、現代化的客觀要求和必然趨勢。通過土地使用權流轉,穩步推進農地規模化經營,可以有效解決目前農地小規模、分散化經營所帶來的資源浪費和生產效率低下的問題,是農地制度進一步改革的必由之路。

2.建立規范的農地使用權流轉機制是發展我國農業產業化的關鍵。林柯、火召前專門對農村土地使用權流轉及農業產業化發展進行了研究,認為經營規模的擴大是實現農業產業化的第一步,也是中外農業走產業化道路的共同特征。作為農業產業化體系的重要組成部分,農產品規模生產和規模經營環節是產業化體系形成的基礎,而農地是生產賴以進行的主要場所和基本生產資料。因此,從某種意義上來說,農業的規模經營首先是農地的規模經營,而要擴大農地規模,必須推動耕地的適度集中。

3.土地使用權的有效流轉是人口城鎮化與城鄉二元社會結構變革的核心和關鍵,也是建設社會主義新農村的必然要求。統籌城鄉發展、變革二元結構是我國經濟社會發展的重大戰略,農地使用權的有效流轉是實現這一變革的關鍵和切入點。由于我國長期以來實行以農業補貼工業的政策所形成的工、農業剪刀差,另外,農村的勞動生產率又低于工業,導致了農村居民的收入遠遠落后于城市居民。于是大量的農村勞動力開始向城市轉移,形成了具有中國特色的農民工階層。農民工具有雙重的身份,在城市他們是產業工人,在農村他們又是土地的承包者。作為城市的產業工人,他們沒有相應的城市戶口、住房和享受同樣的福利待遇、社會保障。城市的經濟發展形勢好時,他們進城務工,當城市的經濟不景氣時他們返回農村經營農業。基于以上原因,大部分農民工不愿意放棄土地的使用權。這樣中國的農村依然徘徊在城鎮化的入口處。所以,應該使進城務工農民實現就業、安居并賦予健全的社會保障;同時使其實現土地使用權的流轉,放棄土地,使有技術有能力并且愿意耕種土地的農民獲得更多的土地資源,擴大土地經營規模,提高農業勞動生產率,促進農村經濟發展,實現進城務工農民和留在農村農民達到雙贏,從而建立起我國穩定和諧的社會結構,促進城鎮化的發展和現代化的實現(白志禮、譚江蓉)。這也是社會主義新農村建設的必然要求。

4.土地使用權流轉有利于有效增加農民收入。土地流轉后,農民除了獲得租金或股金收入外,還可以外出務工或在業主經營的土地上就地務工,收入水平明顯提高。農民的收入構成也由過去的以種田收入為主向務工收入和租金、股金、收入為主轉變,增長方式發生質變(周學禮、李桂君)。

5.土地使用權流轉有利于提高農產品品質,節約生產成本。陳繼釗、竇晨彬在論述農村土地流轉的必要性時指出,土地流轉使土地向種田能手或開發業主轉移,形成規模經營,有利于促進農業機械化水平的提高,加大農業的科技含量,就能有效提高農產品品質,增強農產品的競爭力,迎接國際競爭的挑戰。并且由于農業生產的規模經營,便于生產者在規劃決策、組織生產、農業生產力資源配置、先進農業科技的應用等整個生產過程進行統籌安排、合理配置、大面積推廣新技術,這就節約了成本,提高了效率和效益。

三、農村土地使用權流轉過程中存在的問題

1956年新中國完成了對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義三大改造,確立了土地歸國家所有。自此,農村土地經歷了從集體經營到家庭承包經營的歷程。農村土地使用權的流轉、土地規模經營的實現是中國農民繼家庭聯產承包責任制后的又一大創造。在新形勢下的土地流轉因沒有經驗可以借鑒,所以在實踐過程中難免會出現各種問題。

1.土地流轉的機制不健全。我國的土地使用權流轉處于初始階段,所以相應的配套機制不健全。例如,沒有健全的價格機制和形成完善的土地流轉市場,導致土地流轉沒有完全展開,交易量小,流轉價格低。此外,沒有健全的社會保障制度,就不可能從根本上增強農民離土的安全感和適應市場風險的能力,從而阻礙了土地流轉。這是因為,進城打工的農民由于很難取得城市戶口而被排除在城市的社會保障之外,這使得農民把土地看得十分重要,仍然把承包土地看成“活命田”和“保險田”,寧可粗放經營、撂荒棄耕,也不愿將土地轉讓出去(羅夫永、何倫志)。

2.土地流轉的程序、手續不規范。目前,規范的土地流轉機制還沒有建立,在完備流轉手續、規范流轉程序方面存在不少問題。一些農戶采用“口頭協議”,私下進行自發性的流轉,不遵循一定的程序和履行必要的手續,未通過流轉合同規范雙方的權利和義務,糾紛隱患很多。土地流轉涉及土地所有者和土地經營者多方利益,流轉必須規范操作,全面建立農村土地流轉登記制度,使流轉管理正常化、規范化(王彬)。

3.現行的相關法律法規不完善。在土地流轉過程中,涉及土地流轉的法律法規存在諸多缺陷和問題,主要表現以下幾點:

(1)土地三權不清,土地使用權的主體利益無法得到保護。土地的所有權、承包權、使用權權責不清,是土地流轉中的核心問題。隨著出讓土地經營權所得的收益不斷提高,由此所引起的集體與農戶相互爭奪土地經營權的情況也越來越突出。

(2)土地流轉合同不科學。目前,農村土地使用權流轉合同不科學、不完善的現象相當突出,合同內容沒有統一和規范。有的地方土地流轉合同中的責、權、利關系都沒有明確的規定,也無違約責任和保障條款;有的合同甚至與現行的法律、法規、政策相違背(曾新明、侯澤福)。

(3)土地收益分配不合理。農村集體土地流轉中的土地收益分配是規范農村集體土地流轉管理的關鍵問題。對流轉的收益分配總是存在著不少問題。例如集體土地所有權主體與縣、鄉、村級農民的土地收益分配關系不清,分配中缺少理論依據和實踐經驗,更缺乏統一的規范。所以,必須對有益的分配方式和比例作進一步的試驗和探索(陳杰榮)。

四、建立和完善農村土地使用權流轉制度的對策和建議

1.建立土地流轉的合理價格機制。農村的土地是農業生產的基本要素,因而土地也應該和其他的生產要素一樣由市場定價,按照市場供求關系合理確定土地流轉價格標準。應該避免以行政的方式定價,只有這樣,才會避免集體土地流轉收益被少數部門和少數人侵犯的現象,才會保障農民的切身利益(孫瑞玲)。

2.加強市場中介組織的建設。目前,農村土地使用權流轉不暢,不能滿足供求雙方的要求,以及流轉合同方面存在的一些問題,這與缺乏相關中介服務組織也有很大的關系(肖方揚)。例如,福建省的龍巖市新羅區某公司為了在紅坊建立連片高優農業示范基地,專門成立了一個工作小組提前半年同隴西邦、紫安、東埔村村委進行聯系,請他們共同做好農戶的工作,花了很多的人力和物力,最后才把地租下來(李平金)。以此來看,農村土地流轉中產生了一種信息不對稱的現象,土地的轉讓方找不到土地的受讓方,土地的受讓方找不到土地的轉讓方。因此,應該通過土地流轉中介服務組織,建立起土地流轉雙方聯系的紐帶。土地流轉中介服務組織要通過搞好土地流轉供求與價格信息發布、建立土地流轉儲備庫、開展土地評估、法律政策咨詢、提供流轉合同示范文本、進行項目推介、規范土地流轉程序、指導辦理流轉手續、協調各方關系、做好流轉后的跟蹤服務等,促進土地的有序流轉(傅晨、范永柏)。

另外,國家必須對土地流轉市場進行監管,規范市場行為,保證土地資源的可持續利用,保護土地轉讓各方的利益(羅夫永、何倫志)。再次,要加強宏觀管理,健全土地使用權流轉市場運作的立法、執行和仲裁機構(黃麗萍)。

3.建立農村土地的產權制度,確立農民對農村承包地的產權主體地位。農地使用權流轉的實質就是其產權的讓渡,而產權可以分解為所有、占有、使用、處分及收益等項權利。從家庭聯產承包責任制的實施情況看,農戶已經獲得了占有權、經營權和收入權,但處分權國家還沒有賦予農民。農民對承包權的轉讓、出租、入股、抵押,基本屬于自發性的,今后必須讓農民享有“四權”統一的承包權(趙國旋)。從而賦予農民完整的土地產權,穩定農民憑借對土地經營權的收益(陳永志、黃麗萍)。真正建立“歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度,確定農戶土地承包經營權為財產權(羅夫永、何倫志)。

4.建立完善的社會保障制度。我國是一個人口大國,并且大部分人口是農民。隨著農業領域生產力的發展農村出現了大量的剩余勞動力,而工業和服務產業吸納勞動力的能力相對于農村剩余勞動力的數量是有限的;另一方面,由于城鄉二元戶籍制度的分化所導致的農民在就業、教育、醫療、住房、子女入學等方面與城鎮居民非同等待遇。因而,農地就負擔起農民的各項社會保障功能。這也是農民不愿輕易放棄土地的主要原因。要真正為農民解除放棄承包地的后顧之憂、促進農業勞動力的徹底轉移,實現資源的高效配置,就應逐步將農村的社會保障由依靠承包土地轉變為依靠社會保障制度,弱化農地保障功能(孫瑞玲),還土地以正常的生產要素的性質,盡可能發揮土地的經濟功能。

5.積極引導農民認識到土地流轉的意義,不斷探索土地流轉的新模式。在輿論引導上,要讓農民充分認識到實現土地有序流轉是經濟發展的現實需要,是實現農業產業化、提高土地經營效益、增加農民收入的有效途徑,與土地承包經營權長期穩定并不矛盾。同時要培育一批轉包經營的典型,并通過典型引路,讓農民看到土地流轉的積極作用和前景(張曉南、張法水)。在實踐過程中,要鼓勵農民積極探索有效可行的流轉模式,李金平認為在農民不具備獨立于農村土地之外的社會保障和更多的社會就業渠道情況下,應鼓勵農村土地入股,既讓農民與承租方合作,以農村土地作為股份入股,成為承租方的股東,又參與承租方的生產經營和股份分紅,實現利益共享、風險共擔,使農民的利益真正與承租方的利益掛鉤。這樣有利于化解承租方與農民的矛盾,實現“雙贏”;有利于雙方致力于發展生產,共同創造利潤;有利于農村土地規模經營在更加穩定、規范的軌道上發展。

五、簡要述評

30年前,中國改革大業就是從農村發軔的。以家庭承包為基礎的統分結合雙層經營體制極大地調動了農民的生產積極性,極大地解放和發展了農村生產力。這30年的改革使中國農村成功地實現了農民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越,邁出了全面建設小康社會的歷史性步伐。當前形勢下,農村的改革進入一個新的階段,農民開始了自發地進行土地流轉。與此同時,學術界也開始了理論的探索。關于土地流轉的文獻也很多。如上所述,這些文獻從多角度、多方面、多學科領域對這一熱點問題進行了探討。這些文獻有的是從法律、體制、政策、社會組織和社會團體等方面,也有的是從農民、政府、集體等土地流轉主體方面,還有的是從社會保障、經濟利益、價格機制、分配體制、效率公平等角度進行分析并提出建議和對策。但無論是從哪個角度提出的,所有的理論之間都是相互滲透、相互聯系、相互補充的。體制和政策是政府的行為,市場要為其調配資源,組織和團體要為其服務,各主體要相互配合,利益分配要體現公平,農業生產要高效,法律要為其保駕護航。

但總體來說,土地流轉中有關其性質、利益分配、土地的價格標準、土地流轉后的用途和流轉的方向以及具體可操作性對策的研究文獻較少。所以這幾方面的研究對認識和解決當前土地流轉問題顯得尤為重要。

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(作者單位:大連交通大學人文社科學院 遼寧大連 116000)

(責編:若佳)