危機后銀行監管與風險管理變革

金融危機發生后，巴塞爾委員會重新審查并修訂了新資本協議，新的資本協議已不再僅限于傳統的資本要求，而是擴展到了風險管理與監管的許多主要方面。20國集團于2009年2月提出了一份一攬子的改革建議，英國金融監管局（FSA）專門發布了有關監管改革的特納報告。2009年6月18日，奧巴馬政府向國會遞交了一套詳細的金融改革方案，對20國集團的改革建議做進一步回應。2010年7月，美國國會參眾兩院批準了集中體現奧巴馬政府改革動議的多德-弗蘭克金融監管改革法案（Dodd-Frank Bill）。這些建議和方案所強調的改革原則大致可以歸納為十二個字：整體、全面、集中、審慎、長期、制衡。

第一，整體——突出對整體風險的監管和預警。針對現有監管架構只見樹木，不見森林的明顯漏洞，20國集團的改革建議呼吁盡快建立著眼于整個金融體系的宏觀審慎監管體制，維護金融體系穩定。為此，歐洲監管局計劃設立系統性風險監管委員會，美國的多德-弗蘭克金融監管改革法案也載明要設立金融穩定監督委員會。該委員會計劃由財政部長擔任主席，成員來自聯邦監管機構及其他機構。委員會不只負責識別和預警系統性風險，更是一個超級行動決策機構：委員會將就對大型、復雜金融機構實施更嚴格監管向聯儲提出具體建議，機構擴張將變得更加困難；出于整體金融穩定的考慮，必要情況下可以要求將非銀行金融機構交由聯儲監管；批準聯儲關于金融機構拆分的決定。

第二，全部——覆蓋所有市場、機構和工具。影子銀行系統將被置于監管之下，包括各類對沖基金、結構化投資工具和管道投資基金、場外衍生品市場以及證券化市場等。對于具有系統性重要性的金融市場基礎設施，以及由金融機構進行的具有系統重要性的支付、清算、結算活動，也將在統一監管框架下促進統一的風險管理標準。

第三，審慎——審慎監管。不只是商業銀行，包括影子銀行在內的所有金融機構都將面臨嚴格的監管資本要求。除重點加強對交易帳簿和表外工具的監管資本要求外，監管當局還將就金融機構總的財務桿杠比例提出要求。在涉及監管資本的質與量以及如何避免資本監管的順周期性等一系列關鍵細節問題上，監管當局將出臺更為嚴格的細則，并輔之以在會計制度上的相應變革。此外，為促使金融機構的證券化業務更加審慎，已經有建議主張，那些對信貸資產實施初始證券化的銀行必須繼續將一部分風險留置在表內，而不是一賣了之。

第四，長期——鼓勵長期行為，抑制短期風險激勵。金融機構的薪酬設計和獎金發放應該立足于鼓勵長期行為，抑制短期行為，尤其是那些旨在獲取短期利益的對風險收益的掠奪性開發。為此，金融機構應建立跨越經濟周期的儲備金制度，薪酬發放應參照扣減準備金后的盈利狀況進行，對高管和交易人員的獎金發放應以風險調整后的績效為基礎。此外，根據多德-弗蘭克金融監管改革法案，美國將在管理層薪酬和黃金降落傘等問題上賦予股東發言權，使其有權利行使不具約束力的投票權，幫助約束錯誤的激勵機制，同時進一步強化董事會薪酬委員會相對于管理層的獨立性。

第五，制衡——加強對投資者和其他金融服務消費者的保護。針對此次危機中有毒資產的泛濫狀況，尤其是美國次級按揭貸款的失控，新的監管架構將加強對金融消費者權益的保護，降低金融產品的復雜度，促使信息更加透明。為此美國政府計劃美聯儲框架下成立消費者金融保護局，對金融產品進行監管，以保護金融消費者的合法權益。此舉意味著世界主要監管當局長期以來奉行的不直接監管金融產品的立場發生了根本性改變。

第六，集中——中央交易對手。該原則主要涉及對場外金融衍生品交易的監管。采用單一中央集中交易對手不僅有利于交易商之間的頭寸軋差，減少不必要的總敞口暴露，也有助于降低交易對手違約風險。

圍繞上述六原則，微觀領域的審慎監管，包括資本監管、流動監管等將會率先推進。可以預計，接下來監管機構將重點推動以下八個領域的監管改革。

（一）提高銀行資本的數量和質量

鑒于充足的資本在抵御風險以及將風險成本內部化方面發揮的重要作用，新的資本監管體制將側重從質和量兩個方面來重新定義資本充足要求，強化資本基礎。在資本的定義方面，新的方法將著重考慮抵御系統性風險的要求，而不只是抵御單個金融機構的倒閉風險；更加強調核心一級資本的地位和作用，而非次級債務或其他混合型資本工具。

鑒于此，新的資本監管方法將更加強調資本質量，并在現有基礎上提高資本充足率水平。現行資本協議對資本充足率絕對最低水平的要求是，核心一級資本占風險加權資產的比例不低于2%，一級資本不低于4%，總資本（包括次級債券）比例不低于8%。新的資本監管預計會顯著提升這一水平。例如，英國金融監管局（FSA）已經啟用了一套指引，要求最低核心一級資本的比例不低于4%。未來可能的監管要求是，在整個經濟周期中核心一級資本最低比例不低于4%，一級資本比例不低于8%。

（二）對交易帳簿的資本要求顯著上升

現行資本監管的最大失敗在于忽視了對交易賬簿的資本監管要求，該缺陷是導致此次危機爆發并迅速蔓延的主要因素。目前對交易賬簿風險的計量方法形成于1996年，作為對1988年巴塞爾協議的增補文件，一直延續至新巴塞爾協議實施，未曾改變。該方法的關鍵漏洞在于：由于假設資產具有完全的流動性，可以在需要時通過市場迅速出售，因而只考慮了資產的市場風險，沒有考慮交易對手風險以及其他相關風險；采用風險值（VAR）指標計算市場風險，由于假設風險正態分布，沒有考慮到極端的尾部事件，由此低估了實際的市場風險暴露；三是風險計量具有強烈的順周期性，當資產價格下滑時，風險測量結果會放大風險效應，導致加速的資產價格下滑。與此同時，由于近十年來證券化的快速發展，商業銀行持有的交易類資產迅速增長，加上監管套利因素，越來越多的信貸資產包括結構性信貸合約等從銀行賬簿轉移到交易賬簿。同政府債券以及貨幣互換等資產或合約相比，這些新的資產和合約流通性極差，價格波動劇烈，此時采用風險值指標計量風險必然有高度的誤導性。

要解決這些問題，必須對交易賬簿的資本計提方法進行徹底改變。為此，巴塞爾委員會已經大幅度修訂了原先的方法，計劃2010年底付諸實施。新的方法將突出以下主要變化（1）要求計算有壓力的VAR指標；（2）增加覆蓋違約和信貸風險的額外資本要求；（3）增加對證券化，特別是再證券化的資本要求。初步估計，由于這些變化，一些銀行的交易賬簿的資本要求將增加三倍以上。

（三）建立反周期的資本緩沖機制

盡管對順周期問題的擔心可以通過實施跨周期信用評級加以安慰，但監管改革的目標不限于此。為降低系統性的銀行倒閉的概率，減少公共救助成本，同時為了平抑經濟周期，監管改革建議主動出擊，推行動態資本儲備制度，實行公開的反周期性監管。在這樣的制度框架下，在好的年份，當貸款損失低于長期平均水平時，監管要求的以及實際到位的資本將增加，從而為衰退年份的損失增加創造資本緩沖，吸收風險損失。

在確定動態資本儲備規模方面，可以采取兩種方法：一是授予監管當局自由裁量權，由監管當局參照對宏觀經濟周期的分析并結合宏觀審慎要求，制定適當的資本比率要求。這主要將取決于監管判斷的質量和獨立性。 二是建立某種以規則為基礎的方法，通過公式確定。無論是監管的自由裁量還是通過預設的公式來確定，最低資本要求都將與經濟周期反向運動：在經濟增長強勁時增加資本要求，儲備資本，在經濟衰退時也將允許出現資本比例降低。

（四）抵消公布會計信息的周期性，建立跨周期超額準備制度

無論實施動態資本儲備制度，還是建立以風險考核為基礎的薪酬制度，客觀上都要求以相應的會計核算體系作為支撐。這是一種不同于傳統會計制度的新的會計實踐。傳統的會計制度以服務股東和管理層之間的溝通為首要目標，對利潤和損失的反映一切以事實為基礎，對允許管理層隨時間推移自行管理收益，或在損益表和資產負債表上嵌入從外部看來是不透明的判斷持謹慎態度。而新的會計制度則強調前向預期，根據對未來的判斷建立跨周期利潤儲備和超額資本儲備，以更好地服務于央行、監管機構以及系統性風險威脅下的公眾利益的特定需要。換言之，新的會計不僅僅要核算出一個具體的利潤數字，還要把對未來的展望包括進來，以便各利益相關方完整、準確地理解利潤數字的經濟含義。

按照英國金融監管局的設想，傳統基于公允價值的會計體系將得到進一步擴展，以滿足建立動態資本儲備的需要。在具體操作上，經濟周期儲備可以只顯示在資產負債表上，也可以體現在損益表上。扣減經濟周期儲備后的盈利結果可以進一步應用在薪酬激勵制度上，從而確保這些制度反映出對未來可能發生的信貸損失和資產減計的合理估計，而不是計算接下來可能被證明是虛幻的時點利潤。

（五）遏制流動性風險

所有金融危機最終都體現為流動性危機。盡管管理流動性風險與管理金融機構的資本/償付能力風險管理同樣重要，但直到危機發生前，對流動性風險的管理和監管并沒有得到足夠重視。這也是導致英國北巖銀行和哈利法克斯蘇格蘭銀行深陷困境的直接原因。但與以往歷次金融危機相比，這一次危機伴隨的流動性特征也有自身的特點，最突出的表現是金融機構的融資來源對貨幣市場批發融資過度依賴，核心存款比率下降。

針對這一特點，危機后世界主要的監管當局普遍把對流動性風險的管理提到前所未有的高度。以核心融資指標（比如貸存比指標）為例，多年來，除一些新興市場國家（如香港和新加坡）持續對這些方面實行監管限制外，大多數發達國家已不再對該類指標給以多少關注。

金融危機后巴塞爾委員會補充了流動性風險監管的內容，計劃監管流動性覆蓋率（LCR）和凈穩定資金比率（NSFR）指標。一些發達國家如英國等也改變了原來的看法，轉而強調實施核心融資比例指標監管。其中英國金融監管局已公布了新的流動性管理建議，強化了針對流動性風險的計量和管理辦法。對于大型復雜的金融機構，監管要求這些機構必須提供詳細的到期日缺口報表（包括靜態報表和動態報表），提供單一流動性充足狀況的詳細評估，量化參與不同類別交易活動所產生的流動性風險并反映在內部成本系統中。作為補充，監管當局強烈要求這些機構關注和重視壓力測試，既考慮整個市場范圍內的壓力事件，也考慮特定公司的壓力事件，將系統性風險作為流動性管理中最重要的因素加以處理。

（六）審慎監管

無論是資本充足率要求還是流動性比例要求，本質上都在于增強金融機構的審慎性。但真正要增強金融機構對審慎性的重視，關鍵還是從激勵機制入手加強監管，尤其是真正有效解決太大而不能倒（Too Big to Fail）的問題。在這方面，從多德-弗蘭克金融監管改革法案披露的內容看，相關改革最有可能在美國率先取得突破。

為終結太大而不能倒問題，美國方案的要點是：

第一，明確納稅人不再會被迫出資救助倒閉的金融機構，成本將由受救助機構的股東和債權人承擔，聯邦存款保險公司為清盤一家公司的可借入資金數額，僅限于它預計從該公司被清算資產中得到的償還額。

第二，為聯邦存款保險公司創建一個有序的清算機制，終結那些失敗的具有系統重要性的金融公司。股東和無擔保債權人承擔損失，管理層和有罪董事將被開除。

第三，實施生前遺囑（葬禮計劃），要求大型、復雜的金融公司定期提交計劃，說明在公司倒閉時如何迅速、有序地關閉公司。如果他們未能提交可接受的計劃，公司將面臨更高的資本要求，以及在成長和業務方面更多的限制，甚至于被強制性削減投資規模。計劃將幫助監管機構了解被監管對象的結構，并作為公司失敗時關閉公司的路線圖，同時激勵金融機構促進結構和運營更加合理。

第四，對于大型、復雜、增長迅速的金融機構，金融穩定監督委員會將監測其道制的系統性風險，并向聯儲建議采用更加嚴格的監管規則，包括資本、杠桿、流動性、風險管理要求以及其他隨著公司規模和復雜性增加而提出的要求等。嚴厲的監管要求，使得追求規模擴張不再容易，也不再劃算。

第五，重新定義美聯儲在救助方面的權力，允許其提供基于全系統范圍的支持，但不再扶植個別公司。

第六，落實所謂的沃爾克規則（Volker’s Rule），禁止或限制銀行、銀行附屬公司和控股公司從事自營交易，投資于或贊助（Sponsorship of）對沖基金、私人股權基金，并限制其與對沖基金和私人股本基金之間的關系。由美聯儲監管的非銀行金融機構也將面臨有關自營交易、對沖基金和私人股本投資方面的限制。

（七）加強對資產證券化的監管

證券化位于金融風暴的核心，對證券化的監管自然成為監管改革的重中之重。相關改革主要涉及三個方面：

一是改進信息披露和透明度標準。比如在交易層面上，美國證券化論壇（American Securitization Forum）正在制定標準，增加對交易信息的披露，尤其是資產池貸款構成和收息情況的詳細信息。同時修訂會計標準，增加有關表外實體的信息披露，對轉出資產負債表活動施加更加嚴格的要求。在產品方面，推動產品設計更加簡單，更加標準化。

二是實施風險留置要求，理順證券發行人的風險激勵。為了給發行人更大的激勵做好盡職調查，歐洲和美國的監管當局正在修訂證券化監管規例，以激勵發行人在他們發行的證券化產品中保留一部分利益，比如百分之五的發行面值。在證券化方面，監管鼓勵發行擔保債券（Covered Bonds），其中證券發行人持有對抵押資產表現的全部敞口。從德國和西班牙在擔保債券上的發行經驗看（例如，德國的Pfandbriefe和西班牙的cédulas），強有力的審慎標準有助于限制放款人的過度冒險，限制放松貸款和監管標準。

三是對證券化和再證券化敞口實行更加審慎的監管資本要求。其中，不論是采用標準法還是采用內部評級法，針對再次證券化風險暴露的風險權重都顯著提高了。針對與證券化有關的流動性便利，采用更高的信用轉換系數。比如對流動性便利不再區分短期和長期，統一采用50%轉換系數。對采用外部評級的流動性便利采用100%的信用轉換系數。這一方面是為了促使證券化更加審慎，同時也有助于消除表內外的監管資本套利機會。

（八）加強對評級機構的監管

在金融危機的大背景下，外部信用評級環節暴露的問題最多：（1）評級的透明度不夠。（2）利益沖突。（3）外部評級的半監管屬性。（4）風險管理外包。（5）順周期性。（6）評級機構從發行人等處獲得的評級所需信息質量難以保證。

改革努力解決這些問題，監管改革的基本原則是增強透明度、競爭和責任，加強對投資者的保護。為此，監管的重點一方面在于努力提高外部評級機構評級方法和結果的透明度，同時也要增加可替代信息的供給。另外更重要的是改革評級機構的商業模式，緩解外部評級機構存在的利益沖突，促使評級更多地反映投資者的關切而不是發行人的利益。比如，成立集中的評級平臺，由監管機構根據規則隨機選擇評級機構，確定收費基準。或者，對評級機構實施費用追回條款（Claw Back），即如果所評債券出現違約，則全額追回評級機構所得費用，用于對投資者損失的補償，借此實現風險分擔，理順風險激勵。

作者是中國科學院研究生院兼職教授