建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度問題探析

彭紅霞

摘 要： 在我國建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是反腐倡廉的必然要求和重要舉措。從現(xiàn)狀看，此項(xiàng)工作面臨諸多爭議和難題。為此，厘清相關(guān)爭議，明確申報(bào)對(duì)象與內(nèi)容、規(guī)范申報(bào)程序，授權(quán)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)，是我國建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)著力設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：制度建設(shè)；官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)；反腐倡廉；隱私權(quán)；民主法治

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2013）06-0103-03

黨的十八大報(bào)告指出，反對(duì)腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅(jiān)持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。當(dāng)前，我國的腐敗問題已經(jīng)到了人民群眾無法容忍的地步，無論是從國家制度、黨的性質(zhì)，還是從政治文明建設(shè)、廣大群眾的期待來說，出臺(tái)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度都勢在必行。為此，本文擬就建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的相關(guān)問題和路徑方略進(jìn)行粗淺探討。

一、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度透視

就世界范圍而言，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制并不是新鮮事物。官員財(cái)產(chǎn)登記和公布的制度起源于240多年前的瑞典。1978年美國通過了《政府行為道德法》，明確規(guī)定官員均需申報(bào)財(cái)產(chǎn)。20世紀(jì)70-80年代，泰國、墨西哥、新加坡、韓國、俄羅斯、尼日利亞等國也都不約而同地實(shí)施了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。1989年，美國眾議院議長賴特因先后69次違犯國會(huì)有關(guān)財(cái)產(chǎn)收入的法規(guī)而被迫辭職。韓國于1993年推出此項(xiàng)制度后影響巨大，僅一個(gè)月工夫，當(dāng)時(shí)的韓國大法院院長金德柱、檢察總長樸鐘吉等一大批高官就因腐敗行為暴露而先后辭職。由此可見，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已成為許多國家從源頭遏制腐敗的利器。

我國也一直重視預(yù)防職務(wù)犯罪和遏制腐敗工作，重視官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建設(shè)。在政策層面：1987年11月，全國人大法工委就提出建立國家工作人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度的問題；1994年，八屆人大將《財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法》列入立法規(guī)劃，只是“當(dāng)時(shí)由于技術(shù)手段無法滿足要求等種種原因”沒有繼續(xù)下去；1995年5月25日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》；2001年6月15日，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步要求高級(jí)干部申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)；2006年發(fā)布了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》；2010年中辦和國辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，細(xì)化了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中報(bào)告財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)的規(guī)定，擴(kuò)大了應(yīng)予申報(bào)的內(nèi)容。在實(shí)踐中，2009年1月1日，新疆阿勒泰地區(qū)出臺(tái)《縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》，在我國第一次把通行的官員收入申報(bào)擴(kuò)大為財(cái)產(chǎn)申報(bào)，將以往的組織內(nèi)部監(jiān)管慣例拓展為全民公開監(jiān)督，而備受稱贊為處處“破冰”的“陽光法案”和中國的“良好范本”，其標(biāo)示著中國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度浮出水面。緊隨其后，浙江慈溪、四川高縣、湖南瀏陽、上海浦東、湖南湘鄉(xiāng)、重慶市、寧夏銀川、江西黎川縣等地區(qū)先后提出要實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)并付諸行動(dòng)。阿勒泰等地率先在全國推行的新制度是預(yù)防和遏制腐敗的一個(gè)重要舉措，對(duì)推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開立法具有積極意義。特別是在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的思維模式和行為方式還在一定程度上起著慣性作用，依靠行政權(quán)力而不是運(yùn)用市場手段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題還比較突出，權(quán)力腐敗的機(jī)會(huì)較多，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度打的正是貪腐官員的“七寸”要害，建立此項(xiàng)制度不僅可以鑄造“反腐利器”，還能起到催化民主政治改革的作用。官員將自己的財(cái)產(chǎn)情況定期申報(bào)公示，置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，是一種高效而低成本的廉政機(jī)制，不僅有助于消除公眾對(duì)官員收入的猜忌，還可增強(qiáng)其對(duì)黨和政府及官員整體的信任。

通過10多年的理論研究和實(shí)踐探索，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度越來越受到中央及全體民眾的關(guān)注。十八大報(bào)告把反腐倡廉工作提到前所未有的高度。2012年11月15日，習(xí)近平在當(dāng)選中共中央總書記后的首次亮相中，就明確以“打鐵還需自身硬”來表達(dá)反腐決心， 時(shí)隔兩天在十八屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)，其又以“物必先腐，而后蟲生”來警示官員，彰顯了中央堅(jiān)持讓“權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的決心。目前建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

二、建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的難點(diǎn)分析

構(gòu)建官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度牽涉許多問題，從目前公眾爭論的總體情勢分析來看，難點(diǎn)問題集中在四個(gè)方面：

1.官員的抵觸心理和隱私利益問題。有關(guān)方面的專門調(diào)查顯示：接受調(diào)查的官員多數(shù)對(duì)財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)公示持反對(duì)意見。事實(shí)上，腐貪官員肯定反對(duì)公開自己的財(cái)產(chǎn)，即使申報(bào)也一定設(shè)法瞞報(bào)；而大部分清白做事的官員出于種種考慮，也會(huì)在心理上有一些抵觸。究其原因，除不露富是中國人的傳統(tǒng)觀念外，當(dāng)前的“紅眼病”、“仇富情結(jié)”，客觀上加重了領(lǐng)導(dǎo)干部公開財(cái)產(chǎn)的心理負(fù)擔(dān)。特別是隨著物權(quán)法的實(shí)施，領(lǐng)導(dǎo)干部的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)、穩(wěn)私權(quán)與社會(huì)公眾知情權(quán)之間的矛盾沖突加劇，比如家庭哪些財(cái)產(chǎn)需要申報(bào)、以什么方式申報(bào)，如何處理官員申報(bào)和公開本人及其家庭財(cái)產(chǎn)的義務(wù)與保護(hù)官員及其家庭成員隱私權(quán)的關(guān)系，如何解決保障社會(huì)公眾知情權(quán)與保護(hù)官員及其家庭成員進(jìn)行有關(guān)市場交易活動(dòng)的商業(yè)秘密的關(guān)系等。

2.配套措施與技術(shù)難題。（1）公民信用保障系統(tǒng)還不完善。如金融實(shí)名制度、客戶身份識(shí)別和交易記錄報(bào)告制度、不動(dòng)產(chǎn)登記制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律責(zé)任追究制度等不夠健全，個(gè)人資信難以查實(shí)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)缺乏堅(jiān)強(qiáng)的技術(shù)支撐，容易為腐敗分子轉(zhuǎn)移大量資金和非法收入、逃避法律制裁留下漏洞。金融實(shí)名制覆蓋不了現(xiàn)金交易導(dǎo)致核查困難，現(xiàn)有技術(shù)與配套制度對(duì)境外資產(chǎn)、珠寶、古董等財(cái)產(chǎn)的底數(shù)也難以進(jìn)行準(zhǔn)確核查。（2）整個(gè)社會(huì)信用意識(shí)相對(duì)缺失，領(lǐng)導(dǎo)干部的信用問題爭議頗多。如果申報(bào)對(duì)象有意虛報(bào)、瞞報(bào)，必將大大增加制度運(yùn)轉(zhuǎn)成本。誠然，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的亮點(diǎn)就是公開接受監(jiān)督，它可促進(jìn)社會(huì)信用意識(shí)的建立，也可彌補(bǔ)配套制度和技術(shù)條件之不足，但相對(duì)缺失的社會(huì)信用環(huán)境必然使制度成效大打折扣。

3.是否會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的問題。（1）當(dāng)前社會(huì)收入差距較大，如果大量官員（包括其子女親屬等）將擁有的巨額財(cái)產(chǎn)公之于眾，有可能會(huì)引起社會(huì)震蕩。即使是在干部隊(duì)伍內(nèi)部，因級(jí)別、地區(qū)、領(lǐng)域的不同而導(dǎo)致的收入差別，也可能引發(fā)官員內(nèi)部的心理失衡。（2）從理論上講，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是促使公權(quán)保持廉潔的行之有效的制度，但在實(shí)踐中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)問題一旦暴露，可能會(huì)影響到民眾對(duì)黨和政府的信任度。我國傳統(tǒng)觀念要求官員兩袖清風(fēng)，黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該只為人民的利益著想，不應(yīng)謀取任何個(gè)人私利。在這種思維定勢下，官員財(cái)產(chǎn)如果大大超出公眾預(yù)期，可能會(huì)產(chǎn)生很大心理落差，從而對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部正常公開其財(cái)產(chǎn)形成巨大障礙。（3）經(jīng)濟(jì)方面可能會(huì)出現(xiàn)大量資金外逃的風(fēng)險(xiǎn)，影響國家和民族的整體利益。另外，中國官員眾多，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立和執(zhí)行操作復(fù)雜，需要新增設(shè)不少機(jī)構(gòu)編制，動(dòng)用人力和財(cái)力過大，制度成本較高。

4.是否會(huì)發(fā)生新的法律制度走形式的問題。在贊成建立領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的前提下，一些人提出如下問題：申報(bào)結(jié)果是否應(yīng)該或可以向社會(huì)公開，以接受公眾監(jiān)督？執(zhí)行這項(xiàng)制度的組織機(jī)關(guān)是紀(jì)檢（監(jiān)察）機(jī)關(guān)、組織部門還是司法機(jī)關(guān)及其聯(lián)合？這些問題不解決好，制度就難以達(dá)到設(shè)計(jì)的目標(biāo)和功效，甚至?xí)饔谛问健?/p>

三、建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的路徑設(shè)計(jì)

1.厘清爭議問題以正視聽。（1）建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度具有重要社會(huì)治理功能。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的功能是預(yù)防和遏制官員腐敗，核心是把官員財(cái)產(chǎn)公之于眾，接受民眾和法律的評(píng)判，形成強(qiáng)大的威懾力，促使公職人員轉(zhuǎn)換從政理念，強(qiáng)化自我約束，正確掌握公權(quán)，主動(dòng)避免與公眾利益的沖突，最大限度地縮小官員腐敗空間，最終達(dá)到“不想貪、不敢貪和不能貪”的理想目標(biāo)。建立這項(xiàng)制度有利于促進(jìn)政府強(qiáng)化廉政建設(shè)，履行政府責(zé)任，樹立政府形象，實(shí)現(xiàn)公民對(duì)官員財(cái)產(chǎn)應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，在政府——官員——公眾之間建立互信關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)。（2）官員的隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)讓位于公共利益。法律理論上，官員個(gè)人和家庭財(cái)產(chǎn)都屬于隱私范疇，強(qiáng)制其對(duì)外公開不具有正當(dāng)性。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的必要性來自兩個(gè)方面：一是從職業(yè)倫理看，占據(jù)公共權(quán)力資源的領(lǐng)導(dǎo)干部擁有更多占有、使用和處置公共財(cái)產(chǎn)的機(jī)會(huì)，他們應(yīng)為人民謀利益而非謀取私利，財(cái)產(chǎn)公開是其應(yīng)有之義；二是從保障公民監(jiān)督權(quán)看，公民行使監(jiān)督權(quán)就必須有知情權(quán)，官員的隱私就自然成為民眾公開監(jiān)督權(quán)力的必然對(duì)象和組成部分。“公職人員隱私權(quán)必須讓位于公共利益的需要”，這也是法學(xué)家的共識(shí)和國際慣例。因此，在公共利益面前，領(lǐng)導(dǎo)干部必須讓渡自己的隱私權(quán)。

2.明確界定申報(bào)對(duì)象和內(nèi)容。我國正處在轉(zhuǎn)型期，腐敗確有滋生的環(huán)境，權(quán)力尋租、官商結(jié)盟、裙帶聯(lián)系已深入到了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、血統(tǒng)、人情等各個(gè)層面，權(quán)錢交易已較多的采用了非貨幣化及延期支付、延期消費(fèi)的隱蔽形式，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)事項(xiàng)將十分復(fù)雜。現(xiàn)階段，應(yīng)結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部工作性質(zhì)、職級(jí)及重要程度等因素，將縣處級(jí)以上級(jí)別的干部列為申報(bào)對(duì)象，縣級(jí)以上各級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委及司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部作為主要申報(bào)對(duì)象，其中各級(jí)黨委、政府及其直屬機(jī)構(gòu)的“一把手”應(yīng)列為重點(diǎn)申報(bào)對(duì)象。國有（控股）企業(yè)、公益事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員也應(yīng)參照?qǐng)?zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）黨委、政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部及基層站所、村級(jí)組織負(fù)責(zé)人是否列為申報(bào)對(duì)象，由縣區(qū)黨委、政府根據(jù)實(shí)際確定。為了全面、準(zhǔn)確地反映申報(bào)人的財(cái)產(chǎn)狀況，防范申報(bào)對(duì)象轉(zhuǎn)移、藏匿各種非法財(cái)產(chǎn)和所得，申報(bào)人除了申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)，還必須提供其配偶和三代直系親屬、二代旁系親屬的財(cái)產(chǎn)狀況。

根據(jù)當(dāng)前中國社會(huì)公民收入及財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化情況，領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)、債權(quán)和債務(wù)、有價(jià)證券和各種經(jīng)營投資收益、禮品禮金以及可能與公職相關(guān)的利益等，具體申報(bào)項(xiàng)目如下：①本人工作單位、職務(wù)、工作經(jīng)歷、婚姻狀況、家庭成員及主要社會(huì)關(guān)系；②本人、夫妻共有及家庭成員現(xiàn)有住房、汽車、現(xiàn)金（存款）及債務(wù)、大件（5000元以上）耐用物品、貴重藏品等家庭財(cái)產(chǎn)清單；③本人、配偶及家庭成員定期工資及其他勞務(wù)實(shí)際收入、遺產(chǎn)繼承、收受禮品禮金有價(jià)證券等；④本人、配偶及家庭成員定期投資股票、物權(quán)、債券、彩票、基金、商業(yè)保險(xiǎn)及到期債權(quán)、房產(chǎn)交易（租售）收入，持有股份、知識(shí)產(chǎn)權(quán)及對(duì)外投資性定期收益；⑤本人到期債務(wù)清償、捐贈(zèng)饋贈(zèng)、大件物品購置和重大消費(fèi)項(xiàng)目（5000元以上）及應(yīng)承擔(dān)的撫養(yǎng)、贍養(yǎng)等情況；⑥本人家庭重大事項(xiàng)申報(bào)，包括家庭成員就業(yè)、工作變動(dòng)、婚喪嫁娶、出國（境）旅游、求學(xué)、定居等情況；⑦其它需要申報(bào)的重大項(xiàng)目。

3.規(guī)范申報(bào)程序。申報(bào)程序應(yīng)簡化規(guī)范，主要有：①確定申報(bào)對(duì)象；②核發(fā)申報(bào)通知；③審核公示并接受監(jiān)督；④核查處理。在申報(bào)方式上，除選擇初任申報(bào)、任中定期申報(bào)、離任申報(bào)外，還應(yīng)開展離退休后申報(bào)（以3年為限）。申報(bào)結(jié)果的公示范圍可視條件的成熟程度而逐步擴(kuò)大，或根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部公眾化程度的高低確定適當(dāng)?shù)墓_范圍，盡量減少“秘密申報(bào)”，以防暗箱操作，并給予公眾平等參與監(jiān)督的權(quán)力。可在官方網(wǎng)站、政府公報(bào)及媒體上予以公開，便于民眾自由瀏覽、查詢、質(zhì)疑，真正做到“陽光普照”。財(cái)產(chǎn)申報(bào)必須向公眾公開。如果只有申報(bào)而不向公眾公開，財(cái)產(chǎn)申報(bào)后密而不宣，或束之高閣，那么，所謂的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度就沒有任何預(yù)防作用或者流于形式，或因缺乏公眾監(jiān)督而無法貫徹落實(shí)。這方面我們已經(jīng)有前車之鑒，教訓(xùn)深刻，不可重蹈覆轍。

4.授權(quán)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度必須建立一個(gè)規(guī)范、獨(dú)立、權(quán)威的申報(bào)受理機(jī)構(gòu)，防止多頭受理。目前，可在進(jìn)一步總結(jié)完善我國黨紀(jì)檢查和行政監(jiān)察管理體制及領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)運(yùn)作模式的基礎(chǔ)上，整合制度資源及監(jiān)督力量，按照干部管理權(quán)限實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，明確授權(quán)紀(jì)檢（監(jiān)察）機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一受理官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作，并借用各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組平臺(tái)，調(diào)動(dòng)組織（人事）、司法機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，廣泛發(fā)動(dòng)群眾和社會(huì)輿論參與，肩負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)審查職責(zé)。為了不使官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度流于形式，必須設(shè)計(jì)一個(gè)讓瞞報(bào)、漏報(bào)或不報(bào)者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的剛性約束機(jī)制。要綜合運(yùn)用黨政紀(jì)處分、組織處理、經(jīng)濟(jì)措施和刑罰制裁等手段，對(duì)于膽敢違規(guī)申報(bào)者給予最嚴(yán)厲的懲戒，從而促使領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)真實(shí)可靠的財(cái)產(chǎn)信息。

結(jié)語

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，已經(jīng)到了需要研究如何具體操作的階段。建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度需要中央的政治決斷，但決斷的時(shí)機(jī)和條件絕不是主觀臆斷的。我們既要理性分析立法時(shí)機(jī)和執(zhí)法可能遭遇的挑戰(zhàn)，著力創(chuàng)造必要條件，積極推進(jìn)制度創(chuàng)新，不斷完善配套措施和技術(shù)手段；又要克服坐而論道及盲目一蹴而就的弊端，有序擴(kuò)面試驗(yàn)，分步組織實(shí)施，大膽縱深推進(jìn)，充分發(fā)現(xiàn)問題，通過實(shí)踐解決制度操作層面遇到的大量現(xiàn)實(shí)難題，最終以達(dá)水到渠成之效。

重整與完善我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，運(yùn)用現(xiàn)代信息手段構(gòu)建財(cái)產(chǎn)公開的法律制度，對(duì)于正處在向民主法治社會(huì)邁進(jìn)過程中的中國來說，其意義不言而喻。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)制度創(chuàng)新、構(gòu)建懲防體系是我們黨反腐倡廉建設(shè)的重要方略。在反腐制度體系中，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)享有“集大成制度”和“終極性制度”的美稱，制度本身具有強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力。建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，我國已有“破冰之舉”，而民意的呼吁和爭論則為此項(xiàng)制度提供了廣闊的社會(huì)期待和社會(huì)需求。我們一定要以開拓創(chuàng)新的精神來引領(lǐng)人民群眾的偉大實(shí)踐，進(jìn)一步推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)踐走向深入。

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[責(zé)任編輯：張亞茹]