參與式扶貧開發模式探析

張娟,王榮黨

摘要：參與式是一種全新的扶貧理念和方式，它為解決農村發展問題提供了一個新的理論視角，是科學發展觀和“以人為本”理念在農村扶貧工作中的表現。參與式扶貧方法作為一種理念創新，運行機制創新和管理措施創新，在扶貧過程中產生了積極的效果。但是我們回顧過去，總結實踐中的經驗會發現還是存在一些問題。介紹了參與式扶貧的意義、管理創新以及在云南省實踐中存在的問題和完善對策進行了探討。

關鍵詞：扶貧開發；參與式扶貧；管理創新

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）15-0120-03

引言

20世紀90年代初期“參與”的概念被介紹到中國，并隨著國際合作項目的推動，參與式發展理念在中國農村發展的實踐中得到了廣泛的應用，并深刻影響到中國扶貧政策的決策與實踐。2001年《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》頒布后，國務院扶貧辦明確提出，把參與式扶貧和整村推進作為兩項基本的扶貧戰略。這標志著中國扶貧機制的歷史性轉變：從“開發式扶貧”轉入“開發式扶貧和參與式扶貧相結合”的歷史時期[1]。采用參與式扶貧開發的初衷是為了提高扶貧工作的效率和效果，而實踐表明，應用參與式扶貧方法所帶來的效益遠比預期的多。參與式扶貧開發改善了扶貧工作的效果，實現了中國扶貧制度和機制的歷史性創新，對貧困地區新農村建設和構建和諧文明新村具有重要意義和作用。

一、參與式扶貧開發的意義

1.參與式扶貧是構建社會主義和諧社會的有效途徑。參與式扶貧不僅使貧困者擺脫了貧困，而且在社區能力建設、促進社會公平、基層民主建設和改善社區管理等方面具有重要的作用。參與式扶貧通過能力建設提高社區的自我發展能力，包括項目規劃能力、決策能力、社區管理能力、群眾制定鄉規民約并監督它的執行等。建立起新型的社區事務管理機制，實現社區群眾的自我管理和自主發展。參與式扶貧能對社區和諧以及社區可持續發展作出貢獻，并為全面建設小康社會及構建社會主義和諧社會創造條件。

2.參與式扶貧提高了扶貧項目的有效性。參與式扶貧在確定了群眾的主體地位和自主決策權后，村民的積極性明顯增強，他們把扶貧工作當做自己的事，扶貧項目的有效性得到了提高。第一，項目的選擇緊緊圍繞農戶的需求。過去由領導來決定，項目多圍繞區域經濟發展的目標來展開，許多項目并不符合當地條件，項目失敗的風險大。現在做什么、怎么做，由農戶自己決定，做出的決策更符合社區的現實狀況。第二，扶貧工程質量得到有效保障。參與式扶貧使村民對扶貧工程的擁有感增強。村民在項目實施過程中主動監督，防止扶貧資金的“跑、冒、滴、漏”，這使扶貧工程的質量得到了保證。第三，保證扶貧工程的長期有效使用。參與式扶貧推動社區建立扶貧工程后續管理機制，有效地提高了扶貧工程的使用效果，延長了扶貧工程的使用壽命，使項目的扶貧效果能夠長期發揮。

3.參與式扶貧提供了中國農村基層民主建設的新思路。引入參與式方法，借助扶貧項目的規劃與實施，推進基層民主制度建設，是參與式扶貧的一大發明，為中國農村基層民主建設提供了新思路[1]。這種新思路的重點主要表現如下幾個方面。第一，這種模式以項目的知情權、選舉權、決策權和監督權為突破口，把人民當家作主的權利具體化。在基層民主建設中，首先把社區發展的事情詳細劃分，明確那些事情誰有最終的決定權。第二，重視制度建設。通過政策宣傳明確目標群眾的主體地位還不夠，真正的主體地位需要落實具體的權利和建立機制與制度來保障。第三，促進扶貧目標群體組織的自主管理。參與式扶貧應該堅持的一個原則是受益者自主管理。

二、參與式扶貧開發的管理創新

1.提高了扶貧的瞄準性，創新政策。《國家“八七”扶貧攻堅計劃》勝利完成后，中國的扶貧工作有效進入了一個新的歷史階段，面臨著新的情況和問題，出現了新的特點，這就要求扶貧開發方式與時俱進，參與式的扶貧開發方式也就應運而生了。參與式扶貧提高了扶貧的瞄準性，主要表現在找準貧困農戶和滿足貧困農戶需求兩個方面。參與式扶貧開發具有十分明確的政策性，它賦予貧困群眾主體地位和決策權力，改變了外部人員決定項目的工作方法，使政府的扶貧資源能夠更加合理的分配，扶貧項目的設計和當地的實際情況更加吻合，真正的貧困農戶才能夠得到真正的幫助并獲益。

2.推動貧困群眾全面參與，創新制度。參與式扶貧重視推動和鼓勵貧困群眾在實施參與式整村推進關鍵環節的參與，包括村情調查、貧困評估、實施、管理、監督、評價和檢查驗收等。在這一系列的活動中群眾成為參與者、實施者、管理者和監督者，從而誘發了相關的組織與技術的創新。云南省南華縣把權力賦予群眾，通過群眾全程參與，精心組織，篩選發展項目，制訂扶貧計劃，組織項目的具體實施，使貧困戶從項目的選擇到項目的監督、評價等各個方面進行了全程化的參與。最后在充分聽取群眾意見的基礎上，選擇確定了八個扶貧項目進行實施。所實施的項目質量都比較好，效果十分明顯，群眾很滿意[2]。

3.轉換政府角色，構建新型的政府—社區的合作關系，創新服務。在參與式扶貧中政府的角色必須由過去的領導者、指揮者轉變為向導、推動者、協調者和咨詢服務者。與參與式社區管理機制相適應，政府機構和相關部門要改善治理，推行“善治”，為貧困群體有效地實施完成參與式整村推進，建立社區管理的長效機制，創造良好的社會環境和政治環境[1]。

4.轉變扶貧觀念，創新扶貧開發模式的運行機制。參與式扶貧是在幫助農民擺脫貧困的過程中，以一種全新的視角去看待貧困、幫助貧困和解決貧困。它以弱勢群體為關注對象，以賦權、公正、平等等理念為指導，注重推動發展群體的主動性和積極性。政府主要是協調和分配公共資源和資金，制定公平合理的扶貧計劃，并組織、指導發展主體在既定的扶貧戰略規劃下參與扶貧計劃的制定及其實施過程，加強監督和問責，確保扶貧目標的實現。而貧困群眾是扶貧開發的主體，要參與整個扶貧過程并發揮主人翁精神。

5.推行目標管理，創新管理組織模式[3]。參與式整村推進目標管理分為三個部分包括總目標的設置、實現目標過程的管理、目標成果評價。云南省計劃“十二五”期間，全省力爭投入100億元資金，實施5萬個貧困自然村整村推進扶貧，到2015年使云南省貧困人口再減少300萬[4]。實施參與式整村推進目標的管理，一是確定參與式整村推進扶貧開發管理工作的原則。二是建立參與式整村推進工作規劃。三是建立參與式整村推進管理工作制度，目標成果的測定與評價，即對扶貧工作效果的考核。

三、目前參與式扶貧實踐中面臨的挑戰和問題

參與式扶貧吸取了前幾個扶貧階段的經驗和教訓，有其獨特的特點和性質，是一種更加綜合的扶貧模式，都是在過去扶貧工作中沒有遇到的新方式，新思維，實踐中難免會存在一些問題，在云南主要表現在：

1.參與式扶貧的實施步驟和方法的完善問題。參與式扶貧是一種煩瑣艱巨的工作方法，其具體的實施步驟和方法比較復雜，使得項目的運行成本加大、群眾的參與水平降低。1993年，中國政府與世界銀行開始準備“中國西南扶貧項目”，2005年正式實施該項目，項目覆蓋區包括了廣西、云南、貴州三省（區）的35個貧困縣、281個鄉、2 424個村，直接受益的貧困農民為250萬人，其中少數民族人口約占50%。主要包括農業開發項目、勞務輸出項目、二三產業項目、教育項目、衛生項目、基礎設施建設項目、監測項目、機構建設項目等8個子項目[5]。然而，在云南省項目的實施中觀察到，村民在參與項目的設計和執行方面，還需要進行很大改善，比如項目怎樣設計才能更加反映村民的意愿；項目實施過程中，由于宣傳的力度不夠，村民不知道需要申請的實施項目有哪些條件限制和程序要求，使村民在項目實施中完全處于被動；項目實施中后期，在村民中出現了還款積極性不高的情況，并且由于缺乏約束機制及擔保等貸款限制條件使部分有還款能力的村民不愿意還款。如何加強村莊的凝聚力，推動和鼓勵村民進一步參與項目的實施和管理，如何簡化和完善項目實施的步驟、方法和管理程序，是參與式方法在扶貧開發中要進一步解決的問題。

2.一些傳統文化因素對少數民族貧困群體的影響。目前不少少數民族貧困人口還進行著低水平的生產和生活方式，習慣于被動地等待政府的救濟。比如在云南省目前部分少數民族還習慣于日出而作，日落而息，中午吃完飯曬太陽，晚上一群人在一起喝酒，聊天的生活方式，他們缺乏改進生產方式、引進新的生產技術、開拓市場、開辟多種門路來增加收入脫貧致富的意識，市場經濟意識淡薄，對國家和政府的依賴意識比較強。

3.后續管理與可持續發展問題。云南省在項目后續管理中主要有以下幾個方面問題，一方面是在參與式扶貧項目實施期間，有外界大量的資金投入和技術支持，項目區肯定會比附近的非項目區發展得更快。但項目結束后項目區的后續發展會是怎么樣？是否可以提高減貧的效率？是否會出現半截子工程。如有的村莊井雖然打了，但是沒錢安裝管道；有的村莊打井之初水質還可以，但現在已經不能飲用，項目結束后，如果政府不能投入一定的資金治理，那么之前投進去的大量資金和人工就白白浪費了。另一方面是在項目的后續管理中，部分村民參與出現惰性，主要表現在對公共設施的維護過程中。如果項目的后續問題無法得到解決，村民的發展將會受到很大的影響，扶貧的效果也會大打折扣，如何搞好項目的后續投資和管理已經成為參與式扶貧能否可持續發展的重大問題。

4.提高村民抵抗自然風險能力的問題。在云南由于有很大一部分貧困人口生活在自然條件惡劣的深山區、石山區、高寒山區、干熱河谷地區及少數民族地區，雖然部分人口已經脫貧，但面臨著很大的自然風險的威脅，一場自然風險就能使大量脫貧人口返貧。如在德宏州常年返貧人口高達萬人以上，占脫貧人口的1/3多。針對不斷提高的自然風險，如何構建長期有效的合作機制來分散風險需要進一步探索[6]。

四、進一步完善參與式扶貧開發的對策

1.完善參與式扶貧開發的運行機制，提高運行效率。一是進一步完善“參與式整村推進扶貧開發規劃”。多方面的參與具有多方面的優勢，但也存在職責不清的問題，易形成相互之間的依賴或推卸責任，加大部門之間的協調成本。因此，需要進一步完善“參與式整村推進扶貧開發規劃”，或者以參與式的管理方法和項目實施方案，根據各個村的實際情況，對每個參與主體的責任、權利和義務進行明確的界定；二是進一步規范參與式扶貧方法和步驟。簡化和規范參與式扶貧項目實施的各個環節；三是進一步提高村民的參與度和民主管理程度。

2.因地制宜、定準目標、選準經濟增長點，確定好發展項目。要遵循以下幾個原則：一是群眾自覺自愿的原則，不能靠行政的手段硬推，群眾不愿干或積極性不高的項目注定是要失敗的；二是群眾有能力經營管理項目的原則，最好是市場相對穩定且近年來實施效益較好的項目，如烤煙、茶葉、甘蔗、核桃種植等產業；三是實事求是，因地制宜的原則。要準確分析當地的資源條件和市場需求，統一規劃，根據各村的實際，確定實施有特色、有市場、有潛力的扶貧開發項目[7]。

3.加強內源式發展。造成貧困的因素和制約發展的原因是很多的，當我們客觀的實事求是的觀察，就會發現區域性貧困內部，村社內部以及村社內部的農戶與農戶之間都是有差異的，有的是缺水干旱，有的是基礎設施落后，有的是因災致貧等等。扶貧不是單純的給錢，只有提高貧困人口的自我發展能力才能從根本上消除貧困。參與式發展的目的就是實現內源發展 。參與式整村推進綜合扶貧模式，在以扶貧開發工作重點村為對象的同時，在理論上已經充分考慮到貧困村以及村社內農戶的異質性等問題，將外在的扶貧資源與貧困村的文化特點、人口特點和資源稟賦等結合起來，尋找適合村莊特點的發展模式，是內源發展理論最好的詮釋，更是發展前提下村莊特征的體現[8]。

4.強化項目后續管理。在扶貧的過程中，每個村莊都會經歷不同的發展階段，而不同的發展階段會解決不同的問題，從而對扶貧工作和參與式扶貧項目的后續管理提出了新的要求（如圖1所示）：

加強項目后續管理工作，應該做到建設一個，成功一個，鞏固一個。在實際工作中，一要建立和完善項目后續管理工作制度，形成具有可操作性的方案，如建立項目質量管理定期匯報制度；對已建成項目后續管理實行問責制等。二要推動和鼓勵農戶廣泛參與項目的后續管理，通過對大量的農戶進行調查，得到一個由農戶自己提出的項目后續管理清單，并據此確定需要進行后續管理的項目，對村民進行教育培訓與提供信息。三要根據后續管理項目的不同需要成立農民專業技術組織，以提供技術上的指導，比如養殖業協會，茶葉協會等。依照不同的情況可以聘請外部專業技術人員來指導協會以提高其服務能力。同時，可以強化村民自身的能力建設，減少干群矛盾，使貧困村走上可持續發展的道路。

參考文獻：

[1]鄭易生.中國西部減貧與可持續發展[M].北京：社會科學文獻出版社,2008：12.

[2]苗嶺情.云南省南華縣新村扶貧開發整村推進紀實——整村推進典型材料[EB/OL].苗嶺情的博客,http：//peace415.blog.163.com/

blog/static/46620237200710191719802/,2007-11-01.

[3]李樹基.整村推進扶貧開發方式研究[J].甘肅社會科學,2006,(2).

[4]云南力爭投入100億實施5萬個貧困村整村推進扶貧[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2010-12-21/080321680451.shtml,2010-

12-21.

[5]云南省財政廳涉外處,云南省扶貧辦外資中心.參與式扶貧：從讓我脫貧到我要發展的轉變[J].創造,2010,(1).

[6]云南省政府信心公開門戶網站[EB/OL].http：//www.ynf.gov.cn/newsview.aspx?id=1785283,2011-07-27.

[7]曾文進,楊建軍.廣西馬山縣實施“農戶參與式”整村推進扶貧項目的現狀及對策分析[J].廣西大學學報：哲學社會科學版,2008,(9).

[8]沈茂英.“整村推進”綜合扶貧模式的理論基礎[J].鄭州航空工業管理學院學報,2008,(4).[責任編輯 陳鳳雪]