從教育收費(fèi)看教育公平與政府責(zé)任：基于公共物品理論的探討

于夢非?王紅帥

摘 要：因?yàn)榻逃哂袠O強(qiáng)的正外部收益性，所以公共物品理論主張教育是一種準(zhǔn)公共物品。當(dāng)前，教育既可以由政府供給，也可以由私人供給。這種混合供給模式導(dǎo)致教育領(lǐng)域出現(xiàn)了教育消費(fèi)者自主權(quán)較小、教育資源配置不公平和貧困人口不能平等享有教育權(quán)力等現(xiàn)象。從目前情況來看，“上學(xué)難”問題有所改善，但“上學(xué)貴”問題仍普遍存在，導(dǎo)致了民眾的不滿，進(jìn)而影響著教育公平的發(fā)展。本文以公共物品理論為理論框架，以教育收費(fèi)問題為切入點(diǎn)開展研究，對當(dāng)前教育負(fù)擔(dān)及其影響的社會(huì)情緒和社會(huì)景況進(jìn)行分析，以期把握在教育改革過程中，政府應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)或履行公共責(zé)任，從而促進(jìn)教育公平發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共物品理論；教育收費(fèi)；教育公平；政府責(zé)任

一、教育的準(zhǔn)公共物品屬性及目前教育收費(fèi)現(xiàn)狀

1.教育的準(zhǔn)公共物品屬性分析

公共物品理論是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，它通過對物品進(jìn)行分類來揭示不同種類物品的配置效率。一般而言，區(qū)分某一物品是否是公共物品要看它在消費(fèi)上是否具有非競爭性和非排他性，只具有非競爭性和非排他性當(dāng)中的一種特征的物品是“準(zhǔn)公共物品”。布坎南從公共物品理論的角度指出，教育是一種間接消費(fèi)品，是一種準(zhǔn)公共物品。無論是哪個(gè)層次的教育，無論是在哪個(gè)地區(qū)，教育的競爭性都是存在的；排他性也存在于教育消費(fèi)當(dāng)中。另外，教育這類獨(dú)特的物品中還存在著私人物品根本不具備的特性：外部收益性。即通過教育不僅能夠使個(gè)人獲得知識和能力上的提升，也有助于使其家庭、地區(qū)甚至整個(gè)國家都獲得積極正面的收益。正是從這個(gè)意義上而言，無論哪種類型的教育都是“有益品”，是“準(zhǔn)公共物品”的一種。

2.目前教育收費(fèi)現(xiàn)狀

目前，民眾對各教育階段收費(fèi)都存在不滿。

（1）學(xué)前教育。有研究明確指出其收費(fèi)存在五大問題：“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于其他階段教育”“收費(fèi)項(xiàng)目繁多使得支出有增無減”“捐資助學(xué)成隱性收費(fèi)附加”“民辦幼兒園收費(fèi)‘漲聲頻響”“亂收費(fèi)時(shí)有發(fā)生”。雖然今年初國家已明確出臺(tái)有關(guān)幼兒園禁收贊助費(fèi)通知，但從目前媒體報(bào)道情況來看，不僅政策成效未顯，還有不少幼兒園在通知生效之前以各種名義大幅提高收費(fèi)。

（2）義務(wù)教育階段。雖然實(shí)行九年免費(fèi)義務(wù)教育，對于符合條件的家庭來說，供孩子上小學(xué)、初中似乎可以一分錢不用花，但實(shí)際上，許多學(xué)校以各種名目鉆政策之漏洞，存在亂收費(fèi)現(xiàn)象。目前的亂收費(fèi)大致可歸納為三種類型：違規(guī)補(bǔ)課收費(fèi)、強(qiáng)銷商品收費(fèi)、巧立名目收費(fèi)。同時(shí)，隨著優(yōu)質(zhì)教育資源供需矛盾越來越突出，擇校現(xiàn)象屢禁不止，高額擇校費(fèi)的收取也自然成為普遍現(xiàn)象。

（3）高中教育與高等教育階段。高中教育階段收費(fèi)問題與義務(wù)教育階段十分相似，民眾強(qiáng)烈反映的問題主要還是集中在擇校費(fèi)、借讀費(fèi)等亂收費(fèi)上。至于高等教育和職業(yè)技術(shù)教育的學(xué)費(fèi)實(shí)際上并不是非常高，但服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)項(xiàng)目卻多如牛毛，加上住宿費(fèi)、生活費(fèi)，且主要以個(gè)人承擔(dān)，學(xué)生家長對此的支出負(fù)擔(dān)仍是比較重。

二、教育的準(zhǔn)公共物品屬性下的教育收費(fèi)引發(fā)公平缺失問題

目前教育收費(fèi)“高”且“亂”的現(xiàn)狀，使許多家庭的教育支出負(fù)擔(dān)感越來越重，主要反映在低收入者和外來工這兩大群體。這最終造成的教育不公，也使得近年人們常說的“出身越底層，上的學(xué)校越差”“寒門難出貴子”的趨勢正在被加劇和固化。

1.低收入家庭受教難

消費(fèi)者付費(fèi)環(huán)境下的高額教育成本使得貧困地區(qū)和貧困人口無法體會(huì)到真正的教育公平。實(shí)行義務(wù)教育以來，特別是取消義務(wù)教育階段的學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)以來，接受中小學(xué)教育的成本相對減少了一些，但對于那些貧困人口來講，其他的費(fèi)用也是難以承受的。接受高等教育的成本更是與日俱增，令很多考上大學(xué)的孩子望而卻步。因而，要保證教育公平，需要在制度上和體制上作進(jìn)一步的改進(jìn)。

同時(shí)，消費(fèi)者付費(fèi)環(huán)境下不同的教育資源配置方式都會(huì)導(dǎo)致不公平。公辦學(xué)校主要是由按照政府自身的意愿，通過行政手段來實(shí)行教育資源的配置；民辦學(xué)校主要是按照市場規(guī)律，通過經(jīng)濟(jì)杠桿來配置教育資源。通過行政手段來配置資源雖然可以避免資源無序流動(dòng)的情況發(fā)生，但是在教育資源分布不均、教育質(zhì)量高的學(xué)校成為稀缺品的情況下，學(xué)生能否進(jìn)入好的學(xué)校往往取決于“身份”“財(cái)富”“父母”而非“學(xué)習(xí)成績”，給政府留出了“尋租”的空間，這導(dǎo)致了更大的不公平。而通過經(jīng)濟(jì)杠桿來配置教育資源在市場不夠完善的情況下會(huì)導(dǎo)致資源通過教育收費(fèi)的途徑向優(yōu)勢學(xué)校流入，從而加劇兩極分化。

2.外來人員家庭受教難現(xiàn)狀分析

外來人員的孩子受教難根源是戶籍門檻，它使得外來人員子女的入學(xué)機(jī)會(huì)受到“差別待遇”，使其被迫就讀于自費(fèi)、高價(jià)的民辦學(xué)校。

民辦學(xué)校數(shù)量有限、經(jīng)費(fèi)有限，直接導(dǎo)致外來人員子女接受的教育服務(wù)與本地居民存在“天然”差距。所以外來人員強(qiáng)烈希望獲得相應(yīng)的教育保障，認(rèn)為外來人員子女應(yīng)享有本地孩子同等的入學(xué)待遇。

三、教育收費(fèi)導(dǎo)致教育公平缺失的成因分析

1.教育供給和投入不足是教育不公的主要成因

隨著教育費(fèi)用問題推向市場，而教育供給卻長期跟不上民眾的需求，供不應(yīng)求的狀態(tài)加速教育費(fèi)用的增長。教育供需失衡主要體現(xiàn)在兩大方面：一是教育供給結(jié)構(gòu)性不足；二是目前優(yōu)質(zhì)教育資源不足也是比較突出問題，這主要反映在義務(wù)教育階段。如果說，教育供給結(jié)構(gòu)性不足帶有一定“歷史遺留問題”色彩，那么財(cái)政性教育投入不足則是令人難堪的現(xiàn)實(shí)問題。

2.政府公共責(zé)任履行不足是根本原因

政府對自身公共責(zé)任的認(rèn)識與履行，在促進(jìn)教育公平發(fā)展中發(fā)揮著核心作用。對于政府來說，在教育公平發(fā)展中，保障教育服務(wù)的均等化是需要政府履行其公共責(zé)任來實(shí)現(xiàn)的，而這里的公共責(zé)任主要是指財(cái)政性投入和日常監(jiān)管。

研究表明，財(cái)政性投入與教育公平有著正相關(guān)的關(guān)系，可現(xiàn)狀卻是，財(cái)政性教育投入比重增長慢于低收入家庭教育支出比重增長。政府的教育投入比重增長停滯，反映出政府在承擔(dān)教育公平發(fā)展中的公共責(zé)任不力，致使民眾教育支出的個(gè)人負(fù)擔(dān)加重，從而影響低收入、外來工此類“弱勢群體”的孩子受教難。

除了財(cái)政性投入，政府發(fā)展教育的公共責(zé)任還體現(xiàn)在日常監(jiān)管上。教育資源的投放力度及配置的合理性、公平性必須依靠政府日常監(jiān)管的落實(shí)。可是從“亂收費(fèi)”“擇校風(fēng)”等情況來看，政府監(jiān)管不力已是毋庸置疑。

四、政府在推進(jìn)教育公平中的責(zé)任

雖然從理論上而言，政府只是準(zhǔn)公共物品的供給者之一，但是通過以上的分析可知，教育不公平的根本原因在于教育體制，具體原因是不完善的教育資源配置制度。因此，要從體制和制度上來推進(jìn)教育公平，政府必須承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。

1.政府要出臺(tái)規(guī)范供給主體之間關(guān)系的制度

諾曼·尼科爾曾經(jīng)指出，政治過程在任何情況下都將通過對關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)制度的影響來塑造私人的選擇。總的來說，政府要切實(shí)落實(shí)民辦學(xué)校的性質(zhì)和地位，從制度上來約束各類學(xué)校必須承擔(dān)的責(zé)任，在招生、入學(xué)及就學(xué)等方面賦予所有學(xué)校同樣的政策待遇。政府還要大力鼓勵(lì)市場組織和社會(huì)組織參與進(jìn)學(xué)校的設(shè)置、運(yùn)行和評估等各個(gè)方面。從理論上講，只要法律和政策賦予教育以非壟斷的性質(zhì)，就有可能以市場的方式來提供教育這一物品。因此，政府所能提供的教育制度最關(guān)鍵的地方不在于需不需要市場和社會(huì)組織的參與，而在于如何協(xié)調(diào)處理好不同供給主體之間的關(guān)系。

2.政府要強(qiáng)制性地要求教育單位與教育消費(fèi)者之間進(jìn)行平等地溝通

首先，平等溝通有助于消除信息不對稱，使得教育單位不能在教育過程中變相或者單方面地提高教育收費(fèi)或做出其他有損教育消費(fèi)者權(quán)益的事情來；其次，平等溝通能夠有效地約束供給主體的理性經(jīng)濟(jì)人行為，使教育體現(xiàn)出更多的公益性而非營利性；最后，平等溝通能夠提升教育消費(fèi)者的權(quán)利，使其能夠以更積極的心態(tài)接受教育。要做到教育單位與教育消費(fèi)者之間的平等溝通，政府要做以下幾件事情：一是將平等溝通機(jī)制制度化、法律化，使教育單位不能違法行為，使教育消費(fèi)者意識到平等溝通既是權(quán)利又是義務(wù)；二是提供平等溝通的平臺(tái)；三是組織和培訓(xùn)教育消費(fèi)者，使之具備與教育單位平等溝通的能力。

3.政府要大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，加大對教育的投入

投入是基礎(chǔ)，是前提，建立在良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的教育資源公平配置才是共贏的，否則只能是低水平的平均主義。除投入之外，政府還應(yīng)該在不斷加大投入的基礎(chǔ)上對教育的合理分類來引導(dǎo)教育消費(fèi)者的分流；還可以在實(shí)際過程中采用“教育券”等多種形式，使教育消費(fèi)者能夠自主選擇。

總之，作為準(zhǔn)公共物品的教育既可以由政府供給，也可以由市場供給，或者是社會(huì)組織供給。但是，教育的準(zhǔn)公共物品屬性部分地影響到教育公平的實(shí)現(xiàn)，只有從體制上和制度上進(jìn)行改革才能實(shí)現(xiàn)教育公平。而這些正是政府的責(zé)任所在。

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（作者單位：山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）