經(jīng)濟欠發(fā)達民族地區(qū)農(nóng)村社會保障發(fā)展歷程及趨勢

田開全　鐘　偉

摘要：文章從我國農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展歷程分析入手，探討了經(jīng)濟欠發(fā)達民族地區(qū)農(nóng)村社會保障體系的建構(gòu)，為政府有關(guān)部門建設(shè)、完善和發(fā)展經(jīng)濟欠發(fā)達民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度提供參考。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟欠發(fā)達；民族地區(qū)；社會保障

中圖分類號：S271文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）12-0053-02

一、我國經(jīng)濟欠發(fā)達民族地區(qū)農(nóng)村社會保障發(fā)展歷程

建國以來根據(jù)黨中央、國務(wù)院的要求民族地區(qū)也逐步開展了農(nóng)村社會保障工作，其內(nèi)容和非民族地區(qū)的農(nóng)村社會保障工作大體相同，對民族地區(qū)各個時期的社會穩(wěn)定和發(fā)展起到了促進作用。隨著政策的變化和經(jīng)濟的發(fā)展，民族地區(qū)的農(nóng)村社會保障的內(nèi)容、方式和手段發(fā)生了較大的變化，其發(fā)展歷程大體可分為以下三個階段：

（一）農(nóng)村土地保障（家庭保障）為主，國家救助為輔（1949～1955）

1952年土地改革完成，使每個農(nóng)民分得了土地等基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民的基本生存權(quán)得到了保證。由于農(nóng)民家庭的絕大部分收入和生活需要來源于自己所有和經(jīng)營的土地，家庭是最基本的生產(chǎn)經(jīng)營組織單位，土地保障通過家庭保障形式來實現(xiàn)。土地保障可以說是這個時期政府和社會給予農(nóng)民的最大保障。因此這個時期的家庭保障其實就是土地保障。在國民經(jīng)濟恢復時期，中華人民共和國第一部憲法中就明確規(guī)定了“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物資幫助的權(quán)利”。政府同時采取了社會救濟和優(yōu)撫保障等措施和制度，對遭遇天災人禍的農(nóng)民給予最起碼的生活保障，對退伍軍人及軍屬等優(yōu)撫對象實施優(yōu)待和撫恤。這個時期的社會保障程度偏低，除社會優(yōu)撫外，社會保障尚未形成制度。這個階段屬于以家庭保障為主、政府適當輔助的農(nóng)村社會保障階段。

（二）集體保障為主，國家救助為輔（1956～1983）

為了適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制下社會主義工業(yè)化建設(shè)和保證國家對農(nóng)產(chǎn)品高征購的需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟歷經(jīng)了從初級社到高級社再到人民公社的體制變動，加之受“大躍進”和“文化大革命”的沖擊和影響，致使農(nóng)村社會保障制度出現(xiàn)波折甚至停滯和倒退。1956年底農(nóng)業(yè)高級社的普遍建立標志著我國農(nóng)村集體經(jīng)濟制度的基本確立。1956年6月30日，第一屆全國人大第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，使我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化時期就建立并實行農(nóng)村“五保”救濟制度，對無依無靠無勞動能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒，由集體實行“五保”供養(yǎng)：“保吃、保穿、保住、保生病治療、保葬。”1958年，在農(nóng)村實行“五保”制度的基礎(chǔ)上，國家開始推行合作醫(yī)療制度。這種制度由社會自籌資金，依靠集體力量對有病患者實行醫(yī)療衛(wèi)生保障與救濟。1960年2月2日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生工作現(xiàn)場會議的報告》，把這種制度稱之為集體保健醫(yī)療制度。從20世紀50年代到70年代末，一方面，人民公社以向農(nóng)民分配集體所有的土地上的產(chǎn)出體現(xiàn)對社員的保障；另一方面，國家也承擔了部分貧困家庭的救濟工作，在農(nóng)村大部分地區(qū)開展了以集體為主的扶貧救濟和合作醫(yī)療工作，使廣大農(nóng)戶從自我保障為主的模式走向以農(nóng)村社隊集體經(jīng)濟為依托、國家適當扶助的社會保障軌道。許多公社、大隊還相繼成立敬老院、福利院，做到老有所養(yǎng)，殘有所為。在農(nóng)村大部分地區(qū)開展的集體為主的扶貧救貧和合作醫(yī)療工作取得一定成效。農(nóng)民的基本生活得到保障，社會比較安定。這個階段是從家庭保障向以集體保障為主的農(nóng)村社會保障演變階段。

（三）建立與農(nóng)村經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會保障制度（1984至今）

從80年代初開始一直到現(xiàn)在隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入、農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推廣，農(nóng)村勞動力得到了極大的解放。農(nóng)村社會和經(jīng)濟得到了極大的發(fā)展與之相適應(yīng)。我國農(nóng)村的社會保障事業(yè)也得到了較快的發(fā)展。社會保障制度開始逐步走向社會化、制度化、規(guī)范化保障的范圍得到擴大，條件不斷改善。

這個階段是新型農(nóng)村社會保障制度建立階段。在全國農(nóng)村范圍內(nèi)恢復合作醫(yī)療制度，并在原有的制度上進行了創(chuàng)新，即在原合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上引進一部分保險機制，同時積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度等等。2003年1月23日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財政部和農(nóng)業(yè)部所發(fā)的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》。河南省新鄉(xiāng)市成為全國農(nóng)村第一個實行合作醫(yī)療的地級市。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點以來，受到了試點地區(qū)廣大農(nóng)民的普遍歡迎。2005年8月10日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度問題。會議要求，2006年要將新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點的縣(市、區(qū))由目前占全國的21%擴大到40%左右，中央財政對參加合作醫(yī)療農(nóng)民的補助標準在原有每人每年10元的基礎(chǔ)上再增加10元。同時將中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的市轄區(qū)和東部地區(qū)部分參加試點的困難縣（市）納入中央財政補助范圍，地方財政要相應(yīng)增加補助，不提高農(nóng)民的繳費標準，不增加農(nóng)民負擔。

二、經(jīng)濟欠發(fā)達民族地區(qū)農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

我國目前農(nóng)村的社會保障正處于剛剛起步階段，不僅標準低而且范圍小、覆蓋面窄、保障項目少、資金不足。還僅僅停留在扶貧與社會救濟上，還不是真正意義上的社會保障。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)區(qū)劃與管理模式中農(nóng)村、農(nóng)民是弱勢群體，各種生活壓力主要由家庭來承擔，尤其農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，使得一些原有的社會保障項目受到削弱，而新的制度卻還未建立起來。這種社會發(fā)展事業(yè)滯后于社會經(jīng)濟增長的狀況無疑對整個農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定帶來一定的影響。據(jù)統(tǒng)計，1998年享受社會保障的1.6億勞動者中，1.5億人為城鎮(zhèn)職工，農(nóng)民享受退休金、五保戶、定期救濟的人數(shù)只有0.1億，僅占農(nóng)村勞動力的2%左右。另外，有人統(tǒng)計，在民族農(nóng)村，1994年廣西占五保總數(shù)26.6%的31564人應(yīng)保而未保；統(tǒng)計報表中落實各種供養(yǎng)形式的94094個五保對象，人均每月得到集體供養(yǎng)費不足2元；有幸進入敬老院的老人每月只能從集體統(tǒng)籌中獲得7元生活費。另外，從1996年社會保障綜合指數(shù)來看，最高的上海市高出全國水平470個百分點，最低的貴州則低于全國平均水平55個百分點。根據(jù)以上的比較狀況，我們可以看出民族農(nóng)村社區(qū)和發(fā)達農(nóng)村社區(qū)相比，社會保障水平差距很大。

三、經(jīng)濟欠發(fā)達民族地區(qū)農(nóng)村社會保障體系的建構(gòu)

建立民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度必須依靠黨的民族政策，結(jié)合民族地區(qū)的實際，從民族地區(qū)農(nóng)村實際出發(fā)，堅持以保障農(nóng)民的基本生活為目的，借鑒我國城市和國外社會保障的經(jīng)驗和教訓，以農(nóng)民的自我保障為主，自助為主與互濟為輔相結(jié)合，社會基本保障與家庭保障，集體保障、企業(yè)保障相結(jié)合，實現(xiàn)全方位的社會保障。建立一個科學、系統(tǒng)、規(guī)范，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險等社會保險和社會福利、社會救助等全方位的，城鄉(xiāng)一體化的有民族特色的社會保障體系，要做到以下幾個方面工作：

（一）建立社會養(yǎng)老保險制度

民族地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在整個農(nóng)村社保體系中具有最重要的地位。按照自然法則，每個人都將步入老年，屆時將喪失勞動能力。因此，養(yǎng)老保險是農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的重中之重，民族地區(qū)更不例外。以保障農(nóng)民最迫切需要解決的基本生活為原則，由于農(nóng)村的特點，農(nóng)民生活費用要比城市低。有的不需要花錢或花錢較少，如飲水問題，交通問題。農(nóng)民最迫切需要的是養(yǎng)老和醫(yī)療保險。但首要問題是保障最低生活水平，然后，再根據(jù)農(nóng)民的實際承受能力和經(jīng)濟發(fā)展狀況，逐步擴大提高。養(yǎng)老保險的形式要靈活多樣，農(nóng)牧民可根據(jù)實際選擇適合自己的形式。在我省現(xiàn)階段，農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險資金的籌集方式應(yīng)是“以個人繳納為主、集體補助為輔、政府予以支持”，保險費的繳納方式應(yīng)當靈活多樣，既可補交、預交，又可按月、按季甚至按年繳納。同時要切實做好養(yǎng)老保險基金的管理及保值增值工作。

（二）大力推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，是目前減輕農(nóng)民醫(yī)療負擔、防止農(nóng)民因病致貧、因病返貧的最有效的制度設(shè)計。民族地區(qū)應(yīng)大力推進這一項制度建設(shè)。2003年7月開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療以來，全國各地農(nóng)民，包括少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民從中受益非淺。目前農(nóng)村合作醫(yī)療制度框架和運行機制已基本形成，參合農(nóng)民的衛(wèi)生服務(wù)的利用水平提高，抵御大病經(jīng)濟風險的能力得到增強。但也存在不少問題，因此需要結(jié)合民族地區(qū)農(nóng)村的實際來重建和完善民族地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保障制度。首先要明確政府責任。民族地區(qū)農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，需要政府強有力的政策和財政支持。政府在民族地區(qū)農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的構(gòu)建和完善中必須起主導作用。政府可以采取諸如改善村級健康服務(wù)的籌資和管理、校正醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的過度市場傾向等措施。其次要完善籌資機制。在廣大民族地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民是最大的自費醫(yī)療群體。國家和集體有必要籌措各種資金，發(fā)揮政策支持和利益誘導的作用，多方籌措資金。第三要正確選擇新型合作醫(yī)療的形式和內(nèi)容。新型合作醫(yī)療制度的構(gòu)建和完善必須適應(yīng)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實狀況，必須適應(yīng)民族地區(qū)農(nóng)村農(nóng)牧民的實際心理愿望和需求，建立多種形式和內(nèi)容的新型合作醫(yī)療模式，逐步形成以村合作醫(yī)療組織為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合作醫(yī)療組織為重點，一定范圍（如大病及康復醫(yī)療合作）的縣（市）聯(lián)合的多級合作醫(yī)療體系。

（三）建立民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度

建立少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度，需要把握好四個方面的環(huán)節(jié)：第一，正確界定保障對象。農(nóng)村最低生活保障對象一般包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；因災、因病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。據(jù)調(diào)查，需要保障的對象一般占少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村總?cè)丝诘?% ~6%。第二，科學確定保障線標準。其基本要求是：既能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活，又要防止保障標準過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民吃、穿等最基本生活費用支出一般占農(nóng)民人均收入的25% ~35%。第三，合理籌集保障資金。通過社會救助制度來保障人民群眾的基本生活，歷來都是政府的職責。因此，保障資金的來源應(yīng)以政府為主。第四，正確選擇資金管理與保障方式。

（四）完善救濟制度

農(nóng)村救濟制度應(yīng)以緊急救災為重點，對農(nóng)民突發(fā)性、臨時性的生活困難給予救濟，保障群眾的基本生活。同時，開展生產(chǎn)自救和互救互濟，盡快恢復農(nóng)村的生產(chǎn)能力。民族地區(qū)自然災害頻發(fā)，因此有必要使自然災害社會救濟制度規(guī)范化，這要求做到：

1．建立國家專項基金，并設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)專門管理。中央政府應(yīng)建立專門的自然災害救濟基金，以備不時之需。

2．建立專門的機構(gòu)（可隸屬社會保障部），充分爭取國際援助。一旦發(fā)生災情，應(yīng)積極爭取國際援助組織、海外民間社團、慈善機構(gòu)、港澳臺同胞及海外同胞的各種援助，減輕中央政府的財政壓力。

3．確定自然災害救濟線應(yīng)該準確化、規(guī)范化。各地區(qū)可根據(jù)實際情況劃定自然災害救濟線，然后由省人大及人大常委會通過立法的形式確定下來。當然，根據(jù)各地的實際情況可在一定標準的基礎(chǔ)上靈活變動。

總之，在設(shè)計民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度模式時，不能脫離我國的國情和國家的政策導向。民族地區(qū)社會保障的現(xiàn)狀表明，只能建立適宜于民族地區(qū)的社會保障制度，只有從實際出發(fā)，因地制宜，積極穩(wěn)妥開展社會保障制度建設(shè)。我們的遠期目標是建立全國一體化的社會保障體系，但近期內(nèi)，只能結(jié)合實際，特別是民族地區(qū)經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的實際，選擇有別于城鎮(zhèn)保障體系的模式，甚至同發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村社會保障制度也應(yīng)有所區(qū)別，逐步推進民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)。

參考文獻

[1]李東，劉慶原．我國農(nóng)村社會保障制度存在的問題與對策[J]．農(nóng)村經(jīng)濟，2004，（2）．

[2]趙潔祎，沙其爾．少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)社會保障體系存在的問題及對策建議[J]．內(nèi)蒙古財經(jīng)學院學報（綜合版），2006，（2）．

[3]周林剛．論民族農(nóng)村社區(qū)社會保障體系的建構(gòu)[J]．西北民族研究，2002，（4）．

[4]李瓊．民族地區(qū)農(nóng)村社會保障問題研究[J]．湖北民族學院學報，2007，（4）．

[5]高新才，汪振江．民族地區(qū)農(nóng)村社會保障的模式選擇與體系構(gòu)建[J]．經(jīng)濟社會體制比較，2007，（4）．

基金項目：湖南省教育廳資助項目（項目編號：07D082）。

作者簡介：田開全（1969- ），男，湖南鳳凰人，湘西民族職業(yè)技術(shù)學院副教授，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟；鐘偉（1973- ），男，湖南吉首人，湘西民族職業(yè)技術(shù)學院講師，研究方向：會計電算化。