破解中國轉型期政府信任缺失的原因

蔡雪珍 郭世玉

[摘 要]轉型期的中國，政府信任缺失已是不爭的事實。究其產生原因，政府方面有著固不可推卸的責任，但公眾的期望越來越高和公眾能力素質缺失及社會轉型期的矛盾也是極其重要的因素。

[關鍵詞]中國轉型期；政府信任；缺失；原因

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0060 — 02

轉型期的中國，政府信任缺失已是不爭的事實。政府信任缺失是指在政府運作過程中由于公眾缺乏對政府的基本信賴而產生的一種不平衡狀態，或者是政府的行為和公眾的價值期望產生了一定差距，造成了公眾對政府的不信任。新中國成立以來相當長一段時間，公眾對政府的信任度是相當高的，然而，在中國改革日益深化、開放不斷擴大的社會轉型期，公眾對政府的信任也經受著社會大變革的考驗，出現了較為嚴重的政府信任缺失現象。究其產生原因，很多學者習慣于從政府機構及政府官員方面追究責任，筆者認為，政府信任涉及的是公眾與政府間的互動關系，是指公眾在期望與認知之間對政府運作的一種歸屬心理和評價態度，因此，探討中國轉型期的政府信任缺失原因，必須從社會轉型期的矛盾、公眾方面、政府機構和政府官員三個方面查找原因，才能破解問題，找到全面合理的應對措施。

一、社會轉型期激發的各種矛盾

中國社會轉型期是社會矛盾和沖突的高發期，受新舊體制的摩擦沖突、社會利益分化、價值取向多元化以及外來文化沖擊等諸多社會因素的影響，激發了各方面的矛盾和沖突，這也是任何改革都不可避免的代價，但事實上，卻加劇了公眾對政府機構及政府官員的不信任。

（一）中國的改革轉型在現實中是循著“放權讓利”的途徑走的，給地方、部門和企業以自主權，承認它們的權利和利益，調動它們的積極性、主動性和創造性，推動社會經濟的發展，這是改革的必然選擇。與此同時，中國政府推行的這種改革轉型模式正在瓦解前二十年“人人受惠、利益均沾”的社會模式，全社會面臨著前所未有的、利益在不同階層之間的重新分配與組合，各部分社會成員都把實現自身利益的目光投向政府，利益分配失衡必然導致社會的失和與摩擦，政府承擔著巨大的道德壓力和改革風險，稍有不慎，就會引起部分公眾對政府機構及政府官員的不滿。如在國有企業改革中出現大量的下崗工人，一度成為社會的弱勢群體，改革的中后期，“三農”問題沒有得到很好的解決，農民也成了社會的弱勢群體，特別是與先富起來的少數群眾生活水平懸殊過大，從而引起了下崗工人和廣大農民對政府機構及政府官員的懷疑和不滿，導致政府信任缺失。

（二）社會轉型期是社會矛盾和沖突的高發期，也是違規行為的高發期。當舊的體制正在瓦解，新的體制尚未完善、健全，法治化水平還不夠高，政府缺乏有效的監督及約束機制，與社會主義市場經濟體制相適應的道德體系沒有建立，特別是社會誠信道德匱乏，再加上外來文化沖擊，使得金錢與權力的尋租活動橫行，非理性致富手段盛行，出現了不道德行為比道德行為獲利更多的局面，如駭人聽聞的“劉志軍案”，影響極其惡劣。這些矛盾與沖突考驗著政府，損害了政府權威，影響了政府形象，降低了政府行政效能，導致了政府信任的缺失。

二、公眾方面原因

（一）公眾期望越來越高。公眾期望是公眾對政府地位、性質和作用的主觀要求，也是對自己利益要求、權利資格和權力地位的心理預期。政府信任缺失的最根本的原因在于公眾對政府的期望與認知的相對剝奪感和失落感，這種情況用公式表示：

政府信任度=對政府的認知/公眾期望

從公式中可以看出，公眾對政府的信任度與公眾期望成反比。公眾期望的提高會導致其對于政府滿意度的下降，從而產生對政府信任的不利影響。

當前，中國正處在轉型發展時期，市場經濟喚醒了公眾的主體意識，特別是人均GDP超過1000美元之后，社會公眾的期望不斷升級，對公共政策和公共服務提出了更高的要求。公眾再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體而存在，被動地認可和接受政府的公共政策，而要強烈地向公共政策系統表達自己的意愿，具體過問公共政策制訂、執行和反饋的全過程，追求陽光行政，以使公共政策能夠更加充分地代表自己的利益。隨著公眾價值追求的多元化，政府更難滿足公眾新的評估標準，更難確定合適的公共服務來滿足公眾。正如蘇珊所說，“這既可能是因為公眾對政府預期的上升，也可能是預期的分歧（或者兩者同時發生）。如果公眾對政府的需求不知足地螺旋上升，即使政府績效保持不變，滿意程度也會下降。”〔1〕特別是公眾民主法制意識增強，對政府的社會管理能力和社會服務水平提出了更高的要求，致使政府行政能力和決策水平與公眾的價值期待產生了一定的差距，造成了公眾對政府的不信任。

（二）公眾能力素質缺失。公眾具備必要的能力素質，是政府實現其對公眾領導和對社會生活管理的必要條件，也是密切政府同公眾的聯系，不斷增強公眾對政府信任的必要條件。公眾的能力素質，即立場、觀點、方法、認識能力、情感、意志等等，對于政府信任的建立和改變，政府信任程度的高低，也起著十分重要的作用。

美國公共行政管理大師喬治·弗雷德里克森在其名著《公共行政的精神》中闡釋了這樣一種時代精神，如今的時代不僅是一個反官僚的時代，也是一個反政府、抗稅、反制度的時代。......因為這個時代的公眾有這樣一個傳統，認為政府本來就是無效、腐敗的，政府的存在就是對公共社會的破壞。一般說來，公眾只對自己認為于己有利的政府產生信任，而受自身能力素質的影響，公眾的感知并不一定符合實際。有時有這樣的情形：政府本來不值得信任，公眾卻對其誤信；政府值得信任，公眾反而對其不信任或不充分信任。可見政府信任在質上有正負對錯之分，在量上有信任度高低大小之別。

隨著中國經濟體制改革和政治體制改革的不斷推進，公眾的政治分辨力、政治參與度較之以前有了很大進步。但受其教育水平、成長環境、理論水平等因素的影響，公眾的能力素質參差不齊，有的仍處在起步階段，離文明政治下的公眾政治能力素質水平要求還很遠。他們或者因為政府工作中的缺點和失誤，或者因為脫離中國實際而對政府工作提出過高的要求，或者因為受到國外資產階級思想觀念影響而對政府的政策和實踐作出并非科學的評價。一些公眾面對政府的公共政策，利益一旦受到影響，或者表現出政治消極或政治冷漠；或者怨聲載道或者采取一些過激行動，如群體上訪、自殺示威、報復行兇等。這些不合法、不理智的行動， 如不加以教育、引導， 可能會激化矛盾、加劇公眾對政府的不信任度。

三、政府方面原因

歸納當前學者的研究成果，公眾對政府信任缺失在很大程度上是由于政府體制的不健全及政府官員的不作為、不當作為和胡亂作為所導致的。主要表現在以下幾個方面：

（一） 政府制度不健全。政府制度的缺失、乏力，不能成為控制政府失信行為的強力制約因素，從而造成政府信任環境的惡化，可以說是政府信任缺失的外在的、直接的因素。政府制度不健全主要體現為：政府信用制度的不健全、政府權力監督制約機制的不健全、官員選拔體制不健全等。即現行的政府體制宏觀上存在可能使政府失信于民的制度紕漏，微觀上又缺乏一套行之有效的政府信用制度來約束政府，未能從制度層面有效地落實政府對公眾的責任，以及公眾對政府的監督制約能力，是政府及其政府官員的失信行為難以得到及時、有效制止的重要原因。

（二）行政道德匱乏。據相關調查，有79%的被調查者認為“黨員領導干部作風是直接影響黨群關系的因素”；69%的被調查者認為“干部作風差，官僚主義、形式主義嚴重是影響黨群干群關系的最主要問題” 〔2〕。這說明，政府信任關系雖是政治性的，屬于政治范疇的問題，但卻也是由于行政道德問題引發的。行政道德是指國家公務人員行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務過程中所必須遵守的行為規范。中國古代就極其推崇道德在政治治理中的重要作用，如《禮記·大學》載“修身、齊家、治國、平天下”，認為要想在政治上取得一番成就，首先必須要提高個人的道德素質。轉型期，中國提出“以德治國”與“以法治國”相結合的治國方略，仍強調精神文明、道德等因素在現代法治國家的重要意義。政府公務人員的行政道德素養不僅直接影響行政效率，還直接影響著政府形象和威信，影響著公眾對政府的信任度。

但是，由于中國的改革開放是“摸著石頭過河”，在社會實踐中無現成的例子可供借鑒。發展市場經濟過度關注經濟效益，而忽視了精神文明的建設，再加上“十年文革”對人民道德的破壞，使得中國人民道德出現滑坡現象，政府公務員當然也在其內。當前，中國少數政府官員行政道德極度潰乏，官本位思想濃厚，為了追求自己的政治利益和經濟利益：不顧廣大公眾的抗議與反對，勞民傷財，大搞“形象工程”；或者不顧當地的自然環境，一味的追求數字的發展，竭澤而漁；甚至決策時官商勾結，哄抬物價、房價，花費巨資卻換來豆腐渣工程，完全背離了“人民公仆”的角色定位，嚴重損害了政府的形象，喪失了公眾的信任。

（三）行政效能不高。行政效能的高低取決于以下幾個因素：政府決策的正確程度，政府公務員對政策的執行程度以及公眾對政策的理解與支持。在現實生活中，中國在這幾個方面均存在著不理想、不盡如人意，甚至令人失望的現象。首先，一些地方政府及政府官員在決策時缺乏科學化、民主化和透明度，官僚主義、形式主義和腐敗問題突出。受傳統觀念的支配，相當一部分政府官員不適應有限服務型政府的要求，習慣于“越疽代皰”，特別是經濟相對落后地區，出于急于轉變落后面貌的良好愿望，代替市場主體，參與微觀活動，由于與市場經濟規則相悖，結果是不斷遭到市場經濟的懲罰，不僅不利于經濟振興，還使政府公信力不斷貶值。更有一些地方政府及政府官員決策時表現為“家長制”和個人專斷，很少考慮公共利益和公共目標，尤其是缺乏前瞻性構想和預防能力， 政府決策朝令夕改， 缺乏穩定性和連續性。一旦決策失敗，便以交學費等名義搪塞，讓公眾為其錯誤行為買單。其次，一些地方政府及政府官員在制定政策時特意偏向和保護某個強勢階層或集團的特殊利益，致使利益受損的廣大公眾極為不滿，使公共政策要么在喋喋不休的爭論中陷入僵持，要么在互不信任的氣氛中趨于流產。還有一些地方政府雖出臺了一些受公眾歡迎的公共政策，但卻由于缺乏科學論證，在實踐中遲遲無法落實，讓公眾產生受愚弄之感，必然引發對政府的不信任，甚至仇視。政府及政府官員對政策的執行程度，反映了政府辦事效率及行政效能的高低，如果政府言行不一，出爾反爾，必然會失去公眾的信任。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 Susan J.Pharr，Robert D.Putnam，and RussellJ.Dal2ton，A Quarter - Century of Declining Confidence，Journal of Democracy， Vol.11， No.2 （April 2000） p16.

〔2〕 中組部黨建所課題組.新時期黨群關系調研報告（四篇）〔J〕.當代世界與社會主義，2005，（01）.

〔責任編輯：馮延臣〕