機構養老的問題與對策研究

周旭

【摘要】近年來，長沙市老齡化形勢非常嚴峻，呈現出基數大，增長快，高齡化加劇的趨勢。對長沙市人口老齡化特點和養老機構發展分析可知，長沙市老齡人口規模迅速擴大，家庭養老功能逐步弱化。同時，長沙市養老機構存在養老床位供不應求，養老設施嚴重滯后等問題，需要采取符合中國人養老習慣的社區居家養老模式使問題得到解決。

【關鍵詞】人口老齡化 養老機構 需求分析 長沙市

人口老齡化是人類發展過程的必然趨勢，也是社會發展面臨的重大挑戰。近年來，長沙市老齡化形勢非常嚴峻，呈現出基數大，增長快，高齡化加劇的趨勢。與此同時，日益增長的養老服務需求與養老服務設施總量嚴重不足形成巨大的矛盾。如何建設和發展養老機構成為值得探討的問題。

長沙市老齡化特點

截至2010年底，長沙市常住人口為704.41萬人，同2000年第五次全國人口普查的613.87萬人相比，增長14.75%。2010年全市人口的自然增長率為5.5‰，人口機械增長率為2.75‰。

老齡化程度不斷加深。從1982年到2010年的28年間，長沙市人口老齡化程度處于不斷加深的態勢。1982年第三次人口普查長沙市65歲以上人口占總人口的比重為5.63%，1990年第四次人口普查長沙市65歲及以上人口占總人口的比重為6.3%，2000年第五次人口普查65歲及以上人口占總人口的比重為7.83%，2010年第六次人口普查長沙市65歲及以上人口占總人口比重為9.03%，比2000年提高1.2個百分點，超過國際上公認的老齡化城市標準2.03個百分點。

另外，與湖南省和全國總體水平相比，長沙市人口老齡化具有起點較高、老齡化速度較快等特點，28年間兒童人口系數的下降幅度和老年人口上升幅度都比較大。兒童人口系數由1982年的21.55%下降到2010年的13.57%，下降7.98個百分點；而老年人口系數由1982年的5.63%，上升到2010年的9.03%，上升3.4個百分點。

老齡人口規模迅速擴大，未來五年將迎來人口老齡化高峰。1990年第四次人口普查長沙市65歲及以上人口34.39萬人，2000年第五次人口普查65歲及以上人口48.08萬人，比1990年增加13.69萬人；2010年第六次人口普查長沙市65歲及以上人口增加到63.60萬人，比2000年增加15.52萬人。1990年至2010年二十年間增加65歲及以上人口近30萬人。隨著老齡化程度逐步加深，長沙市老齡人口規模迅速擴大。從第六次人口普查數據和全市社會經濟發展水平看，2010年長沙市55歲至59歲人口為41.89萬人、60至64歲人口32.56萬人，這兩個年齡階段的人口在未來五年內將陸續進入60歲或65歲以上的老齡人口行列，加之人口預期壽命提高和人口總規模擴大，未來五年長沙將出現第一個老年人口增長高峰。

家庭養老功能逐步弱化。計劃生育國策的推行雖有效控制了人口增長，但也使家庭三代成員結構發生轉變。據調查，“空巢”老人占長沙市老年人的近50%，傳統的“養兒防老”的家庭養老格局面臨解體，由此引發一系列的社會問題。另外，農村養老問題也不容樂觀，“留守老人”群體日益龐大，加上農村的經濟發展水平低于城鎮，養老資源嚴重不足，大部分農村老年人生活質量偏低。

長沙市養老機構的現狀和主要特征

長沙市養老機構的現狀。第一，養老機構的類型及數量分布。長沙市養老機構主要有三類：一是計劃經濟時代延續下來的公辦敬老院，主要服務對象是城鄉孤寡老人，提供低水平的生活料理服務，缺少專業護理人員和護理規范，功能與需求不適應。其中也有高檔豪華的敬老院，但費用高昂，不適合絕大多數普通收入的老人入住；二是近幾年由公辦醫院改建的老年公寓，其主要服務對象是城鎮生活不能自理的老人，除提供基本生活照料服務之外，還提供簡單的醫療服務功能；三是近幾年興建的民辦老年公寓，多數是利用老舊房屋改建，配套服務設施少、規模小、住地分散、各方面服務條件相對有限。

截至2011年，長沙市擁有社會福利院、敬老院、養老院、光榮院等各種類型的養老機構137所，養老床位1.2萬張左右。位于長沙市范圍內的共27所，公立養老機構5家，床位2000余張；民辦養老機構22家，床位近2000張；區及鄉鎮敬老院110家，床位7619張。各類收養性社會福利單位收養人員的9600人。另一方面，截至2011年12月底，長沙市城區每個街道、社區均建成一個居家養老服務中心或服務站，全市共建402個居家養老服務中心站點，為全市1735位老人提供政府購買服務，基本實現了城區居家養老服務全覆蓋。同時，在39個農村社區（村）開展農村居家養老服務試點工作。

第二，養老機構收養的人群特征。長沙市養老機構主要面向三類老年群體，一是城市“三無”老人、農村五保老人、重點優撫對象中的老年人，完全由政府提供養老服務；二是享受政府低保的、空巢獨居的80歲以上的高齡老人，以及60歲以上生活無法自理的老人，通過政府的資金補貼，提供機構養老服務，是養老服務體系的重點保障對象；三是有一定經濟能力、有家庭照料、生活能夠自理的老年人群體，通過向市場購買服務，提高生活質量，費用完全自理。

第三，政府政策和養老設施的規劃。為鼓勵社會各界參與社會福利事業的發展，2012年長沙市政府出臺《長沙市人民政府關于扶持養老福利機構發展的實施意見》，在建設用地、醫療服務、稅收規費、培訓用工和金融信貸等政策上面給予多方面的扶持。政策規定，凡依照民政部《社會福利機構管理暫行辦法》和《老年人社會福利機構基本規范》創建的，以老年人為主要服務對象的社會福利院、老年公寓、老人護理院、老年活動中心、社會福利中心、敬老院、托老所等城鄉非營利性養老福利機構，經審批均可納入扶持范圍。

長沙市養老機構主要特征。第一，養老機構性質以民辦為主，各類機構收養不同自理能力的老人。根據對長沙市養老設施現狀調查，目前長沙市有各類型合法的養老機構137家，位于長沙市五區的是21家。在137家養老機構當中，民辦養老機構占76%，而公辦養老機構只占24%。可以看出民辦養老機構在長沙市的養老服務中占據很大比例。按日常生活自理能力的程度—完全自理、半自理和不能自理將收養人口分為需要不同照顧護理服務的自理、介助和介護三類人員。總體上介護、自理人員占較大比例。除指定的特殊性療養機構，比如光榮院，各類機構都收養有三類人員。城市養老服務機構收養的三類老人分布較為均勻，農村養老服務機構中自理老人超過一半。

第二，城市收養的人群以自費為主，農村養老機構以政府補貼為主。根據調查，總體上收養人口的80%屬于自費人員，各類養老機構收養人口的性質差異較大。城市養老服務機構收養人口的92%屬自費人員，農村養老服務機構（敬老院）收養人口中基本屬于“三無”對象，即無法定贍養義務人、無勞動能力和無生活來源的居民，護理費用基本由政府負擔，個人或者家庭只需要承擔極少部分費用，屬于真正意義上的社會福利機構。

長沙市養老機構存在的問題及對策

養老床位供不應求，養老設施嚴重滯后。目前，長沙市有老人110萬，養老床位12000張左右，每百位老人僅擁有1張床位，與實際需求差距甚遠。日益增長的養老服務需求與養老服務設施總量嚴重不足形成了巨大的矛盾。而長沙市除幾家公辦養老福利院外，其他民辦機構的規模都較小。因養老服務行業一次性投入較高，民辦養老機構普遍呈現設施設備都比較陳舊、簡陋，護理康復設備缺乏，整體發展緩慢的特點。

另外，通過訪談，筆者還了解到，因為以民辦為主，在護理方面，普遍存在專業知識缺乏，培訓不到位的狀態。加上工作本身具有的苦、臟、累的特點，以及工資待遇不高等問題，導致護理人員護理熱情偏低、服務質量不高、養老機構服務功能單一化等現象出現。

政策不完善，社會參與度不高。養老福利行業收益低，投資大，雖然國家針對養老機構在稅收、土地等方面出臺相關優待政策，但政策落實難的情況普遍存在，再加上缺乏政府資金的資助和補貼等政策的扶持，使得養老福利機構不規范。另外，由于社會力量支持養老機構的環境沒有形成，養老機構一般很難獲得社會各方面的資助。

社區居家養老模式的潛力。社區居家養老模式是近年來在傳統家庭養老形式基礎上，隨著社會發展而派生出來的一種家庭養老形式。由于受“養兒防老”傳統觀念的影響，中國的80%的老年人習慣于既定的生活方式和熟悉的社區居住環境，從觀念上和心理上更愿意在家中接受各種養老服務；而社區居家養老正好能夠滿足老人的這種需求，較之機構養老，社區居家養具有投資少、成本低、服務廣、收益大、收費低和見效快等特點。目前，長沙市社區居家養老模式剛剛起步，養老功能尚不完善。因此，以社區為平臺，發展社區居家養老服務，既符合中國人的養老習慣，也具有很大發展空間。

（作者單位：中南林業科技大學風景園林學院）