破解中國土地財政依賴的路徑選擇

張鑫博　楊柳青

摘 要：近年來，中國經濟快速發展，產業結構不斷升級，城市化和工業化對財政資金的需求不斷加大。地方政府作為城市基礎設施和公共事業的提供者必然要應對財政資金緊張等問題，而制度性原因是造成地方政府依賴土地財政的根本原因。從建立健全相關的稅收體系，建立地方政府債券市場，完善財政體制改革等方面提出土地財政的破解路徑。

關鍵詞：破解；土地財政；依賴；選擇

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）12-0071-02

一、土地財政問題的成因分析

（一）地方政府財權事權不匹配

由于分稅制改革后財權逐漸上移至中央，事權逐漸下移至地方，這種財權和事權的不匹配成為造成土地財政的重要原因之一。在中央政府財權收縮的同時，地方政府在事權方面反而擴大了。中央把更多的事權下放給地方，比如支持技術創新和技術改造等優惠政策、支持義務教育計劃等等。這些對于整個國家的未來發展有突出作用的事情卻要由地方政府來承擔其支出。隨著地方政府事權范圍的擴大，其財政支出的比重也在迅速增長。

（二）城市化對公共事業的需求不斷加大，地方政府面臨融資問題

公共支出規模擴張是市場經濟國家發展中的規律。從中國的實際情況來看，中國公用設施水平仍有待提高。例如，2009年中國城市人均道路面積為12.79平方米，與發達國家的人均道路面積20平方米～40平方米相比有較大差距。地方政府投資規模的增加會帶動私人部門投資進而刺激一個地區的經濟增長，提高就業率。諸如民生工程和城市基礎設施等項目普遍具有投資規模大、投資周期長等特征，地方政府必然面臨資金投入問題。由于地方政府融資渠道有限，土地出讓收入起重要作用。地方政府通過出讓土地獲取高額的土地出讓收入、土地派生的稅費、低價出讓工業用地、土地抵押融資等方式籌集資金，進一步助推“土地財政”不斷膨脹。

（三）地方政府具有土地壟斷權

改革開放以來，中國基本上沿用了集體土地國家征收取得制度。也就是說，只有國家可以為了公共利益需要，依照法定程序將集體土地轉為國家所有，并給被征地的農村集體和個人補償和安置，地方政府擁有對農地的壟斷購買權，由地方政府向用地需要者供地。這種土地供應和征用的政府壟斷，導致土地市場上只有一個收購者和供應者，征用多少，以什么價格征用，供應多少、以什么價格供應全由地方政府說了算。這樣必然導致地方政府為了自身利益最大化，低價征地而高價出售土地使用權，這樣地方政府在兩方面都可以獲利。

（四）地方政府官員的政績考核

近年來，中國正處于城市化和工業化快速發展時期，經濟增長仍是地方政府的工作重點，各級政府和官員的政績考核仍傾向于GDP、財政收入等經濟指標。這種政績考核機制必然誘發地方政府的短期行為，在政績的刺激下，激勵地方政府在任期內熱衷于賣地，從而催生了一批形象工程和政績工程，造成土地資源的濫用和浪費。隨著中國各級政府的工作重心向經濟工作轉移，對各級地方政府的政績考核也隨之轉向以GDP和財政收入等經濟指標為主，而很少考慮經濟增長的資源環境代價、社會保障率以及居民滿意度等民生指標。

二、解決土地財政依賴問題的措施

（一）完善財政公平，合理規范事權與財權的統一

推動財政體制改革，完善中央財政的轉移支付制度，實現地方政府財政收支平衡。主要措施是：（1）擴大地方政府的稅權。中國應當根據地方事權的特點，通過法律擴大地方的稅權，將地方稅的解釋權、減免稅等的稅政權、征管權賦予地方。（2）賦予地方政府債券發行權，允許地方政府在一定條件下發行地方債券，優化地方政府的財政收入結構。（3）制定《轉移支付法》加大從上到下的轉移支付力度，完善轉移支付措施，規范轉移支付行為。特別是解決現行補助和上繳體制中存在的與公共服務均等化目標相矛盾的問題，建立以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付為補充的復合型財政轉移支付形式。（4）調整和完善財政分級管理體制，加大中央對基礎性公共服務的支出責任，減輕目前強加在地方的不合理事權，減輕地方政府的支付責任。

（二）用物業稅取代“土地財政”，健全土地管理體制

在整合房地產租稅費關系、穩定乃至適當降低基本負擔的前提下，在房產保有環節開設物業稅。由于物業稅稅基的增長以當地經濟社會的發展為基礎，要擁有穩定增加的地方稅收入，地方政府就必須注重發展的環境建設，從而激勵地方財政政策和財政行為的長期化。同時，該稅的開設還有助于調節收入分配，促進社會公平。改革和完善土地管理體制，一方面加強用地規劃的科學性和嚴肅性，另一方面逐步建立起以國有土地使用權和農村集體土地使用權“同地、同價、同權”進入統一土地交易市場的土地管理制度，保障失地農民的利益。為解決現有土地房產收費中的不規范和濫用公權問題，應通過法治化的辦法，加強對地方政府的監控。

（三）重構政績考核體制

中國土地資源有限，現階段經濟發展水平還較低。“土地財政”在這種現實國情下一定會有終結的一天。只有在關注GDP指標的同時，關注如社會保障率、失業與就業率、家庭收入增長率、教育實現率、生態和環境指標達標率、社會治安破案率、重大責任事故發生率、對突發性事件的應急反應能力、人口自然增長率等民生指標和環保指標，科學發展和社會和諧才會在地方政府官員的行為中不成為一句空話。

（四）樹立可持續發展思想，堅持財政的可持續化

一些發達國家和中國臺灣地區都提出了“財政永續”原則，用以規范和約束政府的財政行為。一方面，無論是政府籌集資金還是支出資金，不僅要符合公共財政的需要，而且也要量力而行。另一方面，在財政收入和支出方面要貫徹可持續發展思想。在財政預算、收支過程中，要堅持生態和經濟的協調發展，不僅要注重當代人的利益，還要兼顧后代人的利益和非人類生命體的利益，由此保障社會經濟包括地方財政的可持續發展。

參考文獻：

[1] 趙國玲，胡賢輝，楊鋼橋.“土地財政”的效應分析[J].生態經濟，2008，（7）：60-64.

[2] 賈康，劉微.“土地財政”：分析出路[J].財政研究，2012，（1）：2-9.

[3] 林燕.“土地財政”評析[J].上海房地，2010，（4）：36-38.

[4] 陳志勇，陳莉莉.“土地財政”：緣由與出路[J].財政研究，2010，（1）：29-34.

[5] 陳志勇.多管齊下破解“土地財政”困局[N].光明日報，2011-09.

[6] 孫雪梅.略論“土地財政”現狀及成因[J].金融經濟，2011，（11）：13-14.

[7] 楊崢.中國土地財政現狀及其原因分析[J].城市管理，2011，（2）：54-61.

[8] 劉立峰.土地財政仍是當前中國經濟增長的重要依托[N].中國經濟時報，2013-09.

[責任編輯 陳丹丹]endprint