電子文件全過程管理中的監管研究

張文元

摘 要：為保證電子文件真實、完整、安全、有效，必須對電子文件全過程管理進行監管。通過對電子文件全過程管理的監管主體分析，基于電子文件生命周期理論，從系統高度設計了科學規范的電子文件監管流程，明確各環節的監管對象、監管主體、監管重點與監管內容等，并提出電子文件全過程管理監管的實現策略，可為各單位電子文件全過程管理科學化和規范化，提供一套系統的監管方法和有關借鑒與參考。

關鍵詞：電子文件；全過程管理；監管研究

“全程管理”是信息時代電子文件管理的重要原則，為保證電子文件真實、完整、安全、有效，必須對電子文件全過程管理進行監管。我國第一部規范電子文件管理的國家標準《電子文件歸檔與管理規范》總則中指出：應對電子文件的形成、收集、積累、鑒定、歸檔等實行全過程管理與監控，保證管理工作的連續性。多年來，針對電子文件的全程管理進行了多方位的探索和實踐，已有的研究可以歸納為：（1）基于元數據技術的電子文件全程管理，（2）以前端控制為切入點使電子文件全程得到有序管理的管理方法，（3）以文件和檔案全程為一體的文檔一體化管理思路等，也取得了一定的成效。但是，在電子文件全程管理中引入監控觀，對文件流程各階段的管理和監控研究得不多。由于電子文件自身的特點，在電子文件全程管理中除了樹立全面觀、系統觀、過程觀，還必須樹立監控觀。在電子文件的全程管理中存在著諸多環節和多個主體，決定了對電子文件的監管是一項復雜的系統工程。如，電子文件全過程管理各個階段的劃分，每個階段的監管重點是什么，監管主體、監管對象的確立，系統應賦予檔案部門在電子文件運轉及歸檔各環節什么樣的權限設置，監管流程是否科學規范，各管理部門間溝通協調機制和監管執行力度如何，監管過程是否透明，是否有科學統一的績效評價標準等問題。為此，根據電子文件全過程管理中多元化監管主體的實際情況，結合電子文件生命周期理論和全過程管理思想，設計一套科學規范的多元化監管方法與實現策略，旨在為電子文件的監管提供規范流程、有效方法以及有關借鑒。

1 電子文件全過程管理中的多元化監管主體分析

電子文件全過程管理中的監管主體由哪些單位和機構部門構成？《電子文件歸檔與管理規范》（GB/T18894-2002）中7.1歸檔要求提到了主要的三個部門：電子文件形成部門、信息管理部門、檔案保管部門。信息管理部門是由信息技術部門組成，檔案保管部門由檔案部門承擔，關鍵是對電子文件形成部門如何理解？在OA系統內，一份電子文件的形成首先由承辦部門提交給各主管領導審核簽發，然后由文印室統一編號再分發到各部門，文印室也是文件的形成管理部門。這樣電子文件形成部門要分為兩個方面，對于OA系統外的文件由各單位各部門直接歸檔，那么，這時文件形成部門就是一個，文件承辦單位；如果是OA系統內的文件，文件形成部門就要涉及兩個部門，即文件承辦部門和文件管理部門（即文印室）。戴旸《電子文件規范化移交研究》一文中說：“電子文件移交是一項檔案部門、辦公部門、文件管理部門和信息技術部門共同參與的活動。”[1]這一段話里出現了文件管理部門，這個部門將對電子文件的形成和質量進行管理。至此，電子文件內部監管主體有電子文件形成部門（辦公部門）、文件管理部門、信息管理部門和檔案保管部門。外部監管主體有哪些？劉立《實施電子文件的有效管理 確保電子檔案的真實完整》一文中提出：各級檔案行政管理部門要會同本級信息化主管部門對本行政區域內電子文件歸檔工作實行監督和指導，要加大對電子文件歸檔與管理的監督指導力度，并在其中加入信息化主管部門的力量。[2]我們說，對電子文件全程管理的監管，除了內部監管主體以外，還有上級行政管理部門和同級信息化主管部門對電子文件管理的監督。電子文件全過程管理中存在著多元化的監管主體，文件形成部門，負責電子文件的產生及其格式的標準化，文件管理部門是電子文件短期保存的部門，承擔整理、維護和鑒定電子文件的責任。信息管理部門給予技術上的支持與保障。檔案部門則是管控和維護電子文件的主體，承擔著整個過程管理中的組織、協調、監督和指導的責任。上述各監管主體可從不同層次和視角對電子文件全過程管理進行監管，以構成有效的多元化監管體系，各監管主體層次結構，如圖1所示。

在多元化監管體系中，檔案部門起著監管監控的主導作用，文件形成部門和文件管理部門做好電子文件形成、積累歸檔工作，信息管理部門負責技術保障和技術監管，檔案行政管理部門及同級信息化主管部門發揮外部監督的作用。賦予檔案部門在電子文件運轉的各環節中相應的權限，電子文件形成、移交、維護全過程管理都處在監管監督之下，才能有效保證電子文件的真實、完整、安全和長久。

2 電子文件全過程管理的監管流程設計

電子文件全過程管理的監管流程如何劃分，每個階段的監管重點是什么？國際檔案理事會電子文件管理委員會制定的《電子文件管理指南》，將電子文件生命周期分為三個階段，即概念（設計）階段、形成階段和維護階段。崔海莉的《高校OA系統形成電子文件歸檔程式初探》一文中描述：電子文件的前端控制與傳統文件表現不同，電子文件管理系統的孕育形成是前端，處理、鑒定、整理、編目等具體管理活動是中端，永久保存或銷毀是末端，將歸檔提前到電子文件的形成階段。[3]這樣劃分電子文件管理過程，將歸檔提前到電子文件的形成階段，筆者有不同觀點。在實際操作中，OA系統形成的電子文件經辦理完畢以后，點擊“歸檔”按鈕交給檔案部門管理，這時電子文件從“前端”進入“中、后端”，歸檔管理是連接“前端”和“中后端”的重要環節，檔案管理這個時候真正介入電子文件管理。做好電子文件規范化移交歸檔，可以既達到控制“前端”的目的，又為“中、后端”管理提供保證，從而真正實現電子文件全過程管理。根據博弈論事前、事中、事后全過程控制理論，將電子文件全程管理分為前端控制、中端控制和后端控制三個階段。電子文件設計、形成及流轉稱為前端控制，電子文件的移交歸檔為中端控制，包括收集、積累、鑒定、歸檔，歸檔后電子文件管理為后端控制，包括對接收的電子文件實行有效維護，長久保存和利用，保障電子文件真實、完整、可靠與可讀。對電子文件在三個不同階段管理過程中監管對象、監管主體和監管重點進行分析和羅列，如圖2所示。

2.1 電子文件前端控制監管重點。這一階段主體有文件形成部門、文件管理部門和信息技術部門，對象有文件承辦者、文件管理人員和信息技術人員，主要任務是搭建電子文件的生成環境，按照工作流程形成電子文件內容、結構及背景信息，保證電子文件順利形成。首先，在電子文件設計階段，如，設計流程、模板、標準等，檔案人員要參與其中，提出建檔需求內容并融入系統之中。其次，各監管主體要對各自的人員進行監督，即對“人”的控制。對承辦人要明確建檔意識，并承擔電子文件質量的責任，熟練掌握系統的使用，在工作中嚴格按照電子文件流和管理流程規定操作，確保電子文件在這一環節的順利進行。最后，各承辦人要對電子文件形成質量進行控制，即對“文”的控制。承辦人對系統工作流程中記錄電子文件形成全過程監督其完整性，完善元數據相關的所有信息內容，采用身份驗證、數字簽名、電子水印、加密技術、操作留痕等技術手段確保電子文件內容的真實性。

2.2 電子文件中端控制監管重點。電子文件移交歸檔是由文件形成、管理部門向檔案部門移交，是由文件形成部門、文件管理部門、檔案部門和信息管理部門共同參與的活動，對電子文件的內容、結構和背景信息進行歸檔，實際上是電子文件管理權的轉移。作為連接“前端”和“后端”的重要環節，開展得順利與否關系到全過程管理能否實施，也是檔案工作可持續發展的重要保證。2012年，國家檔案局出臺《電子檔案移交與接收辦法》（檔發[2012]7號），對電子文件移交、電子檔案接收及基本要求作了詳細規定。這是我國首部電子文件移交的專門性行業規范，更加體現了電子文件移交歸檔的重要性。這一階段的監管重點應從三方面著手：一是規范電子文件移交流程，電子文件形成、管理部門要規范化整理電子文件，根據移交范圍、移交格式、移交介質、載體標準等自檢準備移交的電子文件，然后向檔案部門移交，完成移交手續。二是完善組織管理機制，保證電子文件移交制度化。構建良好的組織管理和責任管理機制，明確電子文件由誰移交，向誰移交，確定移交方式。由文件管理部門向檔案部門移交，移交之前由文件管理部門鑒定、整理和維護電子文件。檔案部門在移交過程中起主導作用，承擔組織、協調、監督和指導責任。三是完善專門標準，保證電子文件規范化移交。除了按照國家檔案局《電子檔案移交與接收辦法》實行，還需構建電子文件移交系列標準，比如電子文件移交流程，元數據標準，移交檢驗標準等。

2.3 電子文件后端控制監管重點。經過“層層選拔”的電子文件來到檔案館是不是就進了保險箱呢？監管主體是檔案部門，監管對象為檔案人員，作為檔案部門如何自己監管自己？檔案部門在這一階段的主要職責是延續電子文件的真實性、完整性、有效性和安全性。電子文件在鑒定、整理、保管、檢索、利用等各全過程活動中均須按一定方式得到監控，相關信息記錄在元數據當中。這一階段的監管重點：一是從縱向上監控文件到檔案的流程管理。OA系統通過檔案化標準接口與檔案管理系統無縫鏈接，電子文件辦理完畢后在網上自動歸檔，文件經傳送到檔案管理系統的緩存庫中，電子文件管理權移交給了檔案部門。（1）檔案人員對通過網絡歸檔節點收集來的電子文件進行驗收，查看內容、結構、背景信息、元數據是否齊全。按照元數據標準，在線管理每一份電子文件，著錄檔案信息，將有保存價值的電子文件整理編目導入到正式庫。（2）實時監控無縫鏈接，對照發文登記簿，查漏補缺，對于沒有在線歸檔的電子文件要查找原因，手動錄入到檔案管理系統中。對于問題文件，及時與文件管理部門和信息管理部門溝通，退回或重新制作正確的文件。二是從橫向上建立電子文件全程管理多維度評價指標體系，涵蓋主要內容有：（1）電子文件管理的規章制度，包括工作規章、管理制度、業務規范等。如，建立登記記錄制度，對每一份電子文件從形成開始到銷毀全過程管理活動進行記錄，以使電子文件全程有真實記錄可查。（2）電子文件保存與維護制度。電子文件格式符合長期保存的要求，對電子檔案載體進行定期拷貝和檢測，當軟硬件環境、存儲載體發生變化時，要及時遷移、轉換。（3）電子文件信息監測系統，檢測電子文件是否可以在檔案管理系統上正常顯示并在需要利用時可查、可讀，實施備份制度，信息備份定期進行，實現電子文件長期安全監管。三是通過對人的管理，監管過程透明公開，有相應的獎懲機制。電子文件管理全過程各環節都要求工作人員嚴格執行，全體人員共同執行標準規范。任何一次誤操作都可能使電子文件遭到人為的損害，對不同管理人員應賦予不同的管理權限，系統管理員、檔案員、兼職檔案員相互之間層層監督，全體人員嚴格自律，從而實現電子文件全程管理。

3 電子文件全過程管理監管的實現策略

全過程管理的有效監管取決于各監管主體的相互配合，各監管主體應從不同視角發揮其各自監管職能，進一步規范電子文件管理監管流程，實現對電子文件全過程、全方位有效監管。因此，結合電子文件全程管理實際需要，進一步完善電子文件監管策略。

3.1 建立部門間溝通協調機制。在電子文件全過程管理中，前端由電子文件形成、管理部門負責電子文件的質量，檔案部門是在電子文件移交歸檔后進入電子文件管理，檔案部門既要管理好自己的中后端，又要參與到前端管理，在整個管理過程中起到組織、協調、監督、管理職能，又不能有越界之嫌，需要與各部門構建良好的協調機制。相互之間溝通協調不充分，監管邊界不清將導致監管效率低下。為此，要構建以檔案部門為主體的溝通協調機制，明確各方的職責與任務，執行和監管機制，建立各部門聯絡員，定期召開會議，討論出現的問題和解決方法，實現多部門協同監管。

3.2 制定統一、完整的電子文件監管規章制度。在檔案部門與文件形成部門、管理部門、信息管理部門溝通協調下，出臺既符合電子文件流，又遵循檔案業務流管理的要求，同時滿足全過程管理要求的監管規章制度。對于監管對象與監管主體而言，監管規章制度的統一性體現在操作規范上不會出現兩難境地，監管規章制度的完整性體現在全過程管理的每一環節均有操作依據，不存在監管盲點。

3.3 建立基于元數據的電子文件全過程管理監管策略。元數據是實施電子文件管理的技術保障，元數據分為動態元數據和靜態元數據，可以完整地記錄下電子文件的原始狀態，并隨時捕獲電子文件管理的各項信息。根據元數據的特性，在電子文件管理的各階段相應地應用元數據技術，通過元數據技術監控電子文件全過程管理，甚至可以強制捆綁元數據集以整體歸檔，以滿足電子文件管理在各階段的目標和需求。

3.4 確立以檔案機構為監管主體的監管體制。電子文件全過程管理監管是一項復雜的系統工程，從體制、流程、系統設計到相關法律法規建立系統評價標準，明確各方職責，有利于增強監管執行力度。如，制定法律法規、標準，確立電子文件全程管理體制，賦予檔案機構全程管理的職權，使檔案機構名正言順地全程監控文件管理；明確電子文件管理流程，由檔案機構對整個文件管理流程進行監督，以嚴格控制電子文件質量。

3.5 建設數字檔案館，對電子文件全程進行實時監控。數字檔案館以先進的信息技術為手段，運用現代信息技術對數字檔案信息進行采集、加工、存儲、管理，對檔案資源的收集、整理、鑒定、統計、保管、利用等管理業務及相關的行政工作，實現業務管理的自動化，是數字檔案館必須具備的功能。基于網絡環境的檔案業務流程重組和業務管理自動化，可以實現對電子文件全過程實時動態管理和監控，及時發現問題并處理解決。

4 結論

針對電子文件全過程管理監管工作的系統性和復雜性，本文首先分析了電子文件全過程管理的多元化監管主體，包括文件形成部門、文件管理部門、信息技術部門、檔案部門、上級行政管理部門等，并明確各自的職責。結合電子文件生命周期理論，從系統高度設計了科學規范的電子文件監管流程，明確各環節的監管對象、監管主體、監管重點與監管內容等；并提出了建立各相關主體溝通協調機制、制定監管規章制度、確立以檔案機構為主體的監管體制，注重采用先進方法與技術手段，基于元數據電子文件全程監管方法，建設數字檔案館，強化電子文件集成管理的技術手段。本文研究可為各單位電子文件全過程管理科學化和規范化監管，提供一套系統的監管方法和有關借鑒與參考。

參考文獻：

[1]戴旸，李文媛.電子文件規范化移交研究[J].檔案學通訊，2013（1）.

[2]劉立.實施電子文件的有效管理 確保電子檔案的真實完整[J].檔案學研究，2013（2）.

[3]崔海莉.高校OA系統形成電子文件歸檔程式初探[J].檔案，2010（1）.

（作者單位：南京工業大學檔案館 來稿日期：2013-10-19）