保山市保障性住房建設及金融支持探討

【摘要】大力推進保障性住房建設對構建社會主義和諧社會具有重要意義。本文分析了保山市保障性住房建設及金融支持現(xiàn)狀，探討了金融支持保障性住房建設中存在的主要問題。在此基礎上指出，加快保障性住房建設，應從完善有關政策法規(guī)，統(tǒng)籌考慮保障性住房建設規(guī)劃，出臺保障性住房專項信貸扶持政策，推動保障性住房金融產品創(chuàng)新，拓寬保障性住房融資渠道等方面入手，以支持保障性住房建設。

【關鍵詞】保障性住房 金融支持 探討

全面推進保障性住房建設是我國“保民生、促發(fā)展”的一項重大舉措，是解決城市低收入家庭住房困難、抑制房價過快增長，促進房地產業(yè)健康發(fā)展的有效途徑。加快保障性住房建設，不僅需要在土地供應、建設體制機制等方面進行改革和創(chuàng)新，而且需要加大金融支持力度，拓寬融資渠道，確保滿足保障性住房建設的資金需求。由于保障性住房與一般商品房的投融資體系存在著一定差異，同時，保障性住房建設過程中還存在一些困難和問題，需要從法律法規(guī)、信貸扶持政策、財政資金支持，保障性住房金融產品創(chuàng)新、保障性住房建設融資渠道等方面加以探索和解決。

一、引言

（一）保障性住房基本概念及內涵

保障性住房是專門針對中低收入家庭建設的具有社會保障性質的特殊住房，包括廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房和限價商品住房，這種類型的住房有別于完全由市場形成價格的商品房。我國的社會保障性住房是我國城鎮(zhèn)住宅建設中具有特殊性的一種類型住宅，它通常是指根據(jù)國家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定的人群使用，并且對該類住房的建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起社會保障作用的住房。

（二）保障性住房主要分類

1.經濟適用房：經濟適用住房是政府以劃撥方式提供土地，免收城市基礎設施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，實行稅收優(yōu)惠政策，以政府指導價出售給有一定支付能力的低收入住房困難家庭。這類低收入家庭有一定的支付能力或者有預期的支付能力，購房人擁有有限產權。經濟適用房是具有社會保障性質的商品住宅，具有經濟性和適用性的雙重特點。

2.廉租房：廉租房是政府或機構擁有，用政府核定的低租金租賃給低收入家庭。低收入家庭對廉租住房沒有產權，是非產權的保障性住房。廉租房只租不售，出租給城鎮(zhèn)居民中最低收入者。

3.公共租賃房：公共租賃房是指通過政府或政府委托的機構，按照市場租價向中低收入的住房困難家庭提供可租賃的住房，同時，政府對承租家庭按月支付相應標準的租房補貼。其目的是解決家庭收入高于享受廉租房標準而又無力購買經濟適用房的低收入家庭的住房困難。

4.定向安置房：安置房是政府進行城市道路建設和其他公共設施建設項目時，對被拆遷住戶進行安置所建的房屋。安置的對象是城市居民被拆遷戶，也包括征地拆遷房屋的農戶。

5.兩限商品房：即“限套型、限房價”的商品住房。為降低房價，解決城市居民自住需求，保證中低價位、中小套型普通商品住房土地供應，經城市人民政府批準，在限制套型比例、限定銷售價格的基礎上，以競地價、競房價的方式，招標確定住宅項目開發(fā)建設單位，由中標單位按照約定標準建設，按照約定價位面向符合條件的居民銷售的中低價位、中小套型普通商品住房。兩限房并不是嚴格意義上的“保障性住房”。

（三）我國保障性住房建設發(fā)展現(xiàn)狀

“十一五”期間，我國以廉租住房、經濟適用住房等為主要形式的住房保障制度初步形成。通過各類保障性住房建設，五年間，全國1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中等偏下收入家庭住房困難問題已得到解決。與此同時，我國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率已達到7%至8%，城鎮(zhèn)居民人均住房面積超過30平方米；農村居民人均住房面積超過33平方米。

“十二五”期間，我國計劃新建保障性住房3600萬套。到“十二五”末，全國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率將從目前的7%提高到20%以上，基本解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問題。按照這一規(guī)劃，自2011年以來，我國積極推動保障性住房建設，加大了保障性住房的建設力度，保障性住房建設進度較以前年度明顯提升。截至2013年末，我國已開工城鎮(zhèn)保障性安居工程666萬套，基本建成544萬套，超額完成年度目標任務，完成投資1.12萬億元。

二、保山市保障性住房建設及金融支持現(xiàn)狀

近幾年來，保山市高度重視保障性安居工程建設工作，不斷加大保障和改善民生工作力度，通過有序推進城鎮(zhèn)保障性安居工程建設，有效解決了一批保山市城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房困難問題，全市保障性住房建設取得了突破性進展。

（一）保障性住房建設取得明顯成效

保山市保障性住房工作始于2007年，經過近六年的推進，已逐步建立了以租賃補貼、廉租房、公租房、經濟適用房、棚戶區(qū)改造為主要形式的住房保障制度，形成了比較完善的住房保障體系。六年來，保山市共建成及在建各類城鎮(zhèn)保障性住房37657套，其中：廉租住房10451套，公共租賃住房23404套，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造654戶，林業(yè)棚戶區(qū)、華僑農林場危舊房改造、墾區(qū)危舊房改造3148戶。六年來，共發(fā)放租賃補貼1億多元，涉及近萬戶居民。2013年，省政府下達保山市的保障性住房建設目標任務為新開工建設保障性住房、棚戶區(qū)改造住房、新增租賃補貼共22912套（戶），其中：新增廉租住房2500套，新增公共租賃住房14912套、城市棚戶區(qū)改造2500戶、新增發(fā)放租賃補貼3000戶，截止2013年末，保山市開工建設保障性住房2萬套，基本建成9000套。同時，保山市在發(fā)展經濟的過程中，把加快保障性住房建設、有效解決城市中低收入家庭住房困難作為重大的民生工程積極推進，不斷加大保障性安居工程的投資力度。截止2013年末，保山市累計完成建安工程投資達241.04億元，比上年同期增長24.5%。建安工程投資額占固定資產投資的比重達83.59%，占比較高。

（二）保障性住房建設資金投入力度明顯

為突破資金困難這一制約保障性住房建設最大的瓶頸，保山市采取有效措施，積極拓寬籌融資渠道，在爭取上級補助資金的同時，多渠道積極爭取社會資金和企業(yè)投資保障性住房建設，并在地方財政十分困難的情況下，盡可能將保障性住房建設地方配套資金納入本級財政預算，確保了地方配套資金落實。同時，通過與相關投資公司簽訂協(xié)議，由投資公司負責保障性住房地融資、建設、管理等工作，地方政府則將各級財政補助資金和地方配套資金統(tǒng)一撥付給投資公司作為融資貸款的資本金，共同合作完成保障性住房建設項目。截止2013年末，保山市共投入各級保障性住房資金達7.26億元。其中：中央財政補助資金6.04億元；省級配套資金0.99億元；市級配套資金0.22億元。

（三）保障性住房信貸支持力度逐步加大

由于保障性住房與一般的基建項目不同，項目建設大多位于城市邊緣地帶，很多項目本身商業(yè)價值低，很難吸引商業(yè)信貸資金進入，且項目建設還涉及到人口的搬遷，大部分項目屬于搬遷項目，配套的道路、供水、排水、供電、綠化、醫(yī)療衛(wèi)生、學校、幼兒園等基礎設施和公益項目都需要新建，實施這樣綜合龐大的民生工程對資金的需求較大，需要銀行給予相應的信貸支持。為此，近幾年來，保山市逐步加大對保障性住房建設的信貸支持力度，根據(jù)保障性住房建設的經營特點和實際情況，逐步建立和完善了相關金融配套制度框架，指導金融機構在防范金融風險的前提下，創(chuàng)新金融產品，改進金融服務，加大對保障性安居工程建設的信貸支持。目前，保山市保障性安居工程建設以云南省城鄉(xiāng)建設投資有限公司為投融資主體，各金融機構作為該項目銀團貸款的承辦行，結合自身實際和業(yè)務優(yōu)勢，對全市保障性住房建設有重點和有策略的介入，逐步加大對保障性住房建設的信貸資金投入力度。截止2014年2月末，保山市保障性住房開發(fā)貸款余額3.52億元，比年初增加1.35億元，增長62.11%。特別是今年以來，保障性住房開發(fā)貸款占房產開發(fā)貸款的比重逐步提高，由最初的7%提高到2月末的36%。

（四）保障性住房建設融資環(huán)境有所改善

近幾年來，保山市各級金融機構認真按照國家房地產調控的相關要求，積極調整信貸結構，加大了差別化信貸政策執(zhí)行力度，嚴控“二套房”貸款，積極支持符合調控范圍的房地產開發(fā)貸款需求，不斷加強對房地產貸款風險的防范和控制，有效促進了全市房地產業(yè)健康有序發(fā)展，全市房地產業(yè)貸款穩(wěn)定快速增長，為保障性住房建設提供了強有力的信貸資金保障。截止2014年2月末，保山市房地產業(yè)貸款余額60.5億元，比年初增加4.86億元，增長8.73%。其中：房地產開發(fā)貸款余額9.67億元，比年初增加2.84億元，增長41.55%；購房貸款余額50.84億元，比年初增加2.02億元，增長4.14%。與此同時，為改善保障性住房建設的融資環(huán)境，拓寬融資渠道，保山市還結合實際情況，出臺了相應的政策法規(guī)，從政策上對保障性住房建設給予支持。2012年，為健全住房保障體系，調整住房供應結構，有效增加保障性住房供給，保山市出臺了《保山市保障性住房建設管理實施細則》，對保障性住房的建設、分配、監(jiān)管等提出了相應的辦法，為保障性住房建設的融資渠道提供了制度保障。

三、保山市保障性住房建設及金融支持存在的問題

目前，保山市保障性住房建設面臨著保障房建設投資壓力較大、差別化保障房信貸政策尚未建立、產品創(chuàng)新缺乏基礎、保障性住房項目自償性較差、擔保、變現(xiàn)措施難以落實、金融機構風險敞口較大等一系列問題。

（一）保障性住房建設投資壓力較大

由于保障性住房的公益性質，決定了其投融資渠道主要來源于財政資金，但隨著保障性住房建設力度逐步加大，地方財政負較大。2013年末，保山市財政總收入達68.84億元，而財政總支出則達到了182.65億元，其中：公共財政預算收入僅為42.84億元，而2014年，保山市計劃新開工建設1萬套保障性住房，總投資計劃20億元，地方財政資金對保障性住房建設投資的壓力較大。同時，由于保障性住房實行政府定價、限價，利潤微薄甚至沒有利潤，一般的房地產開發(fā)企業(yè)從經濟效益出發(fā)，不愿從事保障性住房的開發(fā)建設。對于銀行、企業(yè)及其他投資主體而言，保障性住房建設資金回收周期長、利潤空間小，存在一定的資金來源渠道單一，資金來源不足，導致保障性住房投資建設困難重重。

（二）保障性住房的選址和規(guī)劃需要科學決策

近年來，為滿足保障性住房建設用地需求，保山市對保障性住房建設用地實行計劃單列，不占地方建設用地指標，建立了保障性住房優(yōu)先用地保障機制，為保障性住房項目建設奠定了基礎。但由于保山市中心城區(qū)土地資源稀缺，幾無多余用地指標用于保障性住房建設，現(xiàn)實狀況是廉租房建設項目多分布在城市偏遠地區(qū)或城鄉(xiāng)結合部，公租房建設項目主要集中在遠離市區(qū)的新區(qū)或園區(qū)。廉租房建設項目多選址城郊，交通極為不便，加上商業(yè)、菜市場等最基本的生活配套跟不上，租住對象的生活成本必然增加，對工作就業(yè)和生產生活造成嚴重影響。同時由于保障性住房主要受眾為較低收入人群，而目保山市保障性住房主要采取集中連片建設的方式，這可能加大了保障性住房集中片區(qū)社會管理的難度。

（三）金融支持保障性住房建設有待進一步強化

一是風險與收益不匹配，銀行參與保障性住房貸款的積極性不高。保障性住房不以盈利為目的，項目現(xiàn)金流較差，貸款風險相對較高，且貸款周期長，經濟資本回報率偏低，銀行收益水平較低。同時，保障性住房項目主要面對中低收入住房困難家庭，該群體經濟實力普遍較弱，難以大量帶動個人理財、保險、托管等相關業(yè)務聯(lián)動，特別是廉租房、公租房主要以出租為主，不能為銀行帶來個人住房按揭貸款業(yè)務。因此金融機構信貸資金投入保障性住房建設的收益小，風險大，影響了其參與項目融資的積極性。從保山的實際情況看，目前，只有工、農、中、建四大國有商業(yè)銀行參與了保障性信房貸款業(yè)務。二是政策體系結構不完善，影響了銀行對其融資的積極性。保障性住房建設用地是以國家劃撥的形式取得，沒有土地使用權證，銀行不能將土地作為抵押物，沒有第二還款來源做保證。按照傳統(tǒng)的房地產開發(fā)貸款要求，銀行很難對其融資。同時，保障性住房建設缺乏相應的擔保和保險政策，在項目審批條件審查、資本金到位審查、資產質量認定、不良貸款核銷等方面難于等同于其他建設項目的金融政策，這影響了金融機構參與項目融資的積極性。

（四）保障性住房信貸政策及產品有待創(chuàng)新

目前，大部分金融機構介入保障性住房項目，其審批流程、管理細則均等同于商業(yè)房地產項目，且保障性住房建設開發(fā)主體多屬政府融資平臺或與政府融資平臺關聯(lián)緊密的房地產開發(fā)企業(yè)，保障性住房能夠滿足金融機構房地產信貸政策的項目比較少，從而導致保障性住房信貸投放總量與實際需求缺口明顯。特別是由于保障性住房部分土地為政府無償劃撥，辦理土地證過程較為復雜漫長，而金融機構貸款發(fā)放條件較為嚴格，顯著制約了保障性住房建設的信貸投放節(jié)奏和規(guī)模。由于差別化的保障性住房信貸政策尚未建立，金融機構針對保障性住房進行金融產品創(chuàng)新的制度基礎嚴重不足，最終導致金融機構在保障性住房建設上采取“嚴控風險，謹慎介入”的支持策略。

四、保山市保障性住房建設及金融支持的策略選擇

保障性住房建設作為一項系統(tǒng)工程，應在政府推動的前提下，按照市場經濟發(fā)展客觀規(guī)律，統(tǒng)籌考慮保障性住房建設的各個方面，更多綜合運用市場化手段提高保障性住房建設及投融資的可持續(xù)性。

（一）建立穩(wěn)定的保障房建設資金多渠道籌措機制

一是建立以財政預算為主、多渠道的靈活多變的資金籌措機制。鼓勵和吸引社會資金參與保障房建設，鼓勵機構投資者尤其是大型房地產企業(yè)參與投資經營公租房，并提供土地供應、投資補助、財政貼息或注入資本金、稅費優(yōu)惠、特許經營等政策措施，切實彌補政府財力不足。二是要繼續(xù)加大財政投入力度。在積極爭取上級補助資金和政府公共預算優(yōu)先安排的基礎上，充分落實從土地出讓收入中安排保障性住房建設資金政策，確保土地出讓收益的10%用于廉租房建設，土地出讓收益的5%用于公租房建設。三是充分發(fā)揮住房公積金支持保障性住房建設作用。住房公積金貸款具有來源穩(wěn)定、風險可控的優(yōu)勢。因此，要充分利用好住房公積金支持保障性住房建設各項政策，進一步擴大公積金貸款額度，拓寬支持保障房建設范圍，積極爭取把公積金貸款投放范圍擴大到保障性住房建設項目。

（二）不斷提高保障性住房建投的科學性

一是科學規(guī)劃保障性住房建設結構。科學規(guī)劃保障性住房的選址，做到便民、利民。不斷完善保障性住房的配套設施，特別是具有一定規(guī)模的保障性住房項目，需要同步建設市政公用設施和公共服務設施如學校、社區(qū)醫(yī)院、超市等，并配套建設一定比例的經營用房，特別是在公共租賃住房項目中要配建一定比例的商業(yè)設施，這樣可以彌補因建設公共租賃住房導致項目無法盈利的缺陷。二是加快保障性住房相關問題的立法進程。從法律層面對保障性住房的建設、融資、消費、分配等環(huán)節(jié)進行規(guī)范，并通過法律的形式明確政府在住房保障中的責任和義務，確定保障性住房的供給原則，供給對象和操作規(guī)程。明確住房保障體系和分層次的保障對象，逐步形成一個較為完備的法律法規(guī)體系，保障住房制度的順利實施。

（三）進一步加大保障性住房的金融支持力度

一是進一步提高認識。金融機構應認識到保障性住房建設的巨大市場空間和發(fā)展前景，在風險可控的前提下，積極介入保障性住房建設，擴大業(yè)務發(fā)展空間，積極探索符合轄區(qū)實際的保障性住房融資新形式、新方法，切實提高對保障性住房融資的服務水平。二是積極拓展保障性住房融資渠道。金融機構應結合自身實際和業(yè)務特點，拓展保障性住房融資渠道，除通過信貸渠道進行融資外，應積極探索在公積金委托貸款、保險資金直投、房地產信托投資基金、資產支持票據(jù)等支持保障性住房項目的新形式上的突破；并積極參與保障性住房建設債券的發(fā)行、承銷，通過多元化的融資渠道和金融產品創(chuàng)新為保障房建設提供可持續(xù)性資金支持。

（四）積極推動保障性住房金融產品創(chuàng)新

一是不斷創(chuàng)新管理與服務方式。金融管理部門應盡快制定專門的保障性住房信貸政策，并推動金融機構結合自身實際，在風險可控的情況下，針對保障性住房融資的特點，適當提高保障性住房貸款期限，探索新的擔保、抵押方式，以期達到現(xiàn)金流與貸款期限的匹配。同時，金融機構在嚴格控制房地產貸款投放節(jié)奏和新增規(guī)模的同時，保證業(yè)務合規(guī)、風險可控的情況下，優(yōu)先安排、審批和發(fā)放保障性住房建設貸款。二是推進金融產品創(chuàng)新。金融機構要加大創(chuàng)新融資支持模式的力度，積極嘗試過通過設立保障性住房專項基金、發(fā)行保險資金債權計劃、信托、發(fā)行房地產投資信托基金產品、中期票據(jù)等多種方式，有針對性地研發(fā)適用的信貸產品，重點解決保障性住房建設項目資金來源問題。

參考文獻

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作者簡介：范應勝（1978-），男，云南保山人，經濟學學士，經濟師，供職于中國人民銀行保山市中心支行，研究方向：經濟金融。