對完善我國城市養老服務的思考

曹曉燕

摘 要：中國已在經濟尚不發達的條件下進入了老齡型社會，老年人口已成為一個有特殊需求的龐大群體。老年人的生理需求、安全需求、歸屬與愛的需求、尊重需求、自我實現的需求既存在普遍性又具特殊性。應對人口老齡化，滿足老人養老需求，應從提供養老服務自身與外界兩方面著手，即從內部來講，從老年人自身需要與觀念著手，完成提供物質服務向精神服務的轉變；從外部來講，從公共服務與社會觀念著手，關心老年人的生活，關注老年人的需求，在全社會營造一個適合老年人養老居住的環境、尊重老年人的氣氛。真正做到“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”。

關鍵詞：城市養老服務；人口老齡化；“銀色浪潮”；人文關懷

中圖分類號：C913文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2011）07-0017-03

一、開展養老服務的緊迫性和可行性

隨著社會的發展，人口老齡化的問題日益加劇。2002年，全球老年人的總數為6.06億，到2050年則可能增加到20億， “銀色浪潮”席卷了整個世界。伴隨人口老齡化程度日益加劇，養老問題在原有傳統養老體制和養老模式中矛盾凸顯，若不予以戰略上的重視并尋求妥善的解決對策，難免會對社會進步、經濟可持續發展造成障礙。中國在經濟尚不發達的條件下進入老齡型社會，老年人口已成為一個有特殊需求的龐大群體。為此，開展和加強養老助老服務已成為我國緩解人口老齡化的當務之急。

1.家庭結構的改變，增強了社會化養老服務的緊迫性。隨著市場經濟的發展和觀念的轉變，目前的家庭形式已經或正在由主干家庭轉為核心家庭，家庭結構日趨小型化。老齡化社會中的家庭結構是：一對年輕的獨生子女夫妻，供養雙方父母四位家長，甚至再有四位家長上面的八位老人，即8—4—2結構。而且大多數子女成家后，一般都自立門戶，子女只有在節假日與父母團聚。這些與子女分居的老人，雖然大多數可從子女處得到一些生活費用，但由于年老體弱，在購置生活用品、看病拿藥等方面存在著困難，影響了老人的生活與健康。龐大人數的老年群體，從物質到精神的種種不同層次需求，單純依靠家庭已不能得到滿足，必須由社會來統籌解決。換句話說，即使子女再有心，但局限于各方面的掣肘，最后還是需要由政府、社區、市場等來提供長期的公共養老服務，這也是大勢所趨。

2.養老觀念的改變，為養老服務社會化創造了條件。在漫長的社會歷史進程中，親情倫理一直是中國人維系家庭的主要支撐，家庭擔負著養老的主要責任，養兒防老的思想觀念代代相傳。但近年來，這種觀念漸漸發生了變化。受經濟轉型和社化分工日益細化的影響，老年人的自我意識越來越強，對子女的依賴程度越來越小，他們主觀上非常希望能自主選擇自己的生活方式。另外，老年人面對贍養糾紛，也開始敢于訴諸法律以保護自身權益。隨著觀念的改變，老年人與老年人之間，老年人與養老機構及助老服務部門之間交流日益增多。這些都為養老服務方式由單純的家庭養老服務向家庭與社會雙重養老服務轉變創造了條件。

二、我國城市養老服務存在的主要問題

1.養老服務的內容與服務對象及其需求時有脫節。社區的許多養老服務對象往往是低齡老人、健康老人、能自理的老人, 而忽視了那些不能完全自理和完全不能自理的老人。服務設施和服務項目對許多高齡老人和臥病在床的老人已不適用, 而適用的托老院所、護理康復中心以及上門進行專業護理服務等卻又很少。營利性養老機構因為費用貴、床位少的原因，入住的一般都是有一定經濟基礎的老人，而對于一些失智老人等需要更加細心照顧的特殊老人，卻由于護理的成本高，而被排除在外留于家中或進入無質量保證的康復中心。另外雖然建立了敬老院、托老所, 但這些敬老院、托老所的設施、服務內容、收費標準等與要求入住老人的實際情況之間仍存在較大差距; 還有一些社區服務的內容僅限于為老人提供生活服務方面的方便, 滿足其生存需求, 忽視了老人的精神需求和發展需求。

2.基礎設施差，硬件設備和服務水平跟不上需要。這些年各地均創立了老年示范活動室，也添置了許多養老設備，但是現有的養老設施使用率相當低。主要原因一方面是收費偏高，老年人難以承受；另一方面是現有養老機構的設施條件和管理服務水平難以令人滿意。如街道社區為滿足老人們的物質生活、精神文化生活而設立的老年活動室、敬老室、日托站等，或因站點設置地點不合理遠離老人居住地，或因硬件設施不完備無殘疾人通道，或因宣傳力度不夠，而利用率不高，造成了浪費。另外，老年人購物困難，適合購買的商品不僅數量少，而且品種單一。

3.社區為老年人提供的休閑活動缺乏組織性和社會參與性。雖然現在街道提供了一些體育鍛煉項目，但大多數老人休閑娛樂活動內容還是比較單一，絕大部分是獨自一人或和其他兩三人一起進行的，社區活動缺乏一定規模的組織性和社會參與性。根據美國學者羅伯特·哈維格斯特的“活動理論”，老人只有積極參與社會，才能重新認識自我，保持生命的活力。在參加過社會活動的老人中，認為自己還可以為社會貢獻余熱，實現自己價值的就較多。這就要求老人開始將部分生活內容向家庭之外擴展，設法從閑暇時間的安排中重新得到生活的滿足感，因此，應大力發展老人晚年生活閑暇娛樂活動的內容，培育老年人自治組織。

4.老人生存環境亟需改善。當前我國正處于經濟體制轉軌期，由于物質基礎比較薄弱，許多地方需要承擔“扶貧”與“養老助老”雙重任務，使得傳統的養老方式和養老觀念，敬老助老的傳統美德受到一定的沖擊，老年人的合法權益在一些地方得不到保障，部分老年人面臨著四種侵害：一是身體侵害。部分老年人由于行動不便，并且得不到子女的照顧，生活十分艱難。暴力打罵老人、遺棄老人甚至殺害老人的事時有發生。二是精神侵害。社會上一些年輕人對老年人不禮讓、不尊重，甚至欺侮，造成對老人的精神損害。三是社會侵害。隨著年齡的增加，老人們的分辨能力也在下降，一些不法分子利用此對老人進行欺騙，賣低劣產品給老人，在法律、民事上蒙騙老人。四是物質侵害。子女和親屬強占住房、爭奪財產事例在各地多有發生。由于社會經濟的發展和低保的實施，物質侵害老人問題雖有所緩解，但仍不容忽視。

5.社區內養老服務人員隊伍不穩定、素質參差不齊。目前活躍在養老助老服務中的大部分是一些僅憑人道主義和經驗而工作的人，沒有接受過相關的專業教育或有關老年服務知識的培訓。很多養老服務社所招聘的外來人員，盡管肯吃苦，不怕臟累，但是學歷層次低，缺乏專業服務知識，所能做的多是一般家政服務，上門送餐、打掃家居之類的，而像康復、護理等服務要求則很難達到。這不僅影響了養老助老服務的質量，而且也制約了養老事業的發展。同時由于許多人因工資低、服侍人累、社會地位低下被人看不起等原因不愿從事養老服務工作，致使養老服務人員隊伍缺乏穩定性。根據發達國家和地區的經驗，養老助老服務工作除了專業工作人員之外，還應有相應的非盈利性志愿者服務隊伍作為支撐，提供無償的救助和服務，如“老年服務小組”、“送溫暖小組”、“孤老殘疾保護網絡”等志愿組織。但目前我國社區中的志愿者服務隊伍普遍不足，有的社區還根本沒有形成志愿者組織，也就談不上具有志愿者隊伍。

三、解決城市養老服務問題的思考與建議

應對人口老齡化，滿足老人養老需求應從提供養老服務自身與外界兩個方面著手。從內部來講，主要是從老年人自身需要、觀念著手。老年人的需求具有多樣性，既有生理性的，又有社會性的；既有物質的，又有精神的。因此需針對老年人的需要，改變服務內容，從提供物質服務向精神服務轉變。從外部來講，則主要從公共服務和社會觀念等方面著手，關心老年人的生活，關注老年人的需求，在全社會營造一個適合老年人養老居住的環境，尊重老年人的氣氛。真正做到以“五個老有”為中心，實現老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂。確保老年人在柔性化管理、人性化服務的人文關懷中度過安樂祥和的晚年。

1.做深生活服務，健全按需養老、健康養老。主要從以下三個方面入手：

（1）整合社會資源，多渠道興辦養老服務事業。應當積極引導社會力量共同參與養老福利服務，形成政府和社會共同投入的多元化投入機制。要在政府的統籌下，通過政策引導來吸引社會各方面的力量，包括個人、集體、社會團體和企事業單位來共同參與，發揮社會各階層的積極性。因此，應對社會化的養老機構在用地、貸款和稅收等方面給予政策傾斜。注意社會資源, 特別是民政、教育與衛生資源的整合, 充分利用現有社會資源, 將分散的、自發的和潛在的養老資源變為可調遣、可動員的資源。如有些工廠企業由于產品結構調整，廠房空閑，可以把富余人員組織起來開辦養老機構；還可以引進國外資金，包括請海外華僑來興辦中外合資、外方獨資的養老機構，采取自辦、合辦、聯辦多種形式。

（2）分類別、分檔次建設和管理養老機構。目前很多養老機構只接收自理型老人，對部分自理型和完全不能自理型老人并不接收，其實這部分老人更需要照料護理。對此可以實行分區管理，即一般養老院主要接收自理型老人，護理院主要接收部分自理或完全不能自理型老人，綜合養老機構既可以接收自理型老人，又可以接收部分自理或完全不能自理型老人。對于政府保障的城市“三無”老人，政府應為其提供免費的福利院;對于一般收入水平的老年人，政府應采取直接投資或對社會資本補貼的形式，吸引各方力量建設中低檔次的養老機構，實行適度有償入住;對于高收入老年人，應主要通過社會力量，必要時由政府給予政策支持，建設高檔養老機構，實行市場化運營。

（3）大力發展“銀色經濟”。據專家分析，我國老年人口的經濟水平大體分三個層次：一是年收入在3000元至5000元間的溫飽型消費；二是年收入在5000元至8000元間的溫飽向小康過渡型消費；三是多于8000元收入的小康型消費。老年人和年輕人一樣，是一個巨大的消費群體。有關專家指出，全國老齡消費者中每年有l00億的購買力沒有實現，因此，人口老齡化問題背后所蘊涵的巨大的“銀發”消費市場不容小覷。應結合我國實際，結合老年人的需求，大力開發“銀色市場”：包括滿足老年人對老年服裝、鞋帽的需求；對低糖、低膽固醇、易于咀嚼和消化的健康老年食品的需求；對特殊生活用品，如老人床墊、浴盆、手杖、輪椅的需求；對輔助商品如老花鏡、助聽器、假牙假發的需求；對老年保健品的需求等等。由于老年人購置商品多為理智型和實惠型消費，故不應把獲得利潤最大化作為興辦產業的唯一目的，收費要公正，要順應老人及撫養家庭的經濟接受水平，堅持以服務為主，滿足老年人的需求，從而使老齡產業能夠做久做長。

2.注重精神需求，豐富快樂養老、平安養老。隨著人性的增強，老年人的自我實現需求將日趨強烈，“要健康、要歡樂、要價值”的老年人比例越來越高。因此養老服務應更多地關注老年人的精神需求。

（1）互助自立、實現自我價值。社區中有各種各樣的老人，如有高齡老人也有低齡老人，有文化層次高的老人也有文化層次低的老人，還有具備一定特長的老人，他們是豐富的人才資源，應組織社區老年人開展自我服務。如組織退休醫生為其他老人義診，組織有電器修理技術的老人為其他老人上門服務等。充分依靠老年群體的人力資源，建立低齡老人照顧高齡老人制度，鼓勵以今天為別人養老服務換取明天他人為自己服務的“儲蓄型”養老志愿服務。由于服務者和被服務者都是同齡人，最了解老年人的心理特點和生活習慣，互相容易溝通，適合老年人的需要；另外同在一個街坊，互相熟悉，就近方便，叫得動，喊得應，該種自我服務具有很強的優勢。同時應建立養老助教模式，發揮退休知識老人余熱，包括退休教師、科研人員，為其提供養老服務的同時，利用其教學資源無償或低償幫助社區學校教學。積極鼓勵老年人參與社區各種公益性事務和活動，特別是那些剛從工作崗位上退下來的低齡老人，要充分挖掘他們的工作潛力和活動能量，提高老年人的社會參與性。讓退休老人擔當社區內黨小組長、樓棟長、校外輔導員、時事政策宣傳員、社情民意聯絡員，開展社區內困難群眾幫一幫、陌生人來問一問、環境衛生管一管、鄰里糾紛勸一勸、社區信息報一報、時事政治講一講等活動。有了讓老年人發揮余熱的公益事業，不僅可以增加老人鍛煉身體的機會，還增多了其與社會交流的機會，從而增強了老年人的社區認同感和歸屬感，真正使老人實現“老有所用、老有所學、老有所為、老有所樂”。

（2）豐富社區精神文化生活。社區學校要面向老年人開放，為老年人舉辦多種多樣的講座，如電腦知識、管理理念以及養花、書畫、醫療保健教育等，一方面滿足老年人工作、休閑、娛樂的需要，另一方面開發利用老年人的人才資源。還可以由區民政局、體育局、文化局等共同實施，開展各類適合老年人的文體娛樂及休閑游活動，激發老年人的參與熱情：根據老年人的特點，積極組織開展形式多樣、健康有益的社區文化體育活動。設施條件較好的文化館、站，要開辟適宜老年人文化娛樂的活動場所，吸引更多的老年人參加活動，對他們的自娛自樂活動要提供方便。把老年人組織起來，定期舉行國內外形勢、保護老年人權益、科技發展動態等內容的各類講座和研討會。社區圖書館要大力倡導和開展老年人讀書系列活動。有條件的圖書館還可開設老年人閱覽室、館外圖書流動點，組織適合老年人的讀書小組、書評活動等。對老年人相對集中的干休所、療養院、老年活動中心等場所，提供送書上門等服務，邀請專家、學者、教授定期為老年人舉辦專題知識講座等。 使每個街道（鎮）建有老年藝術團隊，每個居委會建有老年文體團隊；舉辦全區性老年人風采展示活動 ，推廣普及適宜老年人的文體活動項目；推出適合老年人出行的旅游線路，組織和鼓勵老年人出游。以及發揮老年人自身的積極作用，體現他們關心下一代的良好愿望。提倡和支持老年人和青少年共同開展文化活動，使老年人的知識、經驗和智慧在文化藝術活動中得以傳播，真正實現老有所為。

（3）為老年人提供法律咨詢服務。老人生活中往往會遇到各種問題，諸如個人和家庭矛盾、退休、財政、生活安排、購物消費指導等，需要通過社區中心提供咨詢來幫助解決。而一些涉及房屋出租、消費者權益保護、準備遺囑、財產糾紛等法律服務需求與日俱增，也需要社區服務中心組織律師和法律工作者針對老人困惑的問題提供法律咨詢，通過政府法律援助中心為低收入的老人進行義務法律幫助。為此，一是建立專供老年人的維權綠色通道，如設立老年人法律咨詢專用電話、制作便民聯系卡，注明老年人權益保障法庭的審判人員、社區法律工作者的職務、聯系方式，發放到轄區老齡工作機構的工作人員手中，為涉訴老年人提供及時、周到的法律援助，方便老人維權；二是與法律援助部門建立聯動機制，利用法律援助制度，無償為符合條件的老年人提供法律幫助；三是實行首問責任制，即誰第一個接待老年人的咨詢案件，誰就要自始至終解答當事人的法律疑難，并幫助解決問題，直到老年人滿意為止，真正做到件件有著落，件件有回音。

（4）大力提倡我國傳統的“孝文化”， 加快養老服務人才隊伍培養。首先，要大力弘揚中國尊老愛幼的傳統。大部分老人首選要在家中安度晚年，養老回歸家庭也是一種必然趨勢。同時，中華民族始終是一個重禮節、講孝道的民族，尊老愛幼是中華民族優良傳統，兒女繞膝、天倫之樂是對老人的最大安慰。今后應當關注對我國傳統“孝文化”的宣傳和光大，樹立優秀的倫理道德觀。把《老年人權益保障法》落到實處，對違犯《老年人權益保障法》的典型案件要公開審理，造成強大的輿論氛圍，以利于給老人營造一個良好的經濟生活環境和溫馨祥和的精神樂園。如建立學生志愿者服務隊，開展學生與老年人之間的交流活動，既可以解決老人的孤獨感問題，同時也可以提高學生的尊老愛老意識。其次，加大研發養老助老服務工作。要以養老服務職業技能培訓機構為依托，對現有從業人員進行職業道德和職業技能培訓，為養老服務工作培養一支耐心、細致富有愛心的專業化隊伍，提升他們的綜合素質和業務技能;逐步推進就業準入制度，對養老服務人員的職業資格和技能進行認證，實現持證上崗;要制定養老服務工作者的服務和評價標準，加強對社區服務工作人員的績效考核;制定優惠政策。應從專業院校（如社會工作職業院校）選用相應專業（如社區服務與管理、養老服務、社區康復技術、家政與社區服務等）的大中專畢業生，充實社區養老助老服務專業工作人員隊伍；政府應盡快出臺為老服務規范和標準，并加強對志愿者的培訓，健全志愿者的招募、登記和管理制度，通過以上專業化措施，為社區養老助老服務的發展提供最基本的人才保障。同時形成低齡健康老人自己動手解決養老服務問題，老年人難以解決的問題再由青年志愿者、專業服務隊伍來彌補的一個養老方式。

總之，老年人口的增加和解決他們晚年生活是現代社會所面臨的重要問題之一。養老，已經不僅僅是讓老人有居所、有飯吃那么簡單，更應該是朝著老有所養、老有所樂、老有所學、老有所醫、老有所用、老有所終的服務目標向前邁進。

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