關于紹興濱海新城財政運行模式的思考

梁文萍

摘要：文章闡述了新城財政局參照縣一級財政模式運行的狀況、存在的問題及建議意見。

關鍵詞：濱海新城 財政 運行模式 思考

一、新城成立背景及總體運行體制機制

濱海新城啟動于2010年2月，2010年7月正式成立，是浙江省“十二五”重點布局的14個省級產業集聚區和重點開發區（園區）之一，新城規劃區域為紹興袍江新區、柯橋區濱海工業區、杭州灣上虞工業園區和目前正在重點開發的核心區――江濱區。按照“撤鎮建街、以城帶街”思路，江濱區內的鎮街及所屬行政村，由上虞區委托管委會管理，鎮街主要領導與管委會領導交叉任職。新城實行“充分授權、封閉運作、就地辦結”的行政審批機制，設立了公安、國土、環保、工商、國地稅等17個派出機構，授予縣級審批權限，并實行一級財政體制。

二、管委會財政局運行模式

按照“精簡、統一、效能”的原則，新城黨工委和管委會（江濱區）內設1辦12局，規格為正科級。其中按照“財力與事權相匹配”的原則，江濱區財政比照一級財政管理體制實行獨立運作，負責履行轄區內的財政管理職權。具體財政體制：新城江濱區財政局負責轄區內財政預算內、非稅收入、政府性基金等收支核算和管理；比照縣級財政管理體制，實行“封閉運行，自求平衡”，暫定五年。江濱區內稅收和社會保險基金等其他收入，分別由紹興市國稅局、地稅局的派出機構負責征管。紹興金庫濱海新城支庫（暫名）在未設立前，轄區內各項收入先入市金庫，由紹興市國庫分行業分稅種辦理調庫手續，作為上虞區財政的預算收入，上虞區財政與省財政結算，按照上虞區可用率，計算江濱區調庫到上虞區財政收入部分財力，該部分財力，按照“按月預劃，年終結算”辦法，通過上虞區國庫以“專項上解支出”形式，上劃到紹興市國庫，再由紹興市財政全額劃入江濱區安排財政支出，并入財政支出執行計劃。中央、省通過上虞區財政明確專項補助給江濱區的款項，由上虞區全額撥付給江濱區。江濱區承擔轄區內經濟社會事業等發展支出，上虞區不再承擔支出責任。

三、新城財政體制運作特點及存在的問題

（一）實行“獨立運作、定期返還”的財政管理體制

紹興市為支持新城開發建設，新城產生的一級地方財政收入、土地出讓金凈收益等，十年內全額返還新城。這對避免盲目投資，鼓勵集約利用土地資源，靈活制訂、執行招商選資政策，確保開發區持續、健康、科學發展都是有力的促進。但存在收支不對等、可用財力未能直接與省財政結算，一級財政的真正目標無法實現等問題。

（二）實行“多元投資、自求平衡”的投資融資機制

設立新城開發基金，專項用于新城基礎設施建設、重點項目推進、緊缺資金調劑、兌現各種獎勵等。由市本級、柯橋區和上虞區分別以現金、資產、可用土地作價等出資，確定參股比例，聯合組建新城開發投資股份有限公司，具體承擔新城開發建設和融資任務。按照“自行借貸、自行建設、自行出讓、自行還貸”的原則，以基礎設施與重大項目建設為重點，借助市場化運作方式，科學經營理念、規劃、設計、品牌等“無形資產”及土地等“有形資產”，探索多元化投融資機制，確保滾動開發、自求平衡。但存在融資平臺受清理、信貸規模受控制、抵押資產不落實、償債壓力逐年增大等困難。

（三）實行“屬地統計、利益分成”的成果共享機制

由新城負責規劃開發轄區內的土地征用、基礎設施配套建設等，并承擔房屋拆遷、勞動力安置、被征地農民保障等有關費用。轄區內的經濟社會事務均享受紹興市本級政策，所需資金由新城財政全額承擔。對轄區外的政府組織或引導企業到新城投資落戶的，可享受稅費分成政策，有關經濟指標可計入縣（市、區）考核中。按屬地統計原則，轄區內產生的各項指標數據計入上虞區。按照“誰開發、誰投資、誰配套、誰受益”的原則，十年期滿后，轄區內的地方財政收入存量返還上虞區，增量計入投資收益，由投資方按比例分成。但存在社會事務支出壓力偏重、土地征遷難度加大、稅收激勵政策難以落實等現實矛盾。

四、促進新城財政工作跨越式發展的意見和建議

（一）多方籌資，共謀生財之道

1、調整財政支出結構

一是紹興市財政應積極調整支出結構，在已安排每年1億元戰略性新興產業專項資金和3000萬元農業專項資金的基礎上，向產業集聚區傾斜，優先安排第二產業扶持資金，用于支持產業集聚區重大的產業項目。對產業集聚區引進主導產業龍頭項目、產業集群轉移項目、國家級研發（檢測、實驗室）中心和基礎設施建設項目，給予不同獎勵和扶持。二是新城財政要積極做好國家、省對產業集聚區內的農業產業化、工業結構調整、高新技術產業化、企業自主創新、節能減排、污染治理、招商引資等項目資金的爭取工作，優先向上申報產業集聚區內的項目，優先安排財政配套資金；各級財政安排的重大項目、科技成果轉化、科技型中小企業技術創新等資金，同等條件下優先安排到產業集聚區項目。

2、市縣區三方注入抵押資產，擴大充實融資平臺

在市縣區三方股東已落實產業集聚區注冊資本24.99億元的基礎上，鼓勵將市縣區三方股東基礎設施存量資產和財政歷年投入所形成的實物資產，包括土地、道路、標準化廠房等各種可用于抵押的資產，通過打包、劃轉、授權注入投融資公司，增強產業集聚區投融資平臺的融資能力。一是促進產業集聚區投融資公司與中小企業擔保公司等投融資平臺形成聯動，為產業集聚區投融資公司申請項目貸款提供擔保、咨詢、抵質押等業務。二是探索政府投融資平臺與產業集聚區投融資平臺整合重組工作，促進產業集聚區投融資公司做大做強；三是探索采用多種融資方式，加快推進產業集聚區開發建設步伐。

3、完善開發區土地出讓政策

會同市財政局、市國土局等有關部門，研究土地出讓金市本級與新城分配政策，結合實際，制定出臺相關政策，明確由政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的土地出讓價款全部用于支持新城產業集聚區范圍內的基礎設施建設。endprint

（二）以民為本，共尋用財之法

1、助推新城經濟結構轉型升級走在全市前列

通過以獎代補、財政獎勵等方式，進一步強化對招商選資項目的財政支持，落實好企業進出口稅收優惠政策，對符合國家規定條件的企業給予稅收減免照顧，及時兌現出口退稅。支持包裝、化工等傳統產業改造提升，扶持民用通航、醫藥生物等戰略性新興產業發展壯大。繼續實施工商企業和個體工商戶規升上、個轉企等激勵政策。

2、助推新城科技創新引領發展走在全市前列

完善支持企業創新的財稅金融扶持政策，加大財政投入力度，鼓勵企業發展創業投資和風險投資，建立以公共財政為引導、以企業投入為主體、以社會投入為補充的科技投入新機制。鼓勵企業技術進步和技術改造，使新城科創中心成為科技孵化器。

3、助推新城社會保障改善民生走在全市前列

厲行節約，嚴格控制一般性支出，加大向基本公共服務的傾斜力度，將新增財力重點用于改善民生支出，優先解決教育、社保就業、醫療衛生、保障性住房、“五水共治”等民生問題。

（三）加強監管，共思理財之策

1、加強融資資金監督檢查

會同紀檢、監察、審計等部門，通過對融資計劃確定、日常資金安排使用、償債計劃測算等融資過程的全程監管審計，不斷完善融資制度，發揮資金的最大效益。對融資工作、資金使用存在違規違紀問題的，通報批評并責令及時糾正。

2、實施財政資金績效評價

根據不同的項目內容確定績效評價的方式方法，對于效益是經濟的、有形的、可以用貨幣衡量的支出項目，采用“成本──績效評價法”。實施專項資金績效評價可事前、事中、事后實施。事前評價預算編制的科學、合理性；事中評價分析研究項目進展情況，及時處理工作中出現的問題；事后評價和審查項目支出成果是否符合目標要求。

3、加強工程建設審計監督

一是關口前移，注重審查工程前期準備階段的合法性，對審批、編標、招標、合同簽訂各個階段逐一審查。二是全程監控，注重審查工程建設實施階段的真實性，在工程施工管理和進度上、在變更簽證上、在工程資金管理上各有側重的進行審查。三是嚴格把關，注重審查工程結算審計階段的合理性，結算資料、工程量核實、材料價格規費計取等方面按不同內容進行審查。endprint