中國經濟開發區社會管理創新問題探析

張正梅

摘 要：隨著中國經濟開發區的加速發展，開發區面臨著人口涌入、社會事務繁雜、各種社會矛盾凸顯等各種問題涌現的壓力?；鶎由鐣芾碇黧w的缺位與社會管理需求相背離，社會管理方式與社會發展不相適應等等，正阻礙著中國開發區的進一步發展。對開發區社會管理問題進行探究，找到解決和創新的途徑，不僅是完善基層社會管理，推進地區快速發展的迫切要求，而且是適應時代發展要求、突破發展瓶頸的需要。

關鍵詞：社會管理；經濟開發區；管理創新

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0166-02

一、中國經濟開發區社會管理的特殊背景

第一，流動人口大量涌入。隨著開發區經濟發展，越來越多的企業需要大量勞動力，流動人口大量涌入。流動人口在為開發區發展做出貢獻的同時也給開發區的服務與管理工作帶來了壓力，如流動人口與當地居民的融入、犯罪預防、勞資糾紛、教育、醫療等問題；第二，村民市民化進程帶來的挑戰。由于開發區多處于市郊，當地以前居民多為農民，農村區域建設為社區后，村民向市民轉化過程中的心理、職業等社會適應性問題較突出，同時社區服務與社區管理理念缺乏積淀，社區成員的政治文化構成導致社區參與度不高；第三，社會保障問題突出。隨著經濟規模的擴張，開發區的面積不斷擴大，土地征用規模不斷擴大，失地農民激增，由此帶來房屋拆遷、安置、賠償、再就業和社會保障等諸多問題；第四，社會服務設施配套不足。由于開發區社會管理基礎設施比較薄弱，在大規模興建基礎設施、強化道路運輸等物流系統設施的同時，開發區對于學校、娛樂、商業等社會服務設施的配套建設普遍重視不足，許多開發區缺乏基本的社會服務功能和設施，生活設施的不便捷導致多數開發區活力不夠，城市氣息不足[1]。

二、經濟開發區社會管理存在的突出問題

1.一元社會管理主體無法滿足多種社會需求。改革開放后，中國體制的變化帶來社會結構的不斷分化，不同的社會群體有著不同的需求，而且需求日益多樣化。面對日益復雜的社會矛盾和日益繁重的社會管理任務，社會管理這一龐大系統工程僅靠黨和政府的力量已遠遠不夠，必須依靠政府、社會組織、社會成員的廣泛參與。

2.重經濟發展，輕社會管理現象普遍存在。中央提出的社會管理，說到底是管理主體對人的管理和服務。這種新理念尚未在開發區社會管理中得到充分認識和推廣。對于“經濟開發區”這一特殊區域，有些地方領導往往只注重經濟增長，忽視社會民生建設，而且對社會管理僅僅停留在抓穩定的層面上，對社會管理的內容、重要性和意義等認識不足。對常規化和科學化的社會管理研究甚少，而且忽視弱勢群體權利保障的現象依然存在[2]。

3.社會管理難度不斷加大。一是各項改革縱深推進，化解社會矛盾難度增大。隨著各項改革力度不斷加大，利益機制的重建與調整，觸及了各方利益，各種社會矛盾交織，相互作用。二是人口管理難度加大。隨著開發區經濟建設的不斷加速，流動人口激增，大量“單位人”變成“社會人”，政法機關的人口管理工作難度加大。三是預防、打擊犯罪的難度加大。在經濟轉型、社會轉型過程中，隨著人流、資金流、物流等加大，一方面誘發犯罪的因素大量存在；另一方面當前社會的防范管理機制不健全，存在漏洞。四是社會分配不均、貧富差距大。隨著貧富差距的拉大，一些人會出現心理失衡，進而鋌而走險，走向犯罪的深淵。

4.社會管理缺乏相應管理依據。一是社會管理法律法規不健全。由于社會管理設計領域眾多，事務繁雜，盡管中國社會管理法律法規體系建設取得了一定的成績，但是有一些領域還是存在空白。到目前為止，中國尚未有一部完善的關于社會組織管理的基本法律[3]，已經出臺的管理條例因其權威性不足和配套性缺乏而導致操作性不強，尤其是社會組織管理方面的法律法規空白較多，致使社會組織管理工作難以開展好，社會管理工作受到影響較大。二是社會管理體制機制陳舊，缺乏創新。流動人口的管理和服務、經濟社會組織的管理、社會矛盾的化解以及精神文明建設等工作，都有待于進一步的創新和探索。三是權責失衡。此種現象在基層顯現的尤為突出?；鶎愚r村許多突發事件都要求鄉鎮領導第一時間趕赴現場做好處理工作，處理不好便會出亂子。因此，鄉鎮每年和上級簽訂幾十個責任書，每一項檢查驗收都與獎懲掛鉤，而這些工作大多數執法權都在部門。在有限的權力和無限的責任情況下，做好社會管理實在很難。

5.基層社會管理缺乏物力人力保障。盡管國家對基層政法工作投入了大量的人力物力財力，使基層政法工作有了極大的改善，但是對于有限的人力、物力和財力在繁重的事務面前仍顯得捉襟見肘。比如，現在開發區加快建設，將大量的人力物力和財力用在基礎設施建設和工程投入中去，致使在社會管理涉及的多方面投入不足，許多機關經費不足；而且基層不完善的人才成長機制和艱苦的環境，導致大量人才外流，許多有才華有能力的公務員考到其他地方去發展。

三、開發區社會管理創新對策

1.明確社會管理主體，培育社會組織。開發區社會管理創新的最可能突破點就在于試驗和形成政府、社會組織和公民多方參與的社會管理模式，建設成新型社會管理格局。從國際慣例看，社會管理格局的建立需要政府、民眾和第三方的相互作用，以公民社會為核心，積極利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進行社會協作治理，發揮民眾的民主和參與熱情，使政府與民眾的溝通更加暢通。但是中國歷來有強政府、弱社會的傳統，抑制了民間社會組織的發育。開發區不僅是經濟改革試驗區，還應該成為綜合改革試驗區，在推進政府職能轉變，促進社會管理創新上肩負起更加重要的責任。必須充分發揮第三部門（包括各種社會組織、志愿者組織以及國際組織）在社會管理中的重要作用，培育和發展社會中介組織，完善社會的自治組織結構，培養社會的自治與自律能力，建立政府與社會的相互依賴、相互協作的互動關系，實現公共服務的最佳供給和公共資源的有效配置。

2.轉變社會管理理念，強化服務意識。從傳統的以經濟管理為主逐步向經濟社會協調管理，從過去的單純管制控制思維轉向以加強改善民生、完善社會服務、公平配置資源、疏通訴求渠道、維護公眾權益、協調利益關系、化解社會矛盾、解決社會問題為主的管理和服務理念上來[4]。

3.完善社會管理法規，推進體制創新。開發區在社會管理工作上，政府應充分發揮主導性作用，出臺一部適合本地區實際的社會管理規章制度，尤其是在規范和管理社會組織方面形成制度。先做好轄區內社會管理，以后在更大范圍內為完善中國社會管理法規建設做出努力。推進社會管理各領域工作的體制創新。在人口服務管理方面，建立開發區流動人口基礎信息庫，提高對實有人口的管理服務水平；在經濟、社會組織管理方面，要建立健全勞動關系協調協商機制，努力構建和諧勞動關系，鼓勵各類社會組織依法依規成立和發揮作用，建立分類發展、分類管理機制，促進其健康有序發展；在社會矛盾化解方面，要完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，主動依法維護群眾權益，努力把矛盾糾紛化解在萌芽狀態；在社會治安方面，要深入開展平安創建活動，建立健全社會治安防控體系；在維護市場經濟秩序方面，要建立社會誠信制度，嚴厲打擊制假售假行為，保障人民生命健康安全；在精神衛生方面，要建立預測、預警、疏導、救助機制，及時發現和解決社會成員的心理問題，防范和降低社會風險。

4.加大對基層社會管理的物力人力投入。政府公共開支向社會管理傾斜，是確保社會管理順利進行的基礎性條件。借鑒國外經驗，開發區在實施社會管理創新的過程中，需要將公共開支的比重、對社會事業的投入等事關社會管理核心的問題予以明確[5]。逐步形成財政投入持續增長的財政保障機制，對社會組織相關市場活動稅收給予合理減免，逐步完善經費劃撥機制和公共服務購買機制，確保社會事業發展所需的財力支撐。完善創新開發區的人才評價、選撥和成長激勵機制，是地區發展留住人才的重要保障。在人才評價和使用的過程中，對不同類型的工作崗位分類指導，采用不同的管理方式，避免“一刀切”的盲目性[6]。

5.重視社區建設和創新管理。社區建設是開發區近年來發展中面臨的難題，由于城市化進程和開發區人口增長、人口流動的速度和范圍都超出預期，開發區的發展面臨著社區建設的難題。大力推進社區建設，在解決開發區人口最關心、最直接、最現實的利益，解決好開發區教育、衛生、醫療等發展偏弱的問題，完善社區基礎建設，強化服務功能的基礎上，充分發揮社區參與和監督社會管理，掌握民情民意、理順情緒的作用[7]。不斷增強外來人口、流動人口和居民對開發區的認同感和歸屬感，是建設開放、包容、和諧開發區的關鍵所在。開發區的社區建設和創新管理，一是完善基礎設施體系，確保社區社會發展的物質基礎。在完善法律、制度的前提下，通過采取招標、委托合同的形式與社區組織建立合作伙伴關系[8]；二是為社區發展提供專業的人力資源，真正提高社區能力；三是推進社區組織的專業化程度，對現在的居民委員會以及社會組織加強專業化、職業化的培訓，對社區發展組織做定期的培訓指導；四是加強居委會和業主委員會等基層組織培育，讓社區居民通過一定的組織參與到社區發展的管理中。

參考文獻：

[1] 蔡玉勝.論開發區的社會管理創新——基于國際經驗的啟示和分析[J].城市管理，2011，（5）：66.

[2] 龔維斌.領導者要正視中國社會管理體制面臨的新挑戰[J].領導科學，2010，（5）：47.

[3] 陳宇.服務型政府的構建與社會管理體制變革[Z]，2011：6-7.

[4] 李欣欣.推進中國式城市社會管理[J].瞭望，2012，（35）：36-37.

[5] 和經緯，田永賢.西方政府社會管理的實踐及啟示[J].領導文萃，2007，（2）：25.

[6] 田自安.試論如何提高中國政府部門社會管理能力[J].社科縱橫，2010，（5）：49.

[7] 郭亞麗.論推進社會管理創新[J].山西財經大學學報，2011，（1）：18.

[8] 丁元竹.對美國社會管理體制的考察[J].中國改革，2005，（11）：71.[責任編輯 吳 迪]