進城務工者隨遷子女教育公平問題研究

李振堂

摘要：進城務工者隨遷子女教育公平問題是當前我國城市化和現代化過程中出現的重要社會問題。其主要表現是子女入學難、受歧視、升學考試難和受教育質量堪憂等。造成進城務工者子女教育公平問題的根源在于二元經濟結構下的戶籍制度、教育資源分配和教育體制等方面。因此，需要進行相應的制度設計體制創新，并制定出適當的經濟政策。

關鍵詞：進城務工者；隨遷子女；教育公平

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）08-0015-04

一、引言

隨著現代化和城市化進程的加快，大批的農村勞動力從農業生產中解放出來，紛紛流入城市務工，他們中的許多人拖家帶口，在城市中找到謀生的手段和空間，他們的隨遷子女或是已經在農村老家入學，或是達到入學年齡即將入學，這樣就產生一個十分現實的問題：子女在城市上學問題。由于我國農村勞動力進入城市務工的人數巨大，這個問題在很多年以來一直困擾著城市外來務工人員，因為他們的子女很難在城市某個小學和中學上學，即使找到了學校上學，到了高中畢業時想參加高考的學生又面臨著返回老家參加高考的問題。進城務工者子女教育公平問題涉及的問題很多，社會影響面大，解決的程度關系到我國社會和諧發展大局，因此受到各方面的密切關注。由于我國處于城鎮化、工業化、現代化高速發展階段，流動人口特別是農村人口向城市流動的規模將繼續擴大，進城務工者隨遷子女數量將繼續增加，因此，這個矛盾更加突出。近年來，經過政府有關部門和社會各界的努力在一定程度上緩解了這個矛盾，但是仍然存在著一些需要從根本上解決的問題。

進城務工者子女教育公平問題是我國當今城市化進程中一個非常嚴峻的現實問題，也是我國現有制度和經濟體制改革新形勢下出現的亟待解決問題。它涉及到我國教育制度、教育資源、教育公平和發展基礎教育等多個方面。范先佐（2007）基于對湖北、河南等省市進城務工人員子女上學問題專門調查，從制度層面對城市外來務工人員子女的教育問題進行了研究，提出了改革現行體制的政策措施。李高峰認為進城務工者子女主要面臨教育機會不均、教育質量堪憂和家庭教育缺失等問題，主要原因是現行制度的制約和資源與環境的制約，并提出了建立全納教育體系、創建歡迎所有學生的學校等建議。對現有的文獻研究可以發現，大多數研究是從教育學和教育體制上進行的，從經濟學的角度研究進城務工者子女學校教育問題還不夠深入，需要進行相應的研究，以便為政策設計提供參考。

二、進城務工者隨遷子女教育公平問題

進城務工者隨遷子女教育公平問題主要是指跟隨務工者的子女就學問題，包括入學與升學、學習環境和身心健康等問題。其中入學和升學是首要問題。根據我國義務教育的有關法規，適齡兒童和青少年要受到相應的教育，享有應有的教育權利，并按照就近原則入學學習。但是，學生家長在城市務工，導致學生不得不從出生地跟隨父母到陌生的城市，有的是即將入學，有的是從已有的學校轉學到城市，這就使得學生被迫中斷以前的入學學習軌道，開始新的學習生活。由于大部分務工者對所在城市是陌生的，缺乏相應的社會關系，加上所在城市的中小學教育資源緊張，一般的務工者子女都難以及時順利地入學或者找到對接學校學習，從而出現現在眾所關注的問題。

進城務工者主要是農村勞動力，具有很大的流動性和季節性，也包括城市居民中離開原居住地來到另外一個城市務工的人們。在城市務工的勞動力加上共同遷移的家庭其他成員，這些人統稱流動人口。自20世紀80年代以來，流動人口的數量逐年上升，規模日益擴大，他們有的長期居住在某一個城市的某一個地方，依靠打工或其他勞動方式謀生，為所在城市的經濟社會發展做出了突出貢獻，是城市發展不可忽視的力量。據統計，在2005年全國人口中流動人口為1.47萬人，到2010年我國流動人口已經超過2億人，占全部人口的16.5%。預計未來，我國流動人口將進一步增加，到2020年我國將有2.89億農村人口向城鎮人口轉化，因此，人口流動的規模還會進一步擴大。在流動人口中的適齡教育兒童和青少年，也日益增加。以北京為例，2011年有47.8萬隨遷子女接受義務教育，其中在公辦學校就讀的隨遷子女學生有33.9萬人。無論從宏觀角度還是微觀角度，進城務工的人口都是一個巨大的數目，他們的隨遷子女也是一個龐大的隊伍，這些子女的學校教育能否順利以及教育的質量，都將直接影響到社會經濟的發展，是一個各界都必須正視和用力解決的現實問題。

進城務工隨遷子女教育公平問題可以分為幾個方面，概括起來主要是：

第一，入學難。大部分外來務工者隨遷子女面臨的首要問題是入學難。他們因為工作和勞動就業的原因，背井離鄉，來到城市務工，并把子女隨身帶到城市生活。然而，等到子女達到入學年齡時突然發現很難找到小學、中學接收他們上學。城市中的中小學拒絕他們的子女入學的借口很多，有的也很實際，例如大部分以學校班級滿員為原因拒絕接收這些需要入學的兒童，這些學校一般是公立學校，也是學區的中心學校。務工者為了能夠讓子女能夠在規定的年齡入學學習，采取了所能想到的各種辦法，甚至是采取過激的方式，一些學校的負責人乘機收取學生家長的禮金，以權謀私。有些是歧視性收費，有些務工者不能滿足學校提出的要求，只能使子女處于失學狀態。

第二，進城務工者子女受到歧視，嚴重地影響學生心理健康發展。由于不是當地戶口，他們的子女時常受到來自周圍同學甚至老師的不公正待遇，特別是受到某種程度的歧視。在一些學校，當孩子在一起玩耍時常常被同學孤立起來，在上課時不被老師重視，等等，這些都使他們幼小心靈受到極大傷害。北京市社會科學院的一項調查結果顯示，進城務工者子女中有58.3%的人不喜歡甚至討厭北京的孩子，其理由是“他們欺負人”的占26.2%，“看不起人”的占37.1%。另外，有3.1%的來京農民工的子女從來沒有和北京的孩子接觸過[3]。進城務工者子女在城市受到歧視和不公平待遇，無疑會嚴重影響到他們的心理，使他們變得沉默和孤獨，嚴重的會使他們對城市和社會不滿。

第三，進城務工者子女升學考試困境。一個最突出的問題是，目前高考辦法是考生按照戶口所在地就近參加高考。隨遷子女雖然在當地接受了高中教育，但是在高考時必須回到戶籍所在地才能參加考試。這給考生帶來極大的不便。學生不得不在高考前回到出生地，或者放棄高考機會。這種情況也給進城務工者造成巨大的困難，嚴重影響到他們的工作或勞動。對于這些問題，一些省市政府已經開始著手研究制定相應的措施，積極推動高考制度改革，逐步突破高考的戶籍限制，實現考生隨學習地點參加高考。

第四，與進入公立學校學校的兒童相比，選擇在一些民辦的打工者子弟學校的兒童，存在受教育質量不高的問題。許多打工者子弟學校的主要問題是：管理松弛，教學條件差；教師流動性大，師資不強；教學質量普遍不高，教師責任心相對不強；校舍簡陋，教學器材匱乏；學校安全難以有保障，容易產生突發事件。有些民辦學校甚至不具備合法的辦學手續，有些以收費盈利為主要目的，等等。由于這些原因，進城務工者子女接受的教育質量難以得到保證。

三、進城務工者子女隨遷教育公平問題的社會經濟根源

進城務工者子女隨遷教育公平問題的產生，不僅是因為教育體制存在深層問題，也是我國社會經濟的發展和制度體制存在矛盾的結果。

（一） 工業化、城鎮化、市場化和現代化必然引起農村人口向城市流動

進城務工者子女隨遷教育公平問題是隨著改革開放和我國城市化、市場化以及現代化出現的。計劃經濟體制的消除和市場經濟體制的建立，使勞動力在國內勞動力市場上自由流動提供了制度保障。城鎮化的加快發展使得城市建設中對勞動力產生巨大需求，城鎮中就業機會多，收入增長快，吸引了大批農村剩余勞動力。我國城市鄉村發展不平衡，二元經濟特征明顯，城鄉經濟發展水平差距很大。從城鄉收入和消費水平看，2010年城鄉人均可支配收入比為3.23∶1，城鄉人均消費支出比為3.1∶1，這個差距在短期內難以縮小。按照發展經濟學家托達羅的人口流動模型，經濟落后的農村收入水平低，在城市高收入和存在大量就業機會的情況下，農村剩余勞動力必然自動從農業生產中分離出來，流向收入水平高的城市。城市較高的收入預期和城市化帶來的勞動力就業機會的擴大，吸引了農村勞動力，因而也引起了農村青壯年勞動力攜帶家屬（包括未成年子女）進入城市，從而產生了進城務工者隨遷子女教育公平問題。可見，這是一個城市化、市場化和現代化發展過程中出現的問題。

（二） 我國戶籍制度是導致外地務工者子女隨遷教育公平問題的制度原因

除了市場化、城鎮化、工業化和現代化的原因外，我國的戶籍制度、教育投入制度和教育資源分布不平衡等，使得進城務工者子女教育問題變得復雜突出。城鄉二元制度是我國現實中長期存在的問題，它使我國城鄉居民被人為地進行了身份分離，具有城市戶籍的人們被稱作城里人，居住在鄉村的人們被稱作農村人。隨著我國城鎮化、工業化和市場化的發展，在就業機會、高于農村勞動收入的吸引下，農村勞動力大批地轉移到城市，投入到城市社會經濟發展中。但是，他們身為農村居民或者非本地城市戶口，因而受到來自工作、生活和子女學習等各方面的限制。戶籍制度成為阻攔外地務工者融入當地社會經濟的一道無形的屏障，這個屏障也是他們的子女獲得城市教育機會的主要障礙。

（三）城市基礎教育資源分配不均，教育經費不足，中小學教育設施薄弱

通常，中小學的教育經費是由所在地政府從公共財政中提供的，由于中小學校本身通常是公共事業部門，不僅投入的相對少，而且學校在收費上受到嚴格限制，一般都存在經費緊張的問題，因此，中小學校難以根據學生的需要擴大規模，而且，學生的數量受到上級主管部門核定的數目的限制，在通常情況下，這些學校不愿意同時也無法接收不屬于本區的學生。可見，教育投入經費緊張是導致來自務工者隨遷子女上學難的經濟上的原因。

教學質量高、教育設施好、師資力量雄厚的中小學校，通常是一個城市經濟發達的場所，人口密度比較高，是城市外來務工者聚集之處。由于務工場所的限制，使得他們的隨遷子女須需要就近入學。但是，這些中小學校學生多，教室通常爆滿，根本無法容納更多的外地務工子女，因此也加劇了他們的子女上學困難。

（四）教育費用支出來源不確定，導致一些學校拒絕接納進城務工者子女入學

根據我國義務教育法，處于義務教育年齡階段的青少年，具有就近上學和接受義務教育的各種權利。2008年9月1日起，國家對接受義務教育的學生免收學雜費。一般地講，學校在教育學生時需要付出相應的費用支出，但這些費用又不能從學生那里收取，因此，學校缺乏動力接收來自農村地區或者其他城鎮的務工者子女并滿足他們學習的需要。只要存在著多支付成本費用的可能，就必然出現拒絕外來務工者子女就學的問題。只有在當地政府愿意并實際提供所有費用，以及獎勵接收外來務工者子女的學校時，才有可能使這些中小學校的管理者愿意接收務工者子女入學。目前，上海等城市已經做到免除進城務工者隨遷子女學雜費、教科書費，并按照招收學生人數給予每個學生每年2 000元左右的基本成本補助。這是一個值得推廣的辦法。

四、解決進城務工者隨遷子教育公平問題的對策建議

進城務工者隨遷子女教育公平問題的核心是機會、權利的問題，也是教育過程、教育質量的公平問題。同樣是公民，應當享有同等的教育權利和機會，接受同等的教育，不受歧視和區別對待，但是，由于來自外地和農村，這些務工者的子女就被排除在城市同齡兒童之外，這是教育制度和教育體制等造成的，是人為的因素造成的教育不公平，解決這個問題需要深化教育體制和相關制度的改革及政策。

問題的根源在于城鄉二元經濟及其有關制度。因此，從根本上講，國家實行統籌規劃，大力推進欠發達地區的城市化進城，發展欠發達地區的經濟，縮小地區之間的經濟發展差距，提高欠發達地區的收入水平，確保人口流動科學有序。在欠發達地區實現產業結構的調整，推進人口向第二、三產業轉移，盡量減少盲目的人口流動，改變我國二元經濟狀況，實現城鄉一體化，消弭城鄉經濟差距，對于我國政府來說是一項艱巨的任務。

城鄉戶籍制度是人為分割城市和鄉村公民的制度，是造成許多社會不公的制度根源之一，也是流動人口隨遷子女受到不公正待遇的原因之一。隨著社會經濟的發展，這種制度需要逐步取消。取而代之的應當是一種科學合理公平的公民身份制度。只要是中華人民共和國的公民，他們的子女就應當享有接受平等教育的權利。城市居民不應歧視農村居民，他們的子女也不能因此歧視農村居民的子女，并享有比進城務工者子女更好的教育資源，這是實現城鄉兒童教育公平的基本要求。

在平衡發展區域經濟的同時，改革教育管理體制，建立有保障的義務教育平等制度，確保流動人口中隨遷子女在入學、升學中及時得到相應的教育機會。這就要求地方政府及教育管理機構制定出科學有效的接收進城務工者子女入學和升學的制度，例如，獎勵制度、投訴制度和懲罰制度。地方政府應對接納進城務工者子女入學的學校進行獎勵，以便鼓勵學校的接收行為。對不接收的學校，根據具體情況采取懲罰措施。在義務教育管理上，需要改革戶籍制度帶來的弊端，實行居住地入學和升學管理制度，從而實現全民義務教育異地享有制度。這需要中央和地方共同研究制定出符合實際的義務教育管理制度。關于這一點，1994年聯合國教科文組織在“世界特殊需要教育大會”上提出的全納教育理念很值得重視。全納教育理念要求“容納所有學生，反對歧視排斥，促進積極參與，注重集體合作，滿足不同需求”。為此，我們應當建立全納教育體系，營造一個全納教育的氛圍，給予進城務工者子女“同城待遇”，建立一個較為完善的全納教育體系，使所有進城務工者的子女都能就近入學接受教育。

在教育費用分攤和教育投入方面，必須調整現有教育資源分配，合理分擔教育成本，由國家財政和地方財政統一協調經費支出，從教育經費上確保進城務工者子女上學和接受接受教育。地方政府要把進城務工者子女的入學納入到教育規劃中，專門撥出經費支持這項工作。從理論上講，進城務工者通過他們的勞動給所在地經濟發展做出了一定貢獻，他們的子女也應當能夠享有當地的教育資源。作為流入地的政府要擔負起責任，對進城務工者子女給予他們接受教育的機會，從經費上保障其接受義務教育的權利。按照義務教育法，中小學城鄉實現免費教育。學校因為接收務工者子女入學必然產生的教育費用，不能出自務工者，應由政府財政部門撥付和彌補。

在公立學校資源不足的地方，應大力鼓勵個人投資辦學，實行統一管理，并且從財政上給予支持。民辦中小學校可以向學生收取一定的費用，但是費用的多少要經過政府教育管理部門的核準。民辦務工者子女學校一般來說不像公立學校那樣教育條件好，教學質量好，但是，由于入學門檻低，手續簡單，以及學生背景相似，受到很多務工者的歡迎。作為管理部門，需要對他們加以正確引導和給予支持，努力提高民辦的務工者子女學校的教育質量，從而緩解公立學校的壓力。

在升學考試制度上，國家必須改革高考的地區限制制度，要讓考生能夠在異地參加高考，而不是在戶籍所在地參加高考。由于目前的制度要求考生要在戶籍所在地參加高考，因此，務工者子女在完成初中教育后，如果不能在城市參加高考，只能返回原籍，另外的學生則有一部分選擇輟學，一部分選擇了職業高中繼續學習。在實現了考生可以異地參加高考的制度后，務工者隨遷子女的升學問題就相應地解決了。

此外，為了解決城市學生擇校問題，國家應對制定科學的教育資源分配制度，努力建設義務教育階段的教育資源基本一致的中小學校。不僅教學設施統一起來，而且也要實行教師輪換制度，要使教師在不同的學校流動起來，定期交流，避免優質資源的過度集中。實現這樣的制度需要相應的配套制度和措施，例如激勵措施和保障制度等，只有解決了各種問題，去除了許多障礙，才能真正實現資源共享制度。

參考文獻：

［1］范先佐.教育公平與制度保障——進城務工人員子女接受義務教育的現狀分析［J］.教育發展研究，2007，（23）.

［2］李高峰.進城務工人員子女教育問題研究——從全納教育的視角［J］.中國教育學刊，2009，（4）.

［3］李累.憲法上“人的尊嚴”［J］.新華文摘，2003，（3）：7-9.

責任編輯、校對：關 華