政府應如何主導職業教育

摘 要 政府主導職業教育發展不是政府過度干預或介入職業教育辦學活動。政府發揮合理的主導作用，應該是綜合利用法律、政策、經濟、管理等手段，引導并確保職業教育各相關要素積極參與職業教育，從而推動職業教育可持續發展。

關鍵詞 職業教育；政府；主導；引導

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）07-0042-04

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，我國職業教育將“建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制”。這一提法不僅為我國構建現代職業教育辦學體系明確了基本方向，而且從宏觀層面將職業教育發展中三大要素各自承擔的義務與角色進行了清晰分工。然而，在具體實踐中，如何科學地構建新體系、合理體現各要素的角色仍是一個有待深入討論的問題。尤其是如何理解、落實“政府主導”的問題，目前學術界、實踐界以及教育主管部門仍未達成共識。因此，合理理解“政府主導”，探索合理的政府主導方式、方法，對于我國職業教育的改革與可持續發展有著重要的理論與現實意義。

一、政府介入的限度

《辭海》對“主導”一詞的解釋是：“主要的并且引導事物向某方向發展的。”據此可以推定，“主導”主要包涵三層意思：其地位在各相關要素中是“主要的”而非次要的；其主要地位的實現方式方法是“引導”而不是強制；其目的是使得事物向符合處于主要地位的要素所規定的方向發展。相應地，根據這一內涵，應該將政府主導職業教育理解為：在職業教育發展各要素中處于主要地位的政府，利用引導的方式方法促成職業教育依據其所確定的方向發展。很顯然，政府對于職業教育發展方向的把握，很大程度上是通過對作為職業教育發展中基礎要素的行業、企業以及學校的引導來實現的。

職業教育不僅關涉一個國家的整體經濟社會發展，同時也是一項公益性與惠民性極強的事業，當今世界各國政府均給予了高度重視，并且在推動其發展過程中發揮著不可或缺的作用與影響。從這個意義上講，并不存在完全意義上的與“政府主導”相對應的“市場主導”職業教育辦學機制。當然，在具體的操作上各國還是存在著明顯差異，主要體現在對于“主導”的尺度的理解不同，并由此導致政府對職業教育發展的干預以及介入程度呈現明顯差異。比如，有些國家較多采取直接的、具體的行政舉措干預職業教育的發展，社會力量參與度相對較低；而有些國家政府的干預程度較低，社會力量參與度相對較高。這些差異主要基于各個國家不同的政治經濟社會結構以及教育文化管理傳統。但總體來說，職業教育欠發達國家的政府直接干預與介入程度往往較高，而職業教育發展越成熟的國家其政府干預與介入越少。

作為一個職業教育尚處于規模擴張時期的發展中國家，我國職業教育發展的主要特征是政府干預與直接介入過多、社會力量參與程度偏低，主要體現在五個方面：一是在辦學屬性上以公辦院校為主體的發展格局。我國職業教育機構中相當一部分由原來行業管理的學校改制而來（目前還有一部分保留），一部分由公辦普通中學分化或改造而來。這兩部分公辦院校占學校總數的大多數。近些年出現了一批由企業或私人投資的職業教育機構，但為數不多且以培訓為主。二是在資金投入上政府成為職業教育的投資主體。這與上述以公辦為主體的辦學屬性是相聯系的。三是從教育政策的制定、實施、監督到各個層面的教育改革行政性極強且缺乏社會力量的參與和支持。在當前的教育體制以及辦學體制之下，政府成了職業教育教學改革的主導者。四是社會力量參與舉辦職業教育的積極性未能被激發起來。五是現有的以社會力量身份參與職業教育的辦學機構處于相對弱勢地位，尤其是在招生、享受政府補貼等方面。很顯然，我國當前職業教育的辦學機制是計劃經濟體制時代的產物。盡管我國社會主義市場經濟已基本確立，經濟社會結構發生了巨大變化，但職業教育的這種發展格局尚未得到根本改變。

政府的強力干預與介入有其自身的優勢，比如：可以對職業教育發展規模和結構進行總體控制，可以在發展初期利用較短的時間取得較明顯的成效，可以在一定程度上避免無序競爭及其導致的混亂等。如前所述，政府干預是世界各國職業教育發展的普遍特征，尤其是在職業教育發展的初期。事實也表明，我國改革開放以來，在政府干預與介入之下，職業教育得到了快速發展，尤其是規模的發展。

但是，政府過度干預、介入職業教育的弊端更是顯而易見的。辦學資金和辦學質量是職業教育健康發展的兩大關鍵因素，也是嚴重制約我國職業教育發展的兩大瓶頸。而目前的這種辦學機制無助于從根本上解決這兩大瓶頸問題。從資金投入來看，根據我國目前的經濟社會發展水平，政府能夠為職業教育所提供的資金支持有限，而且這種狀況在短時期內難以有效改觀。包括兩方面原因：一是以公辦院校為主體的辦學格局，使得絕大多數職業院校難以感受到來自社會的外部壓力。二是我國產業發展處于勞動密集型階段，轉型升級的動力不大，因而對職業教育機構形成的直接壓力也不大。從辦學質量的角度來看，目前我國職業院校辦學規模巨大，占整個教育系統的半壁江山，但并不意味著學生、家長對于職業學校質量的信任。事實上，我國絕大多數學生不是主動去職業院校就讀，而是考試淘汰的結果。因此，企業及社會的壓力不是直接由學校承擔的。同時，由于缺乏有效的競爭導致以提高人才質量與辦學效益為目標的教育教學改革缺乏必要的內在動力，使得教育教學改革呼聲和口號很高，但基本上是形式多于實質。由于外部壓力與內部動力的缺失，最終使得整體教育水平難以得到有效提高。

如前所述，所謂主導的“導”是“引導”之意。這意味著合理的政府主導不是采取強力干預與直接介入的方式，政府過多介入已經偏離了政府主導的本意。關于這一點，國外早有學者對后發國家提出忠告，“各國政府，特別是發展中國家政府，無力迅速適應急劇變化的技術要求，或無法培養出具有最新技術水平的人才”，而“制造業在80年代后期和整個90年代的發展趨勢清楚地表明，私營部門參與未來勞動力的培訓是當務之急”[1]。

當然，這并不意味著政府在職業教育發展中可以無為而治。事實上，即便在一些被學術界稱為“企業為主體”型的職業教育國家，政府的影響依然是不可或缺的。以德國、澳大利亞為例，他們的職業教育可以說是企業主體的典型，但同樣有許多研究發現，其實這兩個國家的職業教育有著鮮明的政府主導色彩。只是與典型的“以政府為主體”的國家不同，這些國家更多的是采用法律、法規等宏觀制約下的“放權”發展形式，極少直接干預或介入職業教育活動。因此，政府主導問題不在于政府需不需要管、能不能管職業教育，而是政府如何理解“主導”的內涵，如何在“放權”與“調控”之間尋找平衡，從而最佳地發揮自己在推動本國職業教育發展中的作用。

二、政府主導的切入點

職業教育的健康發展有賴于行業、企業的真正參與。與其他教育類型不同，職業教育本身就是行業、企業發展的衍生物，因而與之有著天然的密切關系。事實上，歐洲早期職業教育的產生就是由行業、企業自身發展需要推動的。可以說，正是由于行業、企業本身就是職業教育的最大和直接受益者，因而也勢必是職業教育最有效的推動者。沒有行業、企業的參與，職業教育只能是閉門造車，由此必然導致“出門不合轍”——人才培養難以適應行業、企業的需要，也難以滿足學生的就業與發展需要。另一方面，職業院校脫離行業、企業辦教育，不僅耗費大量資金，也不能有效利用社會力量，本質上也是一種巨大的資源浪費。

為解決職業教育滯后于經濟社會發展要求這一難題，《綱要》提出“健全多渠道投入機制，加大職業教育投入”。其用意很明顯，即提高職業教育的總體投入規模，并實現資金投入的多元化。而在當前的實踐中，人們尤其是各級地方政府對此的認識并不充分。盡管近幾十年來，我國一直強調行業、企業參與職業教育的重要性，但是具體的、實質性的、有效的政策導向并不充分。究其原因，固然與認識不到位有關，更是由于長期以來行政權力過度干預與介入必然衍生的一個后果。因為政府一旦習慣于運用直接的行政職能來發展職業教育、并能取得顯著的短期成效，勢必導致其淡化在教育立法、政策導向、信息服務等方面的職能，從而導致行業、企業既缺乏真正參與職業教育的動力，也缺乏壓力。可以說，這正是我國職業教育雖耗費大量的人力、物力以及財力而難以獲得明顯成效的癥結所在，無疑也是當下職業教育改革必須解決的根本性問題。

我國職業教育目前應解決的首要問題是正確理解政府主導的涵義，正確把握政府的角色，解決有所為有所不為的問題。鑒于古典自由主義在經濟危機中遭遇失敗、凱恩斯主義在滯脹困頓中偃旗息鼓、新自由主義對于解決現實問題效微力乏，人們開始意識到了一個本質性問題，即“究竟什么樣的政府是有效的”。從行政生態理論的觀點來闡釋，有效政府“就是要使政府不斷適應生態環境發展變化的要求，不斷滿足社會不同的需要，提高政府管理的效率和效益。”[2]

一方面，所謂有效政府應該是一種“有限政府”，即政府作為國家意志的體現，固然應發揮其重要作用，但其作為是應該有限度的，而不是無限制、無度的。結合我國職業教育發展過程中的教訓，認真汲取職業教育發達國家的經驗，政府應該對“不應該做什么，不合適管什么，不能做好什么”有一個基本的共識，對于不合理的行為、政府行政干預、介入過度的行為應該及時糾正。有論者提出，現代行政的一個理念是：在社會能自治的領域，政府應該抽身而退，將有限的資源集中于靠市場機制無法提供的公共領域[3]。具體到教育，“政府的責任是構建教育服務體系，并予以監管和調控，建立規則、標準和法規，以此指導和監管管理過程。政府將逐步從一切具體的教育管理事務中退出”[4]。

另一方面，政府應該在“應該做什么、能做什么”上切實做文章。職業教育發展要處理好政府、學校以及行業企業的角色及其關系問題。事實上，在那些政府、學校以及企業角色明晰、關系處理較好的國家，職業教育必然發達；反之亦然，職業教育發達的國家，其政府、學校以及企業角色明晰、關系處理也較和諧。因此，我國政府在貫徹《綱要》基調的基礎上，應以更明確的頂層設計為中層乃至基層設計指明方向，切實調動其他各要素參與職業教育的積極性，使得政府、行業、企業以及學校形成一種合力，進而逐步形成更合理、更完善的職業教育辦學體系。在這一體系構建過程中，政府應該選好合理的切入點。具體來說，政府應該在以下五個方面有所作為。

（一）在教育立法方面，明晰政府、行業、企業以及學校等要素在職業教育發展中的義務

所謂政府的義務，是指各級政府必須對發展職業教育負有更大的責任；所謂企業義務，是指企業支持、參與以及舉辦職業教育的社會責任。同時，應確保社會力量辦學具有與公辦教育機構平等的法律地位。目前，我國社會力量舉辦的職業教育在事實上處于邊緣地位。這無疑是社會力量尤其是行業、企業不愿意參與職業教育的一個重要原因。

（二）在發展策略上，積極培育第三方組織

政府對于公辦職業學校的管理與評價，成效不好。究其原因，首先是政府評價的主觀性過強。其次是專業性的社會組織，如專業技術協會、教師協會、教育評估機構、教育基金會等，在教育評價方面往往具有更強的專業優勢，并因此具有更強的客觀性。因此，政府應積極培育真正意義上的、獨立于政府之外的第三方組織的行業協會。

（三）在政策導向上，建立合理的職業教育內部競爭與淘汰機制

對于目前的職業教育辦學格局，無論是扶優還是助弱，都有其不合理性，很難保證資金投入的效度——扶優固然體現效率但缺失公平，助弱固然公平但缺失效率。在合理的競爭體制之下，政府的支持力度可以偏向辦學效果好的機構。對于一些生源不足、教育教學效果差的學校應該實行關閉、停辦等措施，從而確保人才培養水平的整體提升。在開放的競爭態勢之下，職業院校必然自覺樹立危機意識、市場意識，從而專注于人才培養質量的提高，切實推進人才培養模式的改革創新。政府的目的不是維護某一類辦學群體的利益，而是致力于實現滿足整體經濟社會對技能型人才需求的目標。

（四）在資金投入上，出臺激勵企業、私人乃至外國資金參與及舉辦職業教育的相關政策，促進教育投入多元化

一方面資金急缺，一方面資源浪費。改變這種不合理局面的辦法是，鼓勵社會力量投資置業教育。但無視企業的基本利益訴求，一味要求企業履行義務是不合理的，也很難行得通。研究表明，企業缺乏參與的積極性，固然與其對于社會責任的認知不清晰、“公民意識”不夠強有關，但本質上是缺乏有效的利益驅動。因此，政府應該保證企業在參與職業教育的過程中獲得合理的收益，并且通過稅收、政策或獎勵等形式激發與保護企業的參與積極性。一些經濟基礎較弱的地區，則可以由企業對職業教育機構承辦，或實行股份制的辦學方式，吸引民間投資，幫助那些弱校走出困境。

（五）在監督管理方面，政府與社會組織合理分工

一方面，從政府主要教育行為的合法性、規范性入手，對職業教育各要素進行嚴格、有效監督。對于積極參與職業教育并有成效者給予獎勵，對于不遵守相關法規的企業、學校進行相應處罰。企業對于政策的規避，很大程度上是地方政府在監督上不平衡所造成的結果。另一方面，對于職業教育機構辦學的合理性、科學性的監督與評價職能，則應該由第三方性質的相關社會組織來實施。這樣做，避免了教練員與裁判員身份重疊的問題，能夠保證監督與評價的客觀性、專業性以及有效性。

參考文獻

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[4]范國睿.政府·社會·學校——基于校本管理理念的現代學校制度設計[J].教育發展研究，2005（1）：12-17.

[5]喻忠恩.論校企合作中的政府角色[J].職業技術教育，2009（22）：33-36.

How Should the Government Lead the Development of Vocational Education

YU Zhong-en

（Guangdong Polytechnic Normal University， Guangzhou Guangdong 510665， China）

Abstract Government-led development of vocational education is not excessive intervention or participation in vocational education-related activities. Utilization of legality， policy， economics， management， vocational education and other means to guide the active participation of all relevant elements of vocational education programs is the role the government should play so as to promote the development of vocational education for sustainable development.

Key words vocational education； government； lead； guide