大型自然災害應對中政府與社會組織的合作

【摘要】近年來的救災有一個明顯的變化，就是社會組織越來越多地參與到抗震救災和災后重建中。而在這個過程中，不可避免的問題就是社會組織與政府進行合作和配合。目前，在大型自然災害狀態下，政府與社會組織的合作面臨合法性、制度性等障礙，因此必須采取相關措施，完善政府與社會組織合作的保障機制。

【關鍵詞】政府 社會組織 合作 保障機制

近年來，在救災中有一個明顯的變化，那就是社會組織越來越多地參與到抗震救災和災后重建中。而在社會組織參與救災的過程中，一個不可避免的問題就是與政府進行合作和配合。當大型自然災害發生時，盡管政府是救災的絕對主力，但由于事發突然，時間緊、任務重，也需要與民間力量尤其是社會組織合作。因此，政府與社會組織合作救災成為必然選擇。目前，在大型自然災害狀態下，政府與社會組織的合作面臨合法性、制度性、能力性和公信力等方面的障礙，必須采取相關措施，完善政府與社會組織合作的保障機制。

政府與社會組織合作的合法性保障機制

合法性可以分為法律合法性和政治合法性兩大類。所謂法律合法性是指基于現行法律法規對社會組織及其活動的承認而獲得的合法性。所謂政治合法性是指基于國家政治體制和制度，尤其是政府以及執政黨對社會組織及其活動的承認而獲得的合法性。

政府與社會組織合作的法律合法性保障。在目前的救災法規體系中，對社會組織參與救災有一些明確的規定。但總的來說，在現行各級各類救災法律法規或者制度安排中，關于社會組織參與救災的相關規定基本上是宏觀層面的原則性、籠統性規定，還缺乏詳細而具體的、具有可操作性的規定，也沒有形成相應的參與機制和工作制度，導致救災過程中社會組織比較缺乏正式的、制度化的參與渠道。在汶川地震救災過程中，社會組織參與熱情非常高，但卻遇到了諸多由于法律法規規定過于原則而導致的體制性障礙，不僅制約了社會組織作用的充分發揮，也直接影響到抗震救災的效率和效果。

在我國現有的救災組織架構中，國家減災委員會是國家最高級別的自然災害救助應急綜合協調機構，減災委主任由國務院副總理擔任，其成員由民政部等國務院部門，以及武警部隊和中國紅十字總會等34個成員單位組成。從成員構成來看，政府也考慮到了社會組織的參與。但是，只有中國紅十字總會一家機構，其他民間組織和志愿者并沒有被納入到救災管理的體制之內。從實際情況來看，只有中國紅十字會系統和中華慈善會系統有正式參與渠道，其他社會組織缺乏參與救災的正式的法律地位，因此大多數社會組織只能通過私人關系參與，甚至無序參與，所起的作用無疑大受影響。

因此，應以立法或授權的形式明確大型自然災害發生時政府與社會組織的權利義務范圍與相應責任，尤其是要明確社會組織的主體地位、角色、作用和相應責任，在法律法規上對社會組織參與救災進行規范和保障。這不但可以充分發揮社會組織在災害救助中的積極作用，還有利于政府依法有效引導社會組織參與救災，從而使政府與社會組織在災害救助中能夠相互取長補短。這就既要強調政府在災害救助中起主導作用，又要尊重社會組織的民間特質，保障自主救災，以充分發揮其在災害救助中作為政府補充的獨特作用。

政府與社會組織合作的政治合法性保障。在中國，出于種種考慮，政府對社會組織的發展是有所顧慮和限制的。反過來，社會組織對政府也有所顧忌。在汶川地震之初，大量社會組織之所以能在第一時間進入災區開展服務，不是因為政府信任社會組織而允許其進入，而是因為政府面臨突然而巨大的災情分身乏術，無暇顧及。特別是在災害剛發生時，政府也需要這些外力共濟災民，其態度是樂觀其成，直到有精力應付這些額外事務為止。緊急救援以后，維護穩定成為地方政府的頭等大事，難以控制的外來機構和人員成為潛在的不穩定誘因之一。政府由于對外來的社會組織不像本地組織那樣熟悉，沒有足夠的把握加強對其的管理。而參與救災和恢復重建的這些社會組織沒有到當地民政部門或工商部門注冊，取得合法身份，這導致許多社會組織的社會活動常感到缺乏生存空間。調研發現，部分由于某些地方政府官員的不作為，部分由于社會組織或其他機構的不規范甚至違法行為，以及政府職能和社會組織服務邊界的模糊，多方面因素的疊加導致了政府與社會組織之間的合作不暢，相互都沒有充分信任①。

災區政府從維護災區社會秩序的角度出發，對進入災區的社會組織及其開展的一些活動進行限制，甚至有的地方政府宣布一些社會組織 “不受歡迎”，直至取締和驅逐社會組織。因此，政府與社會組織能在多大程度上合作取決于政府與社會組織相互信任的狀況。政府和社會組織的合作及良性互動并非不可能，前提是雙方都要轉變心態，積極尋求友好合作的途徑。政府首先要有一個開放的心態，充分認識到社會組織在救災中的獨特作用，這樣才可能達成真正的合作。政府要認識到，政府既不是全能的，也不是無限責任的，在救災的過程中有必要與社會組織進行合作。同時，處于民間層面的社會組織也應嘗試改善與政府的關系，直至建立一種良性互動的關系。社會組織與政府合作中，兩者事實上并不平等。在此情況下，社會組織應主動處理好與政府的關系，對政府產生積極影響，讓政府成為有效地實現組織目標的積極因素。為此，社會組織應找準自己的定位，關鍵是配合政府開展救援，而不是單獨行動。

政府與社會組織合作的制度性保障

要想建立政府與社會組織在大型自然災害狀態下的合作關系并建立長效機制，關鍵是要從制度層面為政府社會組織合作提供保障。而社會組織在災后重建中能起多大作用，關鍵也在于制度化建設。

設立專門的社會組織管理服務機構。災區政府應在救災體系中建立專門的社會組織管理服務的機構。這既有利于政府隨時掌握社會組織的動態，也有利于社會組織及時了解政府的意圖和工作安排以及救災動態，更好地配合救災工作。汶川地震后四川綿竹市政府和一些社會組織聯合成立的社會資源協調平臺②和蘆山地震后四川成立的社會管理服務組均是很好的做法。

特別值得一提的是，蘆山地震后，四川省在省、市、縣三個層面抗震救災指揮部成立了社會管理服務組，從而將社會組織有效地納入到抗震救災工作體系中。社會管理服務組又在雅安市和各縣（區）建立了“社會組織和志愿者服務中心”作為工作載體。這種以社會管理服務組及社會組織和志愿者服務中心為代表的創新型的災害救援社會管理服務機制，有效地解決了黨委、政府體系的抗震救災指揮機構與參與抗震救災的社會組織和志愿者之間的協同問題，同時將社會組織和志愿者依法、有序、有效納入抗震救災整體工作體系之中，實現了原有相關行政機制所未能實現的對社會組織和志愿者參與救災工作的有效服務和管理。③因此，可借鑒四川綿竹市成立社會資源協調平臺和蘆山地震后四川成立社會管理服務組的做法，在抗震救災指揮部下設立社會組織管理和服務機構統一管理并服務到災區開展服務的社會組織，搭建交流平臺，制定服務規范，以充分地發揮社會組織的補充作用。

創新社會組織登記管理制度，實行登記制與備案制相結合。眾所周知，我國社會組織實行“雙重分層管理體制”，社會組織由管理機關和業務主管部門共同進行管理。民政部門主要進行登記管理、監督管理，業務主管部門主要進行業務指導。鑒于大型自然災害狀態發生時救災任務突發而緊迫，可對其登記管理進行臨時變通處理，符合登記條件的進行登記，暫時不具備登記條件的而又能信任的，同時又具備開展工作所需條件并能在一定程度上滿足災區群眾需求的社會組織進行備案，賦予其一個合法的臨時身份。這樣既可以為社會組織參與救災提供方便，同時又可以進行有效監管④。

建立經費保障機制。資金是社會組織參與救災首要的資源。社會組織到災區提供服務是臨時的、短期的，不可能通過收費收益來獲得收入。在這樣的情況下，政府通過財政支持和稅收優惠對社會組織進行經費支持就顯得尤為重要。中央、省政府安排的災后重建資金和對口援建省市提供的重建資金，應將社會組織的經費列入預算，使其在資金上有保障。同時，政府可按照“政府承擔、合同管理、評估考核”的方式，將部分資金用于購買社會組織的社會服務。同時，在稅收方面也應實行稅收全免政策。

政府與社會組織合作的能力性保障

政府與社會組織合作的基本前提是社會組織具有相應的能力。由于我國大多數社會組織沒有救災的經驗，亟需加強社會組織在資源動員能力、協調整合能力、項目管理能力等方面的能力建設，使其在資金籌集、項目設計、項目運作以及項目后期評估方面，了解服務對象需求，從而能夠有力、有序、有效地參與災后重建進程。

完善自身治理結構。良好的治理結構和治理機制是保證社會組織健康發展的必備條件。從汶川地震和蘆山地震看，參與救災的社會組織都是最近幾年甚至地震發生后才成立的，規模普遍偏小，自身治理機構不完善，導致內部治理能力較低。因此，應充分發揮章程的指導性作用，根據章程建立功能完備、權責明晰、高效運行、有效制衡的治理結構，明確會員大會、理事會、監事會和內設機構各自的功能和作用，健全議事、選舉、機構、項目、財務和人事等有關制度，提高組織治理水平⑤，從而改變一些社會組織存在的一個人說了算的狀況和運行隨意性大的情況。

提高籌資能力。據調查，參與救災的社會組織普遍存在經費壓力，收入來源單一，救災活動又決定了其幾乎不可能從事經營活動，嚴重影響了社會組織的救災效果⑥。因此，要大力提高社會組織的籌資能力。首先，社會組織應積極尋求資金來源的多元化。既要積極爭取具有愛心的企業和公民捐贈，又要積極向各類具有救災性質的基金會申請，還要積極爭取政府財政資助或者政府購買服務。其次，應具有很好的項目策劃能力。是否能夠爭取資金，關鍵在于設計的服務項目是否能夠滿足災區需求，是否具有可操作性和可行性以及一定的創新性。最后，社會組織要爭取更多的救災資金，最根本還是要努力提高工作水平和服務質量，形成具有良好社會認知度的服務品牌，擴大社會影響力，以爭取社會各界的信任和支持。

增強救災能力。由于社會組織規模較小，經驗總結不夠，沒有一套行之有效的救災理論和模式。缺乏本土化的救災理論指導的境地，導致其災害救助的能力遠遠不能滿足災區需求。要在借鑒國外先進經驗的同時，與本土實踐有機地結合起來，形成符合我國國情的救災理論和方法。對社會組織成員要進行專業培訓，使其掌握相關的理論、知識和技能，同時要積極地對本組織的工作進行總結和理論提升，以提高社會組織應對災害危機的能力。同時，平時要大力發展志愿者，并對其進行緊急救助的特殊培訓。災害發生后，志愿者根據社會組織的安排前往災區救災而不是自行前往，這樣既能保證救災的專業性，又能保證救災的有序性。

政府與社會組織合作的公信力保障

從某種程度上講，社會公信力是社會組織生存和發展的社會基礎。實踐證明，社會公信力發展不僅關系到社會組織獲取社會資源的數量，也關系到它能否成為政府在救災合作中的真正伙伴。一般而言，社會組織從事的是社會的公益和慈善活動，所接受的各種資源主要來自于愛心和捐贈，因此財務支出應該對社會工作，做到透明化。由于救災的特殊性，其財物的公開要求就更高。然而據調查，到災區開展服務的社會組織公開透明的得分不高，其中有一半選擇自行分配籌集的救災款物，這其中大多數又只是在內部披露信息，這就給社會組織公信力留下疑問。災區出現的極個別私吞捐款的行為更是加劇了這種懷疑⑦。而在相關調查中，問卷填寫者對于社會組織的建議主要集中在組織的公信力和善款使用應當透明等方面。⑧可見，救災時社會組織公信度不足已經成為制約其發揮社會效能的一個重要因素。因此應健全內部自律機制，提高社會公信力。

社會組織建立公開透明的運行機制。社會組織需要建立以“誠信”為核心的信息披露、報告和失信懲罰制度，尤其是建立財務的公開制度和監督制度，包括資金預算制度、財務審批制度、社會捐贈公示制度等等，使社會組織的運作更加公開、透明。只有真正做到財務規范透明，信息公開，“讓誠信成為善款的保護神”，才能得到政府和民眾的認可，從而建立社會組織與社會各界之間的信任關系⑨。

政府加強監管。社會組織要定期向政府報告工作，政府也要密切關注社會組織的動態，隨時了解其工作狀態。當然，政府在監管的同時，也要注意尊重和保障社會組織的自主性，而不是把社會組織變成政府的依附和附屬品，以充分發揮其在災害救助中的作用。

引入第三方評估。引入第三方社會評估機制，實現監督管理社會化。聘請相對獨立的第三方評估機構，定期不定期對社會組織進行評估，并將結果對外公開發布，以增強社會組織的社會公信度，改善其公眾形象。

（作者為北京大學政府管理學院政治學理論專業博士研究生、西南財經大學社會工作發展研究中心副教授；本文系2010年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“大型自然災害狀態下政府與社會組織合作關系研究—以汶川大地震為例”的階段性研究成果，項目編號：10YJC810007）

【注釋】

①⑥⑧邊慧敏，韋克難，鄧湘樹等：“關于抗震救災和災后恢復重建中社會工作服務情況的調查報告—基于非營利組織提供的社會工作服務”，2009年度民政部社會工作人才隊伍建設與志愿者隊伍建設招標課題研究報告。

②邊慧敏等：《災害應對中的社會管理創新—綿竹市災后援助社會資源協調平臺項目的探索》，人民日報出版社，2011年。

③四川省蘆山地震抗震救災指揮部社會管理服務組、北京師范大學社會發展與公共政策學院：“蘆山地震抗震救災社會管理服務機制研究報告”，2013年10月。

④海麗：“治理視野下的政府與非營利組織合作關系”，載《學會》，2009年第10期。

⑤甘肅省民政廳課題組：“社會組織與政府關系模式研究”，《甘肅社會科學》，2009年第5期。

⑦顧然：“抗震救災，志愿者潮涌潮退”，《新文化報》，2009年5月9日。

⑨崔恒展，高靈敏：“非營利組織與社會公正”，《山東社會科學》，2005年第9期。

責編/張蕾